縣級財政扶貧資金監(jiān)管對策及探討—以X縣為例

夏金萍

（定遠縣財政局，安徽滁州 233000）

0.引言

財政扶貧資金是脫貧攻堅的“加速器”，做好財政扶貧資金的監(jiān)督管理工作具有著現(xiàn)實意義，不但事關(guān)脫貧攻堅戰(zhàn)的成敗，同時也關(guān)乎人民群眾的切身利益。X縣財政部門充分理解深入貫徹黨的十九大精神，積極肩負政治責(zé)任，在財政扶貧資金監(jiān)管方面首先提高了財政扶貧資金投入規(guī)模，在此基礎(chǔ)上加快體制體系建設(shè)，探索財政扶貧資金的精準投放，落實資金的全過程監(jiān)控等，積極彌補資金監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)，讓財政扶貧資金的落地更加安全高效。

1.縣級財政扶貧資金監(jiān)管存在的幾項問題

1.1 財政扶貧資金供需結(jié)構(gòu)矛盾

由于X縣建檔立卡的貧困戶數(shù)量居于全市第一，所以財政扶貧資金需求量非常大。在脫貧攻堅戰(zhàn)持續(xù)深入的背景下，上級政府雖然持續(xù)提高了財政扶貧的資金支持力度，但因為X縣本身的經(jīng)濟基礎(chǔ)不足，本級財力不足，所以財政扶貧資金投入大多需要依靠中央和省市補助。據(jù)了解X縣在2017—2020年間，來源于上級補助的扶貧資金占據(jù)了總扶貧資金量的60%～82%，財政扶貧資金的來源途徑不夠多樣化，這對于X縣的脫貧攻堅也帶來了一定限制。上級補助的資金本身也具有一些不確定因素，資金量每年的增減幅度較大，在全力推進脫貧攻堅的年份中資金支持力度較大，脫貧后的資金量則相對較少，目前X縣部分貧困地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了脫貧，但資金投入問題若沒有解決仍可能面臨返貧風(fēng)險，所以仍需要持續(xù)性的扶貧投入[1]。

1.2 財政扶貧資金分配不合理

據(jù)了解，X縣政府在2018—2021年間為縣級財政扶貧配套資金大約380萬元能源，資金分配模式選擇平均分配，縣級區(qū)域內(nèi)共38個貧困村，每年每村可以分得10萬元左右。但實際上貧困村的貧困程度不同、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的問題不同，對于財政扶貧資金的需求量也難以統(tǒng)一，部分項目發(fā)展村10萬元的財政扶貧資金難以發(fā)揮顯著作用，而沒有項目可供投資的村鎮(zhèn)10萬元資金也只能閑置在鎮(zhèn)管賬戶中。

在財政扶貧中，空殼村和重點貧困村能夠得到的扶貧資金更多，使得重點貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生條件也得到了明顯改善，扶貧效果較為明顯。而貧困邊緣的非貧困村與貧困村并沒有太大差別，貧困程度也基本相同，沒能得到財政支持，基礎(chǔ)設(shè)施也遲遲沒有完善，處于貧困邊緣的非貧困村的發(fā)展并沒有得到改善。

1.3 縣級財政扶貧資金利用率低下

基礎(chǔ)建設(shè)項目的落實需要充足的資金支持，所以需要確定資金是否到位才能投建，但X縣的部分貧困村并沒有合適的項目，或項目沒有找到具備資質(zhì)的公司進行委托和預(yù)算設(shè)計，具體投資金額也沒有確定。項目建設(shè)需要的配套資金來源不明確，使得項目遲遲沒能實施，財政扶貧資金長期在鎮(zhèn)管賬戶閑置，資金利用率低下。還有部分扶貧項目具有因投而投的問題，項目建設(shè)為了資金使用而立項，并不了解項目的具體需求，很多項目在立項摸底過程就沒有對項目的合理性與必要性進行審核，也沒能根據(jù)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域環(huán)境等外部因素進行綜合考量，甚至個別村在申報項目時具有跟風(fēng)之嫌，并沒有做好風(fēng)險預(yù)測工作，最終導(dǎo)致扶貧資金浪費的情況。X縣在2020年中，投資建設(shè)的產(chǎn)業(yè)扶貧基地共計66個，其中超過半數(shù)的項目面臨著虧損或零盈利問題。

