基于PDCA理論的社區(qū)教育專項資金績效管理質(zhì)量提升研究

陳乳燕 （高級會計師） （蘇州市職業(yè)大學(xué) 江蘇蘇州 215000）

2018年教育部等九部門在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》中明確指出，做強(qiáng)做優(yōu)社區(qū)教育發(fā)展需要拓寬經(jīng)費投入渠道、完善督查評價機(jī)制、加強(qiáng)績效管理等保障措施。提升社區(qū)教育專項資金績效管理質(zhì)量是落實國家全面實施預(yù)算績效管理的要求，是預(yù)算績效管理“全覆蓋”的題中之義，也為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展保駕護(hù)航。

一、文獻(xiàn)綜述

從近幾年國內(nèi)文獻(xiàn)資料來看，國內(nèi)學(xué)者對專項資金績效管理主要圍繞以下幾方面開展研究：一是績效評價方法。鄭方輝、廖逸兒、盧揚帆（2017）提出現(xiàn)實條件下，構(gòu)建由人大主導(dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方中介機(jī)構(gòu)參與實施的財政績效評價新模式，指標(biāo)維度指向資金投入、過程監(jiān)管、目標(biāo)實現(xiàn)與社會滿意度。二是專項資金績效評價指標(biāo)體系。薛曉琳（2021）借鑒管理會計的相關(guān)方法與工具，建立評價指標(biāo)層次，運用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，建立起一套專項資金績效評價指標(biāo)體系。張娟娟、王仕會、張強(qiáng)（2021）運用綜合平衡計分卡法、關(guān)鍵績效指標(biāo)法，設(shè)計了“雙一流”建設(shè)專項績效評價指標(biāo)體系。三是績效評價實踐。高波（2017）以BY大學(xué)“985工程”專項經(jīng)費投入產(chǎn)出情況為實證分析對象，設(shè)計了一套符合高校專項經(jīng)費績效管理特點的績效評價體系，采用層次分析法進(jìn)行定量研究，并針對績效評價結(jié)果，提出相應(yīng)的改進(jìn)措施和建議。陳曉芳、尹聰（2017）以某高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金為分析對象，基于調(diào)查問卷分析了高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金的管理和使用現(xiàn)狀以及績效影響因素，采用模糊綜合評價法進(jìn)行績效評價。

從上述研究可以看出，關(guān)于專項資金績效管理質(zhì)量方面的研究還不多。社區(qū)教育專項資金績效管理剛剛起步，存在績效理念不深入、相關(guān)制度不完善、技術(shù)方法應(yīng)用不足、績效管理專業(yè)性人才匱乏等問題，導(dǎo)致績效管理質(zhì)量不高。鑒于此，本文借鑒現(xiàn)有研究成果、研究方法，結(jié)合S市社區(qū)教育專項資金管理實際，以問題為導(dǎo)向，提出提升社區(qū)教育專項資金績效管理質(zhì)量的建議。

二、社區(qū)教育專項資金績效管理概況及存在問題

（一）資金管理概況

S市社區(qū)教育專項資金以地方財政投入為主，以各級開放大學(xué)投入為輔，再加上項目等專項經(jīng)費投入，鼓勵社會募集。專項資金主要用于完善終身教育體系建設(shè)，提升社區(qū)教育基礎(chǔ)能力，開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育培訓(xùn)活動，支持社區(qū)教育建設(shè)項目等。

1.資金投入總量穩(wěn)中有升。近幾年來，為加快發(fā)展社區(qū)教育，推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，S市級財政逐年加大投入社區(qū)教育。2021年市級財政安排資金3 500萬元，同比增加近5%；2017—2021年間，全市人均經(jīng)費保持在5元左右。

2.社區(qū)教育項目化運作全面推進(jìn)。S市于2016年開始探索具有區(qū)域特點的社區(qū)教育發(fā)展模式，啟動開展社區(qū)教育項目化運作。2018年起，以社區(qū)教育游學(xué)項目、市民學(xué)習(xí)苑等重點建設(shè)項目為試點，推行特色化、精細(xì)化項目建設(shè)與管理，探索社區(qū)教育項目化運作模式。2019年S市積極創(chuàng)建社區(qū)教育省級重點項目，并在市級層面全面推進(jìn)各類型社區(qū)教育項目化運作。截至2020年底，S市各類項目化運作的社區(qū)教育項目共9大類306個，資金總投入3.01億元。

