中小學(xué)教育糾紛處置困境及破局探究
——以“某教育糾紛多元調(diào)處中心”為例

□楊波 冉樺 高丹麗

教育是關(guān)系國計民生的大事，教育糾紛應(yīng)急處置如有不慎，極易演變成社會輿情事件。由于在中小學(xué)就讀的學(xué)生絕大部分是未成年人，中小學(xué)出現(xiàn)的教育糾紛，更需要在事發(fā)第一時間從源頭上科學(xué)介入并進行處置。同時，在中小學(xué)教育糾紛解決的過程中，糾紛當(dāng)事人往往不希望糾紛的解決導(dǎo)致雙方和諧關(guān)系的破裂，以尋求協(xié)商、友好的方式去化解矛盾，更傾向于采取對抗性弱、程序便捷、效率高、成本低的糾紛解決方式。因此，絕大多數(shù)中小學(xué)教育糾紛，可以跳出傳統(tǒng)維權(quán)成本較高、公開審判、程序繁雜的司法訴訟解決機制，引入相對私密、程序簡單、成本較低的多元化專業(yè)解決機制，實現(xiàn)經(jīng)濟效果、社會效果的和諧統(tǒng)一。

一、中小學(xué)教育糾紛解決機制現(xiàn)狀

中小學(xué)教育糾紛多元調(diào)解處置機制，是指在中小學(xué)教育糾紛解決過程中，綜合運用現(xiàn)存的法律糾紛解決方式和途徑，以其各自獨特的作用和特征，使糾紛當(dāng)事人不同訴求得到反饋的一系列措施。

從當(dāng)前我國法律法規(guī)結(jié)構(gòu)體系來看，中小學(xué)教育糾紛多元化法律解決機制主要有家校協(xié)商、行政調(diào)解、行政申訴、民事訴訟四種形式。

中小學(xué)教育糾紛從主體類型劃分，可以分為學(xué)生（或家長）與學(xué)校的糾紛、教師（或家屬）與學(xué)校的糾紛兩大類。學(xué)生（或家長）與學(xué)校的糾紛，主要是指學(xué)生人身損害賠償糾紛和其他權(quán)利糾紛；教師（或家屬）與學(xué)校的糾紛，主要指人事爭議糾紛和其他糾紛。

針對不同的糾紛類型，適用不同的糾紛解決處置方式。學(xué)生遭受的人身損害賠償糾紛，可根據(jù)《中華人民共和國民法典》《學(xué)生傷害事故處理辦法》等相關(guān)規(guī)定，選擇家校協(xié)商、教育主管部門申訴、民事訴訟等糾紛解決方式；其他糾紛類型可以綜合選擇校內(nèi)協(xié)商、校內(nèi)申訴、人民調(diào)解、教育行政調(diào)解、教育行政申訴、民事訴訟等糾紛解決途徑進行解決。教師與學(xué)校之間的人事爭議糾紛的解決，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國勞動法》等相關(guān)規(guī)定，選擇校內(nèi)協(xié)商、校內(nèi)申訴、勞動仲裁、勞動監(jiān)察部門投訴等糾紛解決方式。[1]

二、中小學(xué)教育糾紛解決機制存在的問題

（一）校園申訴制度發(fā)力不足

《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定，受教育者有申訴的權(quán)利。這為建立健全中小學(xué)生校內(nèi)申訴制度提供了法制基礎(chǔ)和政策保障，但是法律法規(guī)層面尚未有關(guān)于申訴制度具體程序性內(nèi)容的規(guī)定，如學(xué)生校內(nèi)申訴的受理機構(gòu)及其成員構(gòu)成、申訴事由與申訴時效、申訴處理程序等。這就導(dǎo)致申訴制度在校園糾紛解決中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，往往導(dǎo)致校園傷害、校園霸凌、教師體罰學(xué)生等行為無法得到及時、有效地處置，不利于學(xué)生的權(quán)益保護和相關(guān)教育糾紛的化解。

（二）人民調(diào)解機制不夠健全

校園教育糾紛的人民調(diào)解工作機制存在不足。一是教育糾紛人民調(diào)解缺少專門的調(diào)解制度，調(diào)解人員專業(yè)性不高，且人數(shù)不穩(wěn)定；二是缺少規(guī)范化的操作程序制度，糾紛調(diào)解程序隨意性較大；三是調(diào)解缺少經(jīng)費保障制度支撐；四是調(diào)解結(jié)果權(quán)威性和認可度低。教育糾紛人民調(diào)解工作機制的不健全，也是導(dǎo)致糾紛當(dāng)事人不相信調(diào)解、不愿意調(diào)解的重要原因。