1.4 資金監(jiān)管制度存在缺陷，財政扶貧不夠規(guī)范

X縣在資金監(jiān)管方面參考省市的財政扶貧資金管理經(jīng)驗，但經(jīng)驗借鑒并沒有結(jié)合本縣的具體情況進行調(diào)整，這就導(dǎo)致了資金監(jiān)管方案在落實中不具備可靠的指導(dǎo)，從而面臨著執(zhí)行不到位的情況，方案是否適合本縣情況也尚未得知。并且資金涉及多個部門，沒有建立統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)范和職責(zé)體系，多個部門之間信息溝通不暢通，更是衍生出了多種問題，最終造成了資金流向與項目落實監(jiān)管缺位等問題。

1.5 資金監(jiān)管存在盲區(qū)

財政和審計等部門都能夠?qū)h級財政扶貧資金的使用過程予以監(jiān)督管理，但政策規(guī)定上，并沒有針對監(jiān)管部門的職責(zé)進行細致分化，多方管理的情況最終大概率會演變成無人監(jiān)管。X縣約有4500萬元的財政扶貧資金經(jīng)由資金流轉(zhuǎn)平臺發(fā)放委托貸款，但2017—2021年只有2次審計工作與這筆資金有關(guān)。國有企業(yè)收益捐贈資金投入扶貧事業(yè)中，但X縣的扶貧促進會在使用這筆資金時，有關(guān)部門并沒有履行監(jiān)管責(zé)任，這些問題都導(dǎo)致了X縣財政扶貧資金監(jiān)管存在盲區(qū)[2]。

2.縣級財政扶貧資金監(jiān)管的有關(guān)對策

2.1 優(yōu)化縣級財政扶貧資金分配模式

X縣政府部門需要嚴格按照《財政專項扶貧資金管理辦法》等法律法規(guī)制度，針對財政扶貧資金采用因素法完成合理分配。期間需要明確資金分配的各項關(guān)鍵因素，包含貧困程度、政策任務(wù)、脫貧成果等。資金分配需要構(gòu)建扶貧任務(wù)適應(yīng)的導(dǎo)向型資金分配機制，過于簡單單一的平均分配機制并不能“將錢花在刀刃上”，導(dǎo)致資金使用效益較差的后果。對此需要結(jié)合任務(wù)情況對資金資源的配置機制進行優(yōu)化。同時扶貧工作還要實現(xiàn)脫貧成果的鞏固，避免貧困村脫貧又返貧的問題。政府部門需要提高對貧困村的重視與了解，財政資金的分配應(yīng)當(dāng)考慮邊緣性非貧困村項目的支持，提高資金扶持力度，彌補其中的短板問題，促進貧困村和非貧困村的協(xié)同發(fā)展。

2.2 完善監(jiān)管機制，實現(xiàn)資金監(jiān)管的規(guī)范化

貫徹“誰用資金誰負主責(zé)”的資金監(jiān)管責(zé)任機制，加快縣級扶貧資金監(jiān)管制度建設(shè)進程，充分做到專人專管、專賬專管，了解資金流向，實現(xiàn)資金的全過程監(jiān)管。優(yōu)化報賬制度，改進縣級財政所全面參與扶貧資金監(jiān)管、縣鄉(xiāng)共管的資金監(jiān)管機制，讓扶貧資金監(jiān)管形成一個閉環(huán)。資金撥付也要嚴格按照既定的流程辦理，并且項目資金撥付要及時，避免利用虛假甚至是違法手段出具不合規(guī)票據(jù)報賬等現(xiàn)象。還要落實扶貧項目檢查驗收與考核制度，檢查與驗收工作可以經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)和縣級扶貧直管部門負責(zé)，與駐村單位和財政部門多方聯(lián)合，定期檢查驗收項目的開展進度和質(zhì)量，保證項目建設(shè)的順利執(zhí)行[3]。