3.資金分配以據(jù)效獎補(bǔ)為主。目前，社區(qū)教育專項資金的分配方法有競爭立項、據(jù)效獎補(bǔ)等。社區(qū)教育課題研究、論文評比、活動大賽等采用競爭立項法分配資金；社區(qū)教育示范校、市民游學(xué)項目、市民學(xué)習(xí)苑采用據(jù)效獎補(bǔ)法分配資金。2021年財政安排的資金主要是根據(jù)各類項目的績效、實施效果或?qū)嶋H貢獻(xiàn)進(jìn)行補(bǔ)助分配。

4.績效評價以自評價為主。2017年開始，社區(qū)教育專項資金納入S市教育局自主績效管理。每年由社區(qū)教育項目承擔(dān)單位根據(jù)自主績效管理的要求，開展項目資金績效自評價，編制項目績效自評價報告，并按規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開。2021年市民游學(xué)項目、社區(qū)教育示范校項目資金在分配時根據(jù)上年度這些項目的績效評價結(jié)果作為重要因素，根據(jù)項目實施效果進(jìn)行獎補(bǔ)。

（二）存在的問題

1.資金預(yù)算編制欠科學(xué)，預(yù)算剛性約束不強(qiáng)。雖然目前S市社區(qū)教育實行項目化運作，但在預(yù)算申報階段并沒有采用項目庫管理的方式，采用的還是傳統(tǒng)的項目資金預(yù)算編制方式，由歸口管理的教育主管部門申報確定該專項的年度額度，再按區(qū)域板塊分配資金使用的項目。其中大多數(shù)項目是先建設(shè)，后資助或獎補(bǔ)，這些項目的預(yù)算編制比較粗線條，使得預(yù)算對項目支出的剛性約束比較弱；有的項目為了完成預(yù)算執(zhí)行率，出現(xiàn)突擊花錢現(xiàn)象。

2.專項資金績效管理制度體系不完備。績效管理制度是全面實施預(yù)算績效管理、確保預(yù)算績效管理質(zhì)量的重要制度保障。雖然S市現(xiàn)在有市級層面的事前績效評估、項目支出績效評價等管理辦法，但沒有具體的專項資金績效管理實施細(xì)則和評價辦法，存在制度短板。

3.績效評價質(zhì)量有較大提升空間?，F(xiàn)階段，S市社區(qū)教育專項資金的績效評價主要采用自評價方式。在項目預(yù)算申報階段，由項目承擔(dān)單位根據(jù)項目的具體實施情況，從產(chǎn)出、結(jié)果、影響力三個維度自行確定指標(biāo)的目標(biāo)值；在項目實施完成后，項目承擔(dān)單位將績效評價指標(biāo)的實際完成值與目標(biāo)值進(jìn)行比較，分析差距、自主評分、形成自評價報告。這種形式重于實質(zhì)的績效自評價，其評價質(zhì)量有較大提升空間。對于同類項目，由于沒有針對專項的個性化指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)庫，各項目承擔(dān)單位選取的評價指標(biāo)大概率不相同，同類項目的績效評價結(jié)果難以進(jìn)行縱橫向比較。

4.績效評價結(jié)果應(yīng)用約束偏寬松。目前社區(qū)教育專項資金預(yù)算績效評價的結(jié)果僅停留在督促項目完成和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的淺層次，沒有將評價結(jié)果真正作為完善政策、安排預(yù)算、改進(jìn)管理的重要依據(jù)，也沒有與個人或部門績效分配等實質(zhì)性掛鉤。

三、PDCA理論應(yīng)用于提升專項資金績效管理質(zhì)量的可行性

PDCA循環(huán)理論，又稱為“質(zhì)量環(huán)”，該理論揭示了全面質(zhì)量管理的理論基礎(chǔ)、持續(xù)提升產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)依照的科學(xué)路徑，使得質(zhì)量管理的各環(huán)節(jié)更加系統(tǒng)化、合理化；并且周而復(fù)始地運轉(zhuǎn)Plan（計劃）、Do（執(zhí)行）、Check（考評）和Action（處理）四個環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)問題-解決問題-完善提升-發(fā)現(xiàn)問題-解決問題，通過階梯式、螺旋上升來提升質(zhì)量管理能效。PDCA循環(huán)經(jīng)過適應(yīng)性優(yōu)化調(diào)整，專項資金績效管理也能夠適用，從而提升績效管理質(zhì)量水平。

