地方高速鐵路投融資模式探討

黃彥君

（中鐵第一勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司，陜西西安 710043）

1.鐵路投融資模式變化

鐵路作為國民經(jīng)濟(jì)大動脈和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，在國家發(fā)展戰(zhàn)略布局中一直處于重要發(fā)展地位。近20年來，我國鐵路以擴(kuò)能提速、改進(jìn)技術(shù)裝備為主線，加快其現(xiàn)代化建設(shè)步伐，走出一條高速高質(zhì)高效的發(fā)展之路。截至2021年底，當(dāng)年投產(chǎn)新線4208km，完成規(guī)定投資7489億元。目前全國鐵路營運里程突破15萬公里，其中高速鐵路營運里程超過4萬公里(1)位居世界第一。

縱觀我國鐵路發(fā)展歷程，之所以能夠取得舉世矚目的建設(shè)成就，得益于舉國體制優(yōu)勢，依托的是國家大規(guī)模投資。從投資角度看，鐵路投融資模式大體經(jīng)歷以下3個階段。

第一階段：國家投資（1949—1990年）。在計劃經(jīng)濟(jì)和體制下，鐵路為國家所有，以國家投資（中央預(yù)算和地方預(yù)算）為主，少數(shù)運貨專線由企業(yè)投資。鐵道部負(fù)責(zé)我國鐵路的規(guī)劃、建設(shè)和運營。

第二階段：省部合建（1991—2015年）。地方政府與鐵道部聯(lián)合修建鐵路（省部合建），國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立鐵路建設(shè)基金，鐵道部發(fā)行鐵路建設(shè)債券等籌措建設(shè)資金。

第三階段：多元化模式（2015年至今）。國務(wù)院、發(fā)改委發(fā)布一系列文件，指出鐵路建設(shè)必須進(jìn)一步深化鐵路投融資體制改革，鼓勵和擴(kuò)大社會資本對鐵路的投資，拓寬投融資渠道，完善投資環(huán)境，合理配置資源，促進(jìn)市場競爭，推動體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)鐵路事業(yè)加快發(fā)展。在我國新預(yù)算法實施及鐵路投融資深化改革的背景下，我國鐵路建設(shè)進(jìn)入多元化的投融資模式，國家干線鐵路由中央（含中央企業(yè)）與地方承擔(dān)支出責(zé)任，城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路、鐵路專用線由地方和企業(yè)承擔(dān)財政支出責(zé)任。

2.鐵路建設(shè)面臨發(fā)展新形勢

我國鐵路快速發(fā)展的背后也存在隱憂，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已成為制約鐵路持續(xù)健康發(fā)展的重要因素，解決好鐵路建設(shè)投融資問題顯得十分關(guān)鍵。鐵路建設(shè)不能再僅靠國家投資單打獨斗，須深化鐵路投融資體制改革，拓寬投融資渠道，廣泛吸引社會資本參與。實現(xiàn)投資主體多元化，這對促進(jìn)鐵路持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

2.1 建設(shè)任務(wù)艱巨，建設(shè)資金壓力增大

我國鐵路建設(shè)現(xiàn)已實現(xiàn)從以適應(yīng)可用性服務(wù)為主向滿足舒適性和快捷性服務(wù)為主的歷史性轉(zhuǎn)變，但尚存在綜合交通網(wǎng)絡(luò)布局不夠均衡、結(jié)構(gòu)不盡合理、銜接不夠順暢等問題。為此，國鐵集團(tuán)提出，“十四五”期間預(yù)計鐵路固定資產(chǎn)投資總規(guī)模將與“十三五”期間年均7980億元相當(dāng)(2)，鑒于2021年全國鐵路完成固定資產(chǎn)投資同比減少4.22%，為近8年來最低，故“十四五”后4年年均鐵路固定資產(chǎn)投資需完成8103億元。在疫情形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜的背景下，不降低發(fā)展速度和規(guī)模，完成預(yù)期發(fā)展任務(wù)，就給資金投入提出更高要求。

