水務事業(yè)單位內控建設的問題與優(yōu)化研究

劉 芳

隨著水務事業(yè)單位管理日益規(guī)范，內部控制建設對單位的運行和發(fā)展越來越重要。而水務事業(yè)單位性質特殊，屬于為社會民生提供公共服務的非營利性單位，需要通過更加健全的內部控制制度有效提升管理水平。介于水務事業(yè)單位業(yè)務活動的特殊性，需要通過更加科學適用的內部控制制度保障單位的良好運轉。

一、加強水務事業(yè)單位內控建設的必要性

（一）水務事業(yè)單位內控建設是外部環(huán)境要求的體現(xiàn)

2012年，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，第一次對內部控制進行了明確的規(guī)范要求，水務事業(yè)單位開始初步制定內控制度，并以此提高本單位的內部管理水平，從而達到規(guī)范內部控制、加強廉政風險防控機制建設的目的。

2015年，財政部發(fā)布《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，進一步對單位內部經濟和業(yè)務活動加以規(guī)范，內部相互制衡以防權力濫用，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎、提供有力支撐。水務事業(yè)單位大多數(shù)屬于公益類事業(yè)性質，是服務社會民生的公益單位，建立健全內控制度可助力水務事業(yè)單位提高公共服務效能和內部治理水平。

2016年，財政部專門發(fā)布通知，要求開展行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作，水務事業(yè)單位依據(jù)內控重點內容及薄弱環(huán)節(jié)，更有針對性地建立健全內部控制體系，這種“以評促建”的模式，有效推動了水務事業(yè)單位如期完成內部控制的建立與實施任務。

（二）水務事業(yè)單位內控建設是深化改革要求的體現(xiàn)

一是內部控制建設服務于預算績效管理改革。財政部門對預算目標的管理日益嚴格，2020年以前，要求對資金超過500萬元的水務項目做績效評價，去年對水務設施運維類項目增加了績效目標考核的要求，今年對所有的水務財政項目進行全面績效考核。這就需要水務事業(yè)單位加強績效管理各環(huán)節(jié)的內部控制機制建設，從立項之初的預算績效目標編審、項目執(zhí)行過程中的績效運行監(jiān)控以及項目完成后的績效評價應用等多方面推動預算績效管理提質增效。

二是內部控制建設服務于政府“過緊日子”的要求。作為財政全額撥款的水務事業(yè)單位，更要嚴格執(zhí)行各項經費支出標準，特別是公用經費以及“三公”經費支出，更要厲行節(jié)約，強化內控制度中財政支出、支付約束，對不符合預算要求的支出，從內控制度中予以約束，加強新增支出的審核管控，堅決杜絕鋪張浪費行為，對“無預算、超預算、非預算”的風險進行防范和管控。

三是內部控制建設服務于規(guī)范使用財政資金的要求。水務事業(yè)單位的預算、支付、政采、資產、水利項目等均與財政資金息息相關，與內部控制規(guī)定的六大經濟業(yè)務流程密切相關。因此，從內部控制層面建立健全水務事業(yè)單位的各項業(yè)務及管理流程，能有效保障單位財政資金規(guī)范使用，防止國有資產流失。

四是內部控制建設服務于政府會計改革。2019年，初水務事業(yè)單位完成了政府會計制度改革及賬務銜接，在內控制度中明確規(guī)范單位應根據(jù)政府會計準則制度進行會計全面核算，也詳細規(guī)定預算、核算、決算等財務關鍵崗位職責。單位內財務部門人員分工明確，提高財務工作效率，提升單位決算準確度，進而滿足政府財務報告信息的高質量要求，確保政府會計改革深入推進。

（三）水務事業(yè)單位內控建設是內控報告要求的體現(xiàn)

自2017年開始，財政部每年都要求各單位編制上一年度單位內部控制報告，并且每年的要求都比上一年的要求更嚴格。2017年，水務事業(yè)單位提供的內控報告僅僅是自我承諾式報告；2018年要求上傳內控設計資料，以證明本單位確實建立了內部控制制度；2019年要求上傳內控執(zhí)行證據(jù)，以證明本單位在建立內部控制制度后嚴格按照制度執(zhí)行；2020年要求上傳成果發(fā)布文件，以證明內部控制制度已通過單位黨委會審核，證明本單位內控制度存在的真實性；2021年開展自查與檢查，重點關注內部控制報告內容的真實性、完整性、規(guī)范性，促使單位更加重視內部控制制度的建立健全，不斷提高內部控制報告質量。

二、水務事業(yè)單位內控建設存在的問題

（一）人員方面：重視程度不高

水務事業(yè)單位在水利方面的專業(yè)性較高，往往對水資源管理、水文測報預報、水質檢測、供水節(jié)水等專業(yè)相關事項比較重視，而對財務、資產等事項有所忽視。一方面，單位領導層對內控的認識不夠全面，重視程度較低，有的領導是水利科班專業(yè)出身，對內控工作幾乎不了解，不利于內控相關的各項工作開展。另一方面，領導層對內控的認識存在片面思想，有的領導認為內控僅指財務方面的控制要求，與單位整體的業(yè)務無關。此外，單位職工缺乏內控意識，有的因主管領導不重視內控或對內控有偏見，從而造成職工也上行下效，有的對內控制度及流程不甚了解，在工作過程中只看專業(yè)工作任務的完成度，在業(yè)務工作中并沒有執(zhí)行單位內控制度要求。