專項資金績效管理是可分解程序化的、逐步推進(jìn)的系統(tǒng)性管理工作，涉及事前績效評估與績效目標(biāo)設(shè)定、績效與跟蹤、績效評價、績效反饋這四個主要管理流程環(huán)節(jié)，正好與PDCA的循環(huán)高度契合。P對應(yīng)績效目標(biāo)，主要包括事前績效評估和績效目標(biāo)設(shè)定，作為整個流程的起始環(huán)節(jié)，根據(jù)事前績效評估結(jié)果來構(gòu)建項目指標(biāo)體系是績效管理質(zhì)量的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在；D對應(yīng)跟蹤監(jiān)控，主要包括跟蹤項目執(zhí)行和過程監(jiān)控，推進(jìn)實現(xiàn)項目既定目標(biāo)；C對應(yīng)績效評價，根據(jù)績效評價標(biāo)準(zhǔn)來評價項目實施完成情況，形成評價報告；A對應(yīng)結(jié)果應(yīng)用，是發(fā)揮績效激勵提升作用的重要抓手，作為完善政策、安排預(yù)算、改進(jìn)管理的重要依據(jù)。綜合PDCA循環(huán)與績效管理過程對應(yīng)契合，循環(huán)往復(fù)地運轉(zhuǎn)，形成管理閉環(huán)，應(yīng)用PDCA理論提升專項資金績效管理質(zhì)量是可行可操作的。如圖1所示。

圖1 PDCA循環(huán)與績效管理的契合關(guān)系圖

四、運用PDCA理論提升專項資金績效管理質(zhì)量的建議

（一）戰(zhàn)略導(dǎo)向的事前績效評估與績效目標(biāo)設(shè)定

PDCA循環(huán)的Plan（計劃）環(huán)節(jié)要求制定管理實施計劃和目標(biāo)，該環(huán)節(jié)對應(yīng)事前績效評估和績效目標(biāo)設(shè)定階段。

1.事前績效評估是預(yù)算績效管理的起點，體現(xiàn)績效前移，強(qiáng)化源頭管控。S市市級層面于2021年出臺了事前績效評估管理暫行辦法，社區(qū)教育項目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)深入研究并落實這一辦法。社區(qū)教育作為市民終身教育的重要組成部分，其項目大多與民生息息相關(guān)，項目主管部門應(yīng)設(shè)立社區(qū)教育項目庫，在項目謀劃時做好事前績效評估，從項目設(shè)立必要性、績效目標(biāo)科學(xué)性、方案可行性、投入經(jīng)濟(jì)性和預(yù)算合理性等方面進(jìn)行綜合分析，重點審核依據(jù)是否充分、方案是否可行、效益是否明顯，評估結(jié)果作為項目入庫的重要依據(jù)。

2.績效目標(biāo)設(shè)定是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，要做到社區(qū)教育項目預(yù)計績效目標(biāo)與終身教育戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性。實現(xiàn)這兩者目標(biāo)的一致性，需要構(gòu)建共性評價指標(biāo)和個性評價指標(biāo)相結(jié)合的專項資金績效目標(biāo)體系。其中，共性評價指標(biāo)參照財政部發(fā)布的《項目支出績效評價共性指標(biāo)體系框架》，從決策、過程一級指標(biāo)中選取項目立項、資金投入、資金管理、組織實施四個二級指標(biāo)，從中選取貼合社區(qū)教育專項資金管理的共性績效目標(biāo)；個性評價指標(biāo)選取各項目立項時自行設(shè)定的與終身教育戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃一致的績效指標(biāo)，并根據(jù)本年度具體工作和項目內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。以社區(qū)教育專項為例，按照內(nèi)容完整、層次分明、量化可行、分析可比的原則，研究編制社區(qū)教育專項支出預(yù)算績效指標(biāo)體系框架，包括8個類別資金用途、6類二級指標(biāo)、113個三級指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)參考值、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。如表1所示。

表1 S市社區(qū)教育專項支出預(yù)算績效指標(biāo)庫（ 部分）

（二）全過程跟蹤的績效實施與監(jiān)控

PDCA循環(huán)的Do（執(zhí)行）環(huán)節(jié)要求按既定計劃的進(jìn)度和目標(biāo)執(zhí)行，并對執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行測量，該環(huán)節(jié)對應(yīng)績效實施與跟蹤階段。在此階段不僅要關(guān)注專項資金支出的進(jìn)度問題及其合理性、合規(guī)性，還要全過程跟蹤項目實施和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，提高專項資金項目實施過程的目標(biāo)導(dǎo)向性、科學(xué)性和實效性。

