深化農(nóng)村土地制度改革賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益

孔祥智

黨的二十大報(bào)告指出：“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，這是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化、促進(jìn)共同富裕的重要保障。2021 年農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)18931 元，較2012 年翻了一番多，農(nóng)民生產(chǎn)生活水平上了一個(gè)大臺(tái)階，但城鄉(xiāng)居民收入之比仍然為2.50∶1，城鄉(xiāng)差距在居民收入上的表現(xiàn)依然十分突出，因此，持續(xù)提高農(nóng)民收入，并使之超過(guò)城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)速度，是實(shí)現(xiàn)黨的二十大提出的共同富裕目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)看，2020 年，在人均可支配收入17131 元中，工資性收入占40.7%，經(jīng)營(yíng)性凈收入占35.5%，財(cái)產(chǎn)性凈收入2.4%，轉(zhuǎn)移性凈收入21.4%，而同年度城鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)性凈收入占可支配收入的10.6%。在某種程度上，可以說(shuō)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性凈收入所占比重過(guò)小是影響收入水平總量和速度的重要因素之一。關(guān)鍵問(wèn)題在于，農(nóng)村居民有很多財(cái)產(chǎn)還處于“沉睡”狀態(tài)，尚未變成收入來(lái)源，如農(nóng)民的宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等；一些財(cái)產(chǎn)增長(zhǎng)還沒(méi)有形成適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的機(jī)制，如農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。因此，必須以農(nóng)民與土地的關(guān)系為主線，繼續(xù)深化改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)共同富裕。

一、穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革

宅基地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)。根據(jù)1962 年中共中央發(fā)布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)?！敝链?，農(nóng)村宅基地的集體所有制性質(zhì)正式確立。這個(gè)文件同時(shí)規(guī)定：“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有?！薄吧鐔T有買(mǎi)賣(mài)或者租賃房屋的權(quán)利?！闭沁@個(gè)文件界定的“土地公有，房屋私有”的所有制框架，形成了中國(guó)農(nóng)村獨(dú)特的宅基地制度。改革開(kāi)放以后的《土地管理法》等法律法規(guī)一直延續(xù)了這一要求。按照2017 年全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，截至2016 年底，99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房。其中，擁有1 處住房的20030 萬(wàn)戶，占87.0%；擁有2 處住房的2677 萬(wàn)戶，占11.6%；擁有3 處及以上住房的196 萬(wàn)戶，占0.9%；擁有商品房的1997 萬(wàn)戶，占8.7%。按照上述數(shù)據(jù)，第一，擁有2 處以上住房的住戶,會(huì)有一部分住房處于閑置或者未能充分利用狀態(tài)。第二，擁有城市商品房的住戶,農(nóng)村住房部分乃至大部分處于閑置狀態(tài)。第三，2021 年全國(guó)農(nóng)民工總量29251 萬(wàn)人，其中年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工13309 萬(wàn)人，這些人的農(nóng)村住房部分甚至全部處于閑置狀態(tài)。而且，全國(guó)一些地區(qū)很多年沒(méi)有分配宅基地，這就造成了一部分住房處于閑置狀態(tài)得不到充分利用（筆者通過(guò)調(diào)研估算，農(nóng)村住房閑置至少在10%以上），一部分農(nóng)村居民由于難以分到宅基地而無(wú)法建房，沒(méi)有自己的住房或者和父母居住在一起。農(nóng)村住宅流動(dòng)性差與宅基地制度僵化密切相關(guān)。因此，通過(guò)改革完善農(nóng)村宅基地制度，增加上述幾部分農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

2015 年2 月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）按照重大改革于法有據(jù)的原則推進(jìn)農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。改革期限截至2018 年12 月31 日。2018 年中央一號(hào)文件明確指出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！睆脑圏c(diǎn)情況看，農(nóng)村宅基地制度改革能夠有效盤(pán)活農(nóng)村現(xiàn)有宅基地，擴(kuò)大了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益范圍。以江西省鷹潭市余江區(qū)為例，全區(qū)7.3 萬(wàn)戶農(nóng)戶中，一戶多宅的有2.9 萬(wàn)戶，占39.7%。全區(qū)共有閑置房屋2.3 萬(wàn)棟，危房8300 棟，倒塌房屋7200 棟。作為試點(diǎn)區(qū)縣，截至2018 年6 月底，全區(qū)共退出宅基地32491 宗4537 畝（指退出的房屋和附屬設(shè)施占地面積），其中有償退出7670 宗1071 畝，無(wú)償退出24821 宗3466 畝，滿足了未來(lái)15 年左右農(nóng)民建房用地需求；集體支付退出補(bǔ)助款1974 萬(wàn)元；312 戶農(nóng)民退出宅基地或放棄建房申請(qǐng)進(jìn)城購(gòu)房落戶；發(fā)放農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款1500 萬(wàn)元。2020 年以來(lái)，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)已在全國(guó)104 個(gè)縣(市、區(qū))及3 個(gè)地級(jí)市實(shí)施，穩(wěn)慎探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式，妥善化解宅基地歷史遺留問(wèn)題，有序推動(dòng)宅基地確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益將進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指農(nóng)村集體興辦各類企業(yè)、具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的用地，一般指原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、重組、停產(chǎn)后遺留廠房占用的并依法登記的建設(shè)用地。2019 年新修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)?！薄凹w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國(guó)務(wù)院制定?！?021 年國(guó)務(wù)院修訂的《土地管理法實(shí)施條例》專門(mén)設(shè)置一節(jié)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的取得、使用、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)范，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。其中第三十八條規(guī)定：“國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，且已依法辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人在一定年限內(nèi)有償使用。”但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓還不是很普遍，這類資產(chǎn)大部分還處于閑置狀態(tài)，造成農(nóng)村資產(chǎn)的浪費(fèi)。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的盤(pán)活、轉(zhuǎn)讓也是2015 年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)33 個(gè)試點(diǎn)縣試點(diǎn)的內(nèi)容之一，取得了良好效果。如筆者曾調(diào)研的山東省禹城市，是33 個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一。經(jīng)過(guò)排查，全市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量面積1512 宗3494 畝，其中工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地105 宗2362 畝，交易市場(chǎng)、沿街門(mén)市1380 宗706畝，廢棄鄉(xiāng)村學(xué)校、養(yǎng)老院27 宗426 畝。截至2020 年底，禹城市實(shí)現(xiàn)407 宗4844 畝土地入市，村集體獲得收益2.9 億元，辦理抵押貸款55 宗5034 萬(wàn)元，保障倫鎮(zhèn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園、莒鎮(zhèn)嘉業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園等400 余個(gè)項(xiàng)目順利落地，實(shí)現(xiàn)投資60 億余元。入市方式、途徑、底價(jià)由村民民主協(xié)商，入市土地收益分配和使用，由村民集體決策，入市全過(guò)程公開(kāi)透明，保障群眾合法權(quán)益；通過(guò)建設(shè)產(chǎn)業(yè)育雛園，就地就近就業(yè)近萬(wàn)人。從試點(diǎn)效果看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，有效地盤(pán)活了農(nóng)村閑置的土地，保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！苯衲? 月6 日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。期待黨的二十大以后能夠全面推行這項(xiàng)改革，讓更多的地區(qū)和農(nóng)民受益。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)