2.3 將脫貧實效為中心，加強項目管理力度

2.3.1 涉農(nóng)整合實施方案的細化，推進項目庫建設(shè)進程

縣級貧困地區(qū)需要編制涉農(nóng)整合實施方案，方案的編制應(yīng)當(dāng)貫徹實事求是的原則，不僅要與縣區(qū)脫貧攻堅整體規(guī)劃高度一致，同時也要根據(jù)項目主管部門包括村鎮(zhèn)項目實施現(xiàn)狀等，優(yōu)化涉農(nóng)資金整合規(guī)劃。還要充分貫徹“三個始終”理念，始終堅持財政資金支持的扶貧項目納入脫貧攻堅項目庫進行管理，而入庫時也要經(jīng)由社區(qū)村委會及村民代表會議討論，經(jīng)辦事處審核統(tǒng)一后才能執(zhí)行；始終按照中省扶貧資金管理規(guī)定的適用范圍，規(guī)劃項目建設(shè)與資金投入；始終堅持工作結(jié)構(gòu)管理，夯實不同部門及單位的職責(zé)，保證項目能夠順利實施。還要推進扶貧項目庫建設(shè)進度，做好項目規(guī)劃方案的編制，保證項目在資金到位時能夠即刻實施，規(guī)避資金滯留問題的出現(xiàn)，提高財政扶貧資金使用效益。

2.3.2 落實公示公開制度，提升項目監(jiān)管透明度

各級財政與行業(yè)主管部門都要充分貫徹國務(wù)院扶貧辦和財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善扶貧資金項目公告公示制度的指導(dǎo)意見》，遵照其中關(guān)于財政扶貧資金分配、精準扶貧貸款安排使用情況、行業(yè)扶貧財政資金脫貧攻堅規(guī)劃、年度扶貧資金項目計劃安排情況等多個方面的公告公示要求展開工作，積極接受民眾的監(jiān)督?？h級財政和紀檢監(jiān)察部門也要充分落實這一制度，積極引導(dǎo)各機構(gòu)和扶貧對象參與到項目建設(shè)之中，監(jiān)督資金的使用，提升財政扶貧資金投放的精準性，也提高扶貧資金監(jiān)管的透明度[4]。

2.4 整合多方監(jiān)管力量，強化資金使用監(jiān)管

2.4.1 發(fā)揮人大與政協(xié)職能，提高資金監(jiān)管力度

各級政府和黨委應(yīng)當(dāng)強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力量，發(fā)揮人大和政協(xié)的職能作用，實現(xiàn)精準扶貧。各級人大可以開展人大代表視察和代表議案等方法做好縣級財政扶貧資金預(yù)算規(guī)劃和扶貧項目管理、資金使用監(jiān)督等工作。各級政協(xié)部門則要將加強扶貧資金監(jiān)管與使用模式的探索作為重點工作，深入基層展開調(diào)查工作，為政府機構(gòu)的決策提供可靠支持。緊扣扶貧資金監(jiān)管與資金使用的主題開展民主監(jiān)督，在保證資金使用精準性、高效性的基礎(chǔ)上發(fā)揮出最理想的效益。

2.4.2 強化財政日常監(jiān)管，定期實施專項檢查

縣級財政部門需要嚴抓扶貧資金管理使用政策所示的落實介入點，根據(jù)X縣的實際情況對實施細則進行調(diào)整，將扶貧資金使用全過程為中心構(gòu)建常態(tài)化的監(jiān)管機制，細化不同部門的職責(zé)與工作內(nèi)容，將政策規(guī)定充分融入到具體工作之中。（1）需要嚴格落實財政資金撥款制度，根據(jù)項目實施合同來做好項目管理工作，根據(jù)工程形象和實施進度、規(guī)定流程等利用合法手續(xù)分期撥款；（2）改進報賬制度，構(gòu)建縣級扶貧項目資金專用賬戶，推行縣鎮(zhèn)村的三級參與、扶貧辦與財政部兩家參與的“三級兩部門會審”報賬制度，嚴格根據(jù)合法票據(jù)完成報賬；（3）構(gòu)建完善的定期檢查機制，縣級財政部門每年都要開展一次上下聯(lián)動扶貧資金專項檢查工作，檢查財政資金投入規(guī)模大和問題較多的項目，避免項目存在虛報冒領(lǐng)和貪污侵占等違規(guī)行為。