全過程跟蹤社區(qū)教育項目績效實施有三個維度：

1.財政績效管理部門的績效跟蹤監(jiān)控。通過開展定期監(jiān)控，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的“雙監(jiān)控”，促進(jìn)績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量完成。監(jiān)控內(nèi)容包括：（1）績效目標(biāo)完成情況：一是反映項目投入管理情況；二是預(yù)計產(chǎn)出的完成進(jìn)度及趨勢，包括階段性完成的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等與預(yù)期目標(biāo)的契合程度、偏離程度。（2）預(yù)算資金執(zhí)行情況：包括資金安排情況、到位情況以及支出情況等。（3）績效綜合情況：包括項目指標(biāo)未達(dá)序時進(jìn)度原因、可能存在問題、改進(jìn)措施和項目整體建議等。

2.項目歸口管理部門的績效跟蹤落實、預(yù)警。按照批復(fù)的績效目標(biāo)和項目實際完成情況進(jìn)行自檢，認(rèn)真做好項目實施數(shù)據(jù)資料的收集、整理、分析工作，如實反映年度績效目標(biāo)序時完成情況及偏差情況，對偏離目標(biāo)的原因進(jìn)行分析，對全年績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行預(yù)計并提出改進(jìn)措施，對涉及項目預(yù)算及績效目標(biāo)調(diào)整的，按照規(guī)定程序報批。

3.項目承擔(dān)單位的日常監(jiān)控，通過績效監(jiān)控信息的采集分析和趨勢研判，對項目實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時采取措施予以糾正，修正項目實施方案，確保項目按既定目標(biāo)運行。

（三）全覆蓋、實質(zhì)性的績效評價

PDCA循環(huán)的Check（考評）環(huán)節(jié)要求總結(jié)執(zhí)行方案的結(jié)果，檢查既定計劃是否實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，該環(huán)節(jié)對應(yīng)績效評價階段。由于S市社區(qū)教育項目籌措的經(jīng)費來自政府、社會、單位、個人等，所以在項目實施完成后的績效評價應(yīng)該全覆蓋各類來源資金；同時績效評價不能是為應(yīng)付主管部門布置的任務(wù)而開展的形式性的績效自評，要從“要我評”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙u”的實質(zhì)性績效評價。社區(qū)教育項目承擔(dān)單位要建立和完善績效評價的相關(guān)制度和技術(shù)支撐，落實績效評價的組織管理架構(gòu)，明確分管領(lǐng)導(dǎo)、牽頭職能部門和工作職責(zé)，制定績效評價實施方案，推進(jìn)開展全覆蓋、實質(zhì)性的績效評價，充分發(fā)揮預(yù)算績效評價“指揮棒”的作用。

（四）全方位、“緊實硬”的績效反饋

PDCA循環(huán)的Action（處理）環(huán)節(jié)要求將C環(huán)節(jié)的考評結(jié)果反饋給被考評的對象，對成功的經(jīng)驗予以肯定并適當(dāng)推廣，出現(xiàn)的問題予以反思和改進(jìn)；歸納總結(jié)本輪循環(huán)沒有解決的問題，送至下一循環(huán)持續(xù)改進(jìn)。該環(huán)節(jié)對應(yīng)績效反饋階段，是PDCA循環(huán)流程的關(guān)鍵階段，績效管理的成效在很大程度上取決于該階段的推進(jìn)。社區(qū)教育項目承擔(dān)單位根據(jù)之前階段績效評價的結(jié)果，激勵與整改并舉，真正使評價結(jié)果反饋和應(yīng)用做到“緊實硬”。

具體包括以下三個方面：一是整改措施要“緊”。對于C環(huán)節(jié)績效評價中發(fā)現(xiàn)的、扣分項反映出來的問題，要逐項分析問題原因，拿出能切實解決問題的整改措施，而不是走過場式的形式上的整改。二是正向激勵要“實”。績效評價結(jié)果的正向激勵方式要多元化，除了與項目預(yù)算掛鉤外，對項目承擔(dān)部門采取通報表揚、評優(yōu)加分等方式，對項目團(tuán)隊、個人進(jìn)行表彰、評優(yōu)等激勵；同時可以把專項資金績效管理好的方法、共性相通的做法和措施上升為管理機(jī)制予以推廣。三是懲戒機(jī)制要“硬”。根據(jù)績效評價結(jié)果屬于應(yīng)該懲戒的，懲罰措施要使直接責(zé)任人感覺到“痛”，要敢于“碰硬”。

五、結(jié)論

PDCA理論可以將質(zhì)量管理和績效管理有效融合，將PDCA循環(huán)應(yīng)用于社區(qū)教育專項資金績效管理中，創(chuàng)新性編制符合社區(qū)教育實際情況的專項支出預(yù)算績效指標(biāo)庫，對提升社區(qū)教育專項資金績效管理質(zhì)量、提高資金使用效益、保障社區(qū)教育高質(zhì)量發(fā)展具有一定的實際應(yīng)用價值。