（三）行政調(diào)解制度不夠明確

《學(xué)生傷害事故處理辦法》對調(diào)解范圍、調(diào)解主體、申請調(diào)解主體、申請調(diào)解的程序、調(diào)解時限、調(diào)解程序、調(diào)解結(jié)果等內(nèi)容做出了規(guī)定，但在調(diào)解的實體和程序方面仍有待進一步細化。這就導(dǎo)致實踐中，教育行政調(diào)解制度在學(xué)生傷害事故糾紛解決上，實踐性不強、功能性不高。在中小學(xué)教育糾紛中，大多數(shù)糾紛當(dāng)事人不愿意申請行政調(diào)解，而是更傾向于以“校鬧”方式表達訴求。

（四）行政申訴制度有待完善

《中華人民共和國教師法》第39 條和《中華人民共和國教育法》第43 條，分別明確了教師和學(xué)生的行政申訴制度。但是，行政申訴制度與校園申訴制度同樣存在不足，其執(zhí)行和實施方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)。目前，教育糾紛各種處置機制存在諸多不足與缺陷，導(dǎo)致教育糾紛發(fā)生后難以找到一條現(xiàn)實可行的解決路徑，而解決路徑的缺失，往往導(dǎo)致更無序、更混亂的局面，付出更多的經(jīng)濟代價、造成社會資源的浪費。

三、中小學(xué)教育糾紛解決機制探究

（一）借鑒國外成熟的教育糾紛解決機制

就中小學(xué)教育糾紛處置而言，可選擇的無外乎司法途徑、行政途徑和民間途徑。但就中國的實際情況而言：一是司法系統(tǒng)本身面臨案多人少的困局，將大量教育糾紛訴諸法院系統(tǒng)處理，無疑加重法院負擔(dān)，也與目前我國提倡的“訴源治理”不相契合；二是教育行政部門本身肩負繁冗的行政事務(wù)，無暇提供教育糾紛常態(tài)化處置公共服務(wù)。因此，通過民間途徑完成教育糾紛的源頭治理，更具有現(xiàn)實意義。而國外一些國家和地區(qū)的教育糾紛解決機制，已經(jīng)經(jīng)歷了一個長期探索、發(fā)展和成熟的過程，積累了豐富的理論與實踐經(jīng)驗，我國的教育糾紛民間解決機制可以參考、借鑒。[2]

1.構(gòu)建“先內(nèi)后外”的教育糾紛解決程序機制

例如，可借鑒法國的“先內(nèi)后外”的教育糾紛解決模式，在建立教育糾紛解決機制時，由教育系統(tǒng)內(nèi)部糾紛解決制度和外部第三方糾紛解決制度共同構(gòu)成，在規(guī)則上一般遵循“先內(nèi)后外”的程序。教育系統(tǒng)內(nèi)部糾紛解決制度應(yīng)當(dāng)公示公告，并主動在教育系統(tǒng)中普遍適用。內(nèi)部程序出現(xiàn)糾紛無法化解的情況時，通過規(guī)定程序，由第三方糾紛解決機構(gòu)介入處置。

2.構(gòu)建“先民間后官方”的教育糾紛解決程序機制

例如，可借鑒美國的非官方解決或裁定教育糾紛經(jīng)驗，構(gòu)建由第三方糾紛解決機構(gòu)先對教育糾紛進行調(diào)解的程序機制，并對調(diào)解結(jié)果進行司法確認。如果第三方糾紛解決機構(gòu)不能使當(dāng)事人達成和解，當(dāng)事人可以再提起司法解決程序。

（二）構(gòu)建教育糾紛解決機制

1.引入第三方教育糾紛解決機構(gòu)化解矛盾糾紛

由于當(dāng)下校內(nèi)申訴制度、行政申訴制度難以有效化解矛盾，同時現(xiàn)有調(diào)解制度解決問題效率低下、調(diào)解結(jié)果認可度低，而教育糾紛需要的是一個合法、合理、高效、有溫度、可執(zhí)行的解決方案。因此，建立一個教育糾紛當(dāng)事人相互信任、不產(chǎn)生實際利益沖突、能快速有效解決矛盾糾紛、調(diào)解結(jié)果具有權(quán)威性的第三方教育糾紛解決機構(gòu)，顯得尤為重要。