2.4.3 其他行業(yè)主管部門的財政扶貧資金監(jiān)管

結(jié)合中省有關(guān)財政扶貧資金監(jiān)管的要求來看，各類扶貧資金主管部門都要做好部門管理的財政扶貧資金的日常管理，不但要做好項目的監(jiān)管，更要確保財政扶貧資金監(jiān)管的有效性，確保資金流向明確、資金使用效益最大化。扶貧資金主管部門需要對財政扶貧資金的使用狀況進行檢查，若發(fā)現(xiàn)問題需要及時糾正，并與財政和審計等部門配合完成審計檢查工作，針對問題要嚴格做好整改工作?？h級扶貧資金管理部門需要實現(xiàn)項目全過程的監(jiān)督管理，項目的篩選立項和方案規(guī)劃、施工興建、竣工驗收等一系列環(huán)節(jié)都要進行監(jiān)管，還要做好本部門的財政扶貧資金支出核對工作，提升財政扶貧資金撥付效率和資金使用的安全性[5]。

2.5 嚴抓重點環(huán)節(jié)，做好問題的整改

2.5.1 提高脫貧攻堅違紀行為的查處力度

首先，審計和扶貧以及財政部門，包括其他脫貧攻堅成員單位都需要在日常監(jiān)管中及時發(fā)現(xiàn)問題與線索，在發(fā)現(xiàn)問題后及時上報到紀委和監(jiān)察委機構(gòu)，從而及時解決問題。其次，積極引進現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺，在精準扶貧有關(guān)的各個行業(yè)以及負責(zé)監(jiān)管機構(gòu)、職能部門之間建立高效的信息共享機制，為政策的落實情況以及落實期間面臨的問題進行跟蹤與記錄，幫助各監(jiān)管主體迅速掌握第一手信息，發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，拓展監(jiān)管工作的覆蓋面積。最后，建立脫貧攻堅違紀問題的舉報渠道，取樣查證需要嚴謹以待，從嚴從重處理，不姑息任何違規(guī)行為，違規(guī)違紀行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就要從重處理，打擊脫貧攻堅中的歪風(fēng)邪氣，建立不敢腐的內(nèi)部分為，為縣級財政扶貧資金的監(jiān)管提供更有力的環(huán)境支持，讓各部門不敢腐，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)帶來更嚴肅積極的紀律保障。

2.5.2 做好問題的整改與落實

針對縣級財政扶貧資金的監(jiān)管來說，具體問題需要具體分析和針對性解決。（1）各級政府和有關(guān)部門都要構(gòu)建問題整改臺賬，針對檢查反饋中的問題要主動認領(lǐng)，通過清單式管理實現(xiàn)一項整改一項銷號。（2）審計與財政等扶貧資金監(jiān)管部門也要及時將檢查反饋問題的整改現(xiàn)狀作為后續(xù)檢查監(jiān)管工作的內(nèi)容依據(jù)，提高后續(xù)工作的開展質(zhì)量。（3）各級政府面臨的問題以及問題整改過程都可以作為績效考評中的一項指標(biāo)，也可以作為次年預(yù)算資金分配的決定指標(biāo)，問題整改結(jié)果較為理想的下級政府在相同條件下資金的分配可以適當(dāng)傾斜，而問題整改不積極、不徹底的下級政府還可以予以一定的懲處作為警醒，視情況嚴重程度，必要時可以采用問責(zé)機制追究其責(zé)任[6]。

3.結(jié)語

在脫貧攻堅戰(zhàn)中，財政扶貧資金具有關(guān)鍵作用，是加快脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興相互接軌相互聯(lián)動，一同加快鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵路徑。對此縣級財政扶貧資金的監(jiān)管需要立足于實際，充分解決資金管理與資金使用中存在的各種問題，針對這些問題提出對應(yīng)的解決措施，確保扶貧資金的作用可以充分發(fā)揮，為加快鄉(xiāng)村振興提供動力。