（二）事前方面：制度編制銜接不到位

在編制內控制度時，各業(yè)務及管理科室僅對本部門所涉及的制度內容進行匯編，而部門間的銜接部分往往無法有效連結起來，從而影響風險防范和效果管控。例如，每一筆支出都是業(yè)務科室在做年度預算時按照預算管理編制流程完成支出預算，每一本合同都是合同管理部門按照合同管理流程完成合同簽訂，財務部門按照收支管理流程完成資金支付。單獨來看，每一個部門在其獨立的職能范圍內都按照流程做到位，但如果聯(lián)系起來，若該筆支出涉及固定資產入庫，而業(yè)務部門在做預算計劃時，未及時告知資產管理部門，資產管理部門并不知曉該筆新資產，財務部門按照合同約定將資金作了支付，等資產部門進行終期盤點時，可能才會發(fā)現(xiàn)該筆新資產，各部門間的相互制衡程度較低，降低了風險防控能力。

（三）事中方面：制度學習不到位執(zhí)行不力

水務事業(yè)單位科室分布面較廣，不僅體現(xiàn)在業(yè)務職能范圍較廣，也體現(xiàn)在辦公地點范圍廣泛。由于水務事業(yè)單位職能的特殊性，沿河道的水務站房均有單位職工，他們工作地點偏遠且分散，管理方式和管理水平也存在一定的差異，往往無法集中學習內控制度，因此在執(zhí)行內控制度過程中存在較大的隨意性。由于地域及工作區(qū)域的限制，職工大多會按照其直屬領導的指示和要求開展具體工作，完全忽視內控制度的工作流程要求。

（四）事后方面：制度評價不及時

水務事業(yè)單位大多沒有設立內部監(jiān)察部門，無法對單位內控運行進行全面監(jiān)督；有的單位雖然設立了監(jiān)察部門，但實際上僅依靠財務部門進行資金收付的自我監(jiān)督，降低了監(jiān)察結果的客觀性。監(jiān)察部門對內控的審計監(jiān)督作用發(fā)揮不大，制度評價流于形式，忽視了單位內部監(jiān)督的必要性，沒有完整做到對單位風險的整體評估和內控制度執(zhí)行的評價工作，從根本上反映出對內控制度的不重視。

（五）整體方面：信息化程度不高

目前，大多事業(yè)單位并沒有完整的內控信息化系統(tǒng)，內控制度制定發(fā)布后，通常只能按照內控要求進行“有紙化”辦公，所有流程必須依靠紙質材料。以一次請款報銷為例，最復雜的流程需要經過經辦人、所在科室負責人、業(yè)務主管領導、財務負責人、財務主管領導、單位負責領導簽字確認才可完成。由于水務工作地點偏遠的特征，有的職工到單位報銷請款非常不便，如果趕上領導外出開會，該流程在一日之內無法完成，嚴重影響報銷時效，也給財務人員審核帶來不便。

三、優(yōu)化水務事業(yè)單位內控建設的措施

（一）提高領導重視程度，推動內控建立

根據(jù)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》第六條規(guī)定：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責?！庇纱丝闯?，國家對內控的要求非常嚴格，單位一把手是內控建設的直接負責人。水務事業(yè)單位領導層應根據(jù)財政部及市財政部門關于內控的政策要求，加大對單位內控建設的關注力度，從單位整體角度推動建立內控制度體系，規(guī)范各業(yè)務科室職能，完善關鍵崗位的工作流程。對于單位組織的關于內控制度的講解，特別是由事務所專業(yè)人員講解的內控制度重要性的培訓，單位領導層也要“俯下身來”參會，進而帶動全體職工重視內控建設。

（二）加強部門間溝通，共同參與內控建設

內控制度不再是單純的財務制度，而是一部能指導職工更有效完成工作的行動指南，是一套完整的制度體系。各部門在編制工作流程制度時，更應注重部門間的相互配合，建立一個專門的審議小組，將各部門的制度貫穿起來，從單位層面將預算編制、合同簽訂、資產采購及管理、資金安全全面聯(lián)系起來，既保證各部門工作的獨立性，又能起到部門間相互監(jiān)督的作用，避免制度在部門間形成斷層。