2.第三方教育糾紛解決機構(gòu)應(yīng)具備專業(yè)性

教育糾紛有其特殊性，引入的第三方教育糾紛解決機構(gòu)應(yīng)具有如下專業(yè)性：一是調(diào)解制度的專業(yè)性。專業(yè)的調(diào)解制度能夠增強糾紛處理結(jié)果的說服力，同時，結(jié)合學(xué)校、教育環(huán)境配套設(shè)置專業(yè)的教育調(diào)解流程，讓糾紛當(dāng)事人從一開始就獲得信賴感。二是調(diào)解人員的專業(yè)性。教育糾紛所涉及的問題，往往并不是法官依據(jù)法律做出裁判所能徹底解決的，更多的是需要疏通當(dāng)事人的心理痛點。因此，調(diào)解人員宜由教育、心理、應(yīng)急等多領(lǐng)域的專業(yè)人員構(gòu)成。

3.第三方教育糾紛解決機構(gòu)應(yīng)具備權(quán)威性

第三方教育糾紛解決機構(gòu)應(yīng)當(dāng)以維護教育秩序、法治人文關(guān)懷為指導(dǎo)思想，以自愿、合法、合理為原則，以事實為依據(jù)，居中調(diào)解，促使當(dāng)事各方得到滿意的調(diào)解結(jié)果，通過調(diào)解過程塑造出調(diào)解行為的權(quán)威性。此外，調(diào)解結(jié)果應(yīng)當(dāng)從程序上得到人民法院的確認，通過調(diào)解結(jié)果的可執(zhí)行性，增強調(diào)解行為的權(quán)威性。

四、教育多元調(diào)處機制的建立

（一）機制介紹

在有關(guān)教育主管部門和司法部門的牽頭下，經(jīng)過探索與總結(jié)，某教育糾紛多元調(diào)處中心（簡稱“中心”）成立，截止目前已累計調(diào)處教育糾紛76 件次。以此“中心”為實例，介紹教育糾紛多元調(diào)處機制及其在教育領(lǐng)域糾紛處置中的調(diào)解流程。

“中心”為民辦非企業(yè)單位，在調(diào)解方式上，賦予當(dāng)事人更廣泛的選擇權(quán)，當(dāng)事人可選擇“中心”調(diào)解、實地調(diào)解、遠程在線調(diào)解等方式，實現(xiàn)調(diào)解場景的多元化，最大限度地保障當(dāng)事人的權(quán)利。在調(diào)解模式上，根據(jù)糾紛難易程度設(shè)置調(diào)解員和調(diào)解庭兩種模式，以充分實現(xiàn)對當(dāng)事人程序或?qū)嶓w權(quán)益的保護。

“中心”的建立及運行離不開全國性、區(qū)域性法學(xué)專家及法律實務(wù)、教育（校長/園長）、保險、心理健康、家庭教育、新聞輿情等專家智庫的支持；調(diào)解員這一角色充分吸收教育、法院、檢察院、律師、保險、信訪、應(yīng)急、穩(wěn) 定、安 全、心 理、檢 測、公證、輿情等各類權(quán)威（實務(wù)）專家，讓不同領(lǐng)域內(nèi)的專家參與到教育糾紛的調(diào)解和化解中，實現(xiàn)終局糾紛化解。

此外，“中心”以專業(yè)調(diào)解為基礎(chǔ)，根據(jù)需求還可開展教育糾紛風(fēng)險評估、教育風(fēng)險防控培訓(xùn)、教育法律糾紛調(diào)處人才培養(yǎng)基地、教育矛盾（風(fēng)險）排查、教育風(fēng)險指標(biāo)（指數(shù)）發(fā)布、保險服務(wù)綠色通道、教育危機專項處置及教育風(fēng)控數(shù)據(jù)發(fā)布等業(yè)務(wù)，實現(xiàn)以糾紛調(diào)處帶動糾紛預(yù)警、由個案解決到普遍警示的更大社會效益。

“中心”根據(jù)多年探索，形成體系化、規(guī)范化的調(diào)解流程，具體調(diào)解流程如下。

一是發(fā)生爭議：教育糾紛發(fā)生之后，當(dāng)事人之間無法自行協(xié)商解決或?qū)W校難以協(xié)調(diào)解決。

二是申請調(diào)解：當(dāng)事人自愿向“中心”申請調(diào)解或法院分配相關(guān)案件到“中心”進行調(diào)解。

三是組織召開評估會：“中心”根據(jù)案件復(fù)雜程度，可在專家管理庫中遴選3 名以上單數(shù)的專家組成評估委員會，對案件進行評估，出具專業(yè)評估意見作為各方調(diào)解的基礎(chǔ)與參考。