黨的二十大報(bào)告指出：“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”，指的是經(jīng)過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以后形成的新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。2016 年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式。”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主要是依靠集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、資金、耕地、荒山、荒坡、灘涂等資源而發(fā)展起來(lái)的。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，截至2021 年底，全國(guó)清查核實(shí)農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)7.7 萬(wàn)億元（村級(jí)資產(chǎn)占77.6%），共確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員9 億人。

在2017 年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是引領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。要在搞好統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)服務(wù)上、在盤(pán)活用好集體資源資產(chǎn)上、在發(fā)展多種形式的股份合作上多想辦法。”“建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，確保集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力?！?/p>

發(fā)展壯大農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)，各地都有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式。主要有：一是資產(chǎn)租賃模式。指集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)建設(shè)、購(gòu)置或者以其他方式取得實(shí)物資產(chǎn)，然后將其出租以實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。這類集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型，一般都出現(xiàn)在工商業(yè)比較發(fā)達(dá)的城郊或工業(yè)聚集地區(qū)，是城郊農(nóng)村被動(dòng)或主動(dòng)融入城鎮(zhèn)化的一種經(jīng)濟(jì)行為。如北京市海淀區(qū)玉淵潭公社，自1958 年起一直實(shí)行公社一級(jí)核算，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，資產(chǎn)量較大。作為海淀區(qū)首批改革試點(diǎn)單位，以2002 年6 月30 日為時(shí)點(diǎn)，玉淵潭開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。到2010 年，基本完成了改革任務(wù)。改革共涉及4 萬(wàn)余人，其中有3.6 萬(wàn)人申請(qǐng)資產(chǎn)份額變現(xiàn)，有4000 人入股，成為股東。2013 年，總分紅金額為4 億元，分紅率為25%，繳納紅利稅8000萬(wàn)元。目前，該集體經(jīng)濟(jì)組織已發(fā)展成為規(guī)模龐大的企業(yè)集團(tuán)（玉淵潭農(nóng)工商總公司），主要涉及酒店、置業(yè)和物業(yè)管理三大板塊，下屬近百家子公司。從調(diào)研情況看，上海、青島等大城市近郊區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要采取租賃形式，北京稱為“瓦片經(jīng)濟(jì)”。二是“三變”模式。隨著農(nóng)村土地價(jià)值的提高，村集體借助土地所有者、管理者的身份組建土地股份合作社，或把村集體資金、資產(chǎn)、資源入股到經(jīng)營(yíng)狀態(tài)良好的農(nóng)民合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，探索“保底收益+經(jīng)營(yíng)性收益”“保底收益+經(jīng)營(yíng)性收益+服務(wù)收益”等多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股分配方式，既確保農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)增值收益，降低土地經(jīng)營(yíng)收入不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，又實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。如“三變”改革的發(fā)源地貴州省六盤(pán)水市，在堅(jiān)持農(nóng)民土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民權(quán)益不受損的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，既讓經(jīng)營(yíng)主體在不增加成本的情況下發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又讓入股農(nóng)戶以承包地入股成為參與者，促進(jìn)農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)”“聯(lián)股聯(lián)心”。三是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)模式。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，能夠有效促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，持續(xù)增加農(nóng)民收入。如天津市寶坻區(qū)組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，為農(nóng)戶提供土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)等四大類鑒證服務(wù)，促進(jìn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值。如寶坻區(qū)郝各莊鎮(zhèn)十四戶村學(xué)校起拍價(jià)45 萬(wàn)元，經(jīng)過(guò)競(jìng)買(mǎi)人多次出價(jià)，最終以75.2 萬(wàn)元成交，溢價(jià)率達(dá)到了67.11%。

各地的自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的差異很大，要貫徹黨的二十大精神，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)，圍繞“一縣一品”打造產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，在各類經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展壯大的基礎(chǔ)上，整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過(guò)入股或者參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，為提高農(nóng)民收入、促進(jìn)共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。