（三）加大職工學習力度，嚴格執(zhí)行內控制度

隨著內控制度的建立和修訂，內控的學習不是一蹴而就的，需要單位職工常學常新。一方面，在內控制度建立發(fā)布的初始階段，請事務所專業(yè)人員對內控制度進行一次全面講解；每次內控制度修訂后，要及時對修訂內容向單位職工進行宣講，不僅向全體職工具體說明進行了哪些部分的修訂，更要將內控中六大經濟業(yè)務環(huán)節(jié)所涵蓋的內容重點向水務職工闡述，避免在后續(xù)業(yè)務工作中發(fā)生流程性錯誤。另一方面，對與內控密切相關的科室部門，如財務部門、合同管理部門、采購部門、資產管理部門、審計監(jiān)督部門、紀檢部門等，定期進行培訓學習和交流研討，加強相關人員的國家法律法規(guī)、業(yè)務政策規(guī)范、財務規(guī)則、審計管理等內容的學習?？紤]到水務事業(yè)單位工作環(huán)境的特殊性，單位可派業(yè)務骨干深入基層，向各區(qū)域的水文觀測站職工宣講內控制度，切實解決“最后一公里”問題，從而達到單位內全體人員熟悉和掌握內控制度，并在工作過程中嚴格執(zhí)行。

（四）保證評估常態(tài)化，確保內控常更新

要想保證單位內控評估常態(tài)化，首先要成立監(jiān)督部門，按照內控文件要求，單位內控的牽頭部門應與評價監(jiān)督部門相分離。因此，規(guī)模大的水務事業(yè)單位要設立紀檢或監(jiān)察部門，規(guī)模小的水務事業(yè)單位如果人員緊缺，可以在其他行政部門內設立審計監(jiān)督崗位，明確該部門及崗位職責，提高監(jiān)察人員在單位內部的地位。其次要成立內控評價小組，明確小組的職責分工，加大內控檢查力度。一是在辦理日常業(yè)務執(zhí)行內控流程過程中，對不能完全滿足工作需要的流程提出意見并加以改進；二是每年至少一次對單位內控制度進行全面評價和監(jiān)督，評估范圍應全面覆蓋到單位整體和各業(yè)務層面。單位可以根據(jù)監(jiān)督部門出具的內部控制考核評價報告完善內部管理制度，并將其作為內控修訂的重要參考依據(jù)，定期對內控制度進行更新修訂，使之更符合本單位的管理需求，更便于本單位開展業(yè)務，更符合政策法規(guī)的要求。

（五）加快信息系統(tǒng)建設，優(yōu)化內控制度應用

隨著財務管理信息化程度越來越高，水務事業(yè)單位各部門對信息化管理更加重視，但由于財政資金越來越緊張，無法一次性投入足夠的財政資金建立一套完整的內控信息系統(tǒng)，因此，加快內部控制信息系統(tǒng)建設，可以從資產、資金等環(huán)節(jié)分別入手。

資產管理部門利用資產管理系統(tǒng)全面登記國有資產實物信息，尤其利用好實物照片上傳功能，建立詳實的資產臺賬。水務事業(yè)單位項目支出較多，從項目中形成的固定資產數(shù)額較大、數(shù)量較多，專用設備大多屬于用項目資金購買的固定資產，利用資產管理系統(tǒng)將資產與所屬項目匹配對應記錄，更方便項目資產的查詢統(tǒng)計，也使項目驗收更明晰。同時，可以利用資產系統(tǒng)管理低值易耗品，與固定資產分別管理，實現(xiàn)資產的分類分級管理。定期進行資產盤點清查，按照2021年國務院《行政事業(yè)性國有資產管理條例》的要求，單位應當定期或者不定期對資產進行盤點、對賬，由于資產的使用人或者管理人的原因，造成資產毀損或滅失的，應當追究相關人員的責任。因此，充分利用好資產管理系統(tǒng)，以信息化方式保障國有資產的安全。

財務部門加快建立會計電子檔案，加快水務事業(yè)單位的差旅費電子憑證網上報銷公務平臺的應用，從網上填寫出差申請，在政府采購機票管理網站或公務行APP上購買機票、火車票等，并進行賓館住宿的網絡預訂，職工通過公務卡進行支付，再從網上進行票據(jù)的審批及報銷，最終利用預算一體化平臺的“國庫集中支付”模塊進行報銷還款，形成的會計檔案以電子化形式存儲，從而實現(xiàn)水務單位職工差旅費報銷全流程電子化管理，有效解決水務職工因工作地點偏遠無法及時報銷請款的問題，進而優(yōu)化內控制度在水務事業(yè)單位內的應用。

四、結語

內部控制建設是一項復雜的工作任務體系，需要結合水務事業(yè)單位的特點加快推動內部控制建設?？偟膩碚f，內控是對六大經濟業(yè)務層面各項風險的約束，也是對單位每個人的約束，因此水務事業(yè)單位領導層要高度重視，帶動全體職工共同參與，做好各部門的制度銜接，并嚴格執(zhí)行內部控制制度，充分發(fā)揮內控監(jiān)督評價作用。同時，利用好電子化信息系統(tǒng)，確保內部控制的執(zhí)行到位，從而降低各項風險，推進水務事業(yè)單位建設適用性更強、更規(guī)范的內部控制體系。