四是參與鑒定：涉及人身損害的案件，“中心”可邀請保險公司與保險經(jīng)紀(jì)公司參與，按照有關(guān)保險標(biāo)準(zhǔn)對傷情進行評估鑒定，供當(dāng)事人參考。

五是達成調(diào)解合意：當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解，就各方面問題達成一致，形成合意。

六是制作調(diào)解協(xié)議：“中心”根據(jù)當(dāng)事人的調(diào)解合意內(nèi)容制作調(diào)解協(xié)議，由雙方簽字（蓋章）確認。

七是調(diào)解結(jié)束：“中心”組織的調(diào)解成功（簽訂調(diào)解協(xié)議），或雙方在調(diào)解期限內(nèi)無法達成合意的，均視為調(diào)解結(jié)束?！爸行摹睂⒂嘘P(guān)案卷結(jié)案歸檔。調(diào)解失敗的，雙方可再提起司法解決程序。

八是共同申請司法確認：當(dāng)事人可將調(diào)解協(xié)議遞交至有管轄權(quán)的法院申請司法確認。

九是制作司法確認裁定書：人民法院在審查調(diào)解協(xié)議不存在違反法律法規(guī)的情況下，對調(diào)解協(xié)議予以確認，保證調(diào)解協(xié)議的強制執(zhí)行力。

十是支付賠款：保險公司根據(jù)校方責(zé)任險等投保內(nèi)容，按照調(diào)解協(xié)議支付有關(guān)賠付款項。

（二）處置實例

“中心”處置的“某小學(xué)學(xué)生墜樓”案件，集中體現(xiàn)教育糾紛特點及教育糾紛多元調(diào)處機制的處置效益。

2020 年3 月，某小學(xué)發(fā)生學(xué)生墜樓致下半身癱瘓事件。因家校針對事件起因及賠償金額有重大分歧，無法自行妥善解決，雙方自愿申請由“中心”居中調(diào)解。

教育領(lǐng)域?qū)＜?、法律領(lǐng)域?qū)＜?、保險領(lǐng)域?qū)＜医M成評估委員會，對該事件進行評估并出具意見，后由調(diào)解庭根據(jù)評估意見，在法理、情理相融的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)家校雙方對學(xué)生的傷殘程度進行鑒定。傷殘等級經(jīng)司法鑒定結(jié)果出來后，調(diào)解庭依法組織雙方商定賠償金并簽署調(diào)解協(xié)議書。2021年5 月，家校雙方在“中心”的協(xié)助下，將該調(diào)解協(xié)議書遞交到法院形成司法確認書，保險公司據(jù)此支付賠償款項。

通過這種調(diào)解機制，家長方及時得到應(yīng)有賠償；學(xué)校方一是通過保險解決了“費用出口難”的問題，二是快速、平穩(wěn)化解了糾紛，避免更大輿情的出現(xiàn)。

（三）社會效益

我國社會進入新的發(fā)展階段，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。家長對學(xué)校、教師的教育管理行為提出了更高要求，學(xué)校教育管理中出現(xiàn)的紛繁復(fù)雜的問題往往成為家校之間分歧的根源。家校之間缺乏有效溝通，彼此之間信息孤立，矛盾容易被激化。而根植于我國社會的“厭訴情節(jié)”，以及學(xué)生在校期間家校共育的現(xiàn)實需求，在家校矛盾產(chǎn)生后，雙方往往不愿對簿公堂，因此，教育糾紛多元調(diào)處機制也就應(yīng)運而生。

教育糾紛多元調(diào)處機制的建立，是立足我國國情，跳出傳統(tǒng)司法訴訟程序，又以司法確認為調(diào)解結(jié)果保障的教育糾紛治理新途徑，有利于教育糾紛處置的科學(xué)化、程序化、制度化，可有效化解教育糾紛，維護我國改革發(fā)展穩(wěn)定的大局?！爸行摹币猿啥际袨榛c，成功參與處置了具有典型社會影響的教育糾紛案件，實現(xiàn)了良好的社會效益，呵護了教育生態(tài)環(huán)境。

隨著社會的不斷發(fā)展，教育糾紛當(dāng)事人的維權(quán)意識也不斷增強。教育糾紛多元調(diào)處機制將在維護當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益、維持正常教育教學(xué)秩序、助力社會大環(huán)境和諧穩(wěn)定中，發(fā)揮重要作用。