2.2 投融資渠道單一，債務(wù)包袱沉重

我國高速鐵路建設(shè)資金主要由國家財政資金和鐵路建設(shè)基金構(gòu)成，國家或地方控股是鐵路建設(shè)的主要投資模式。在高速鐵路加速建設(shè)階段，從原鐵道部鐵總開始就不斷舉債發(fā)債，表現(xiàn)出融資渠道相對單一的特征。“十三五”期間，鐵路建設(shè)投資額一直呈上升態(tài)勢，新冠疫情發(fā)生以后，投資才開始偏緊，投資額有所下降。與此同時，負(fù)債率也不斷增加。截至2021年上半年，國鐵集團(tuán)負(fù)債5.80萬億元，負(fù)債率66.21%，超過國資委要求央企資產(chǎn)負(fù)債率應(yīng)控制在65%以內(nèi)的上限(3)，沉重的債務(wù)雖主要是建設(shè)投資負(fù)債，可轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)固定資產(chǎn)從而支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略功能實現(xiàn)，長期發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會整體效益，但對高鐵建設(shè)運營帶來的關(guān)聯(lián)性影響卻不容小覷。

2.3 嚴(yán)控政府債務(wù)，投資結(jié)構(gòu)路徑收窄

國鐵集團(tuán)目前債務(wù)增速已趨放緩，鐵路投資已處負(fù)增長狀態(tài)，負(fù)債率保持相對穩(wěn)定。導(dǎo)致投資發(fā)生積極變化的因素是多方面的，其中一個主要因素是建設(shè)高鐵的地方大部分都是地方政府在投資。鐵路投資結(jié)構(gòu)中，即有鐵路發(fā)展基金，也有部分國家投資和地方投資，而且地方投資已占主導(dǎo)地位，投資的分散結(jié)構(gòu)較大程度減輕了債務(wù)壓力。我國自2015年正式發(fā)行地方債開始，地方政府債務(wù)余額不斷增加，且增幅逐步擴(kuò)大(4)。地方債務(wù)迅速擴(kuò)張對沖了地方經(jīng)濟(jì)增長下滑，同時也加大了債務(wù)風(fēng)險。因此，國家先后出臺數(shù)十項指導(dǎo)意見，對地方政府債務(wù)規(guī)模和預(yù)算管理等進(jìn)行控制與規(guī)范，強(qiáng)調(diào)地方政府不得違規(guī)舉債，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。在此影響下，國鐵集團(tuán)有所改善的投資結(jié)構(gòu)又有被回調(diào)的可能。

2.4 國家實施分類指導(dǎo)，縮小建設(shè)項目范圍

鐵路發(fā)展基金管理辦法明確規(guī)定，鐵路發(fā)展基金投資須符合國家規(guī)定的投資方向，只能用于國家批準(zhǔn)的鐵路項目資本金，國鐵集團(tuán)主要負(fù)責(zé)國家路網(wǎng)干線項目建設(shè)，不再投資地方地鐵、城際鐵路建設(shè)。地方政府主要負(fù)責(zé)城際鐵路、支線鐵路等項目建設(shè)。經(jīng)過長期實踐，鐵路建設(shè)投資結(jié)構(gòu)由于社會資本的加入而逐步改善，國家、地方、企業(yè)的權(quán)力責(zé)任邊界因各自制定相應(yīng)發(fā)展目標(biāo)和適應(yīng)不同社會特征而更趨清晰，體現(xiàn)出社會整體利益平衡理性化，有效避免粗放經(jīng)營弊端。

3.現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要模式

根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式主要有“財政資金+平臺公司運作”（傳統(tǒng)）模式、政府和社會資本合作（PPP）模式及專項債模式等。

3.1 “財政資金+平臺公司”運作模式

按照《政府投資條例》，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，主要采取資本金注入方式，即政府安排財政資金作為經(jīng)營性項目的資本金，指定政府出資人代表行使所有者權(quán)益，項目總投資中除資本金以外的資金由項目法人單位（政府出資人代表）通過銀行貸款、債券等市場化融資方式籌措，嚴(yán)禁項目法人單位違規(guī)變相舉借債務(wù)。其特點是發(fā)揮不同社會組織各自優(yōu)勢，主體責(zé)任更加明晰[1]。

3.2 政府和社會資本合作模式

政府和社會資本合作模式，即PPP模式，是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。該模式的優(yōu)勢主要有可以減輕財政支出壓力，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險；通過市場主體引入提升運營服務(wù)效率；可以平滑政府財政支出，增加公共交通設(shè)施供給；有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬投融資渠道。但PPP模式運行程序嚴(yán)，項目運作周期長；采用社會化融資主體，項目融資成本較高；限于地方政府財政實力，財承10%紅線嚴(yán)控；項目涉及主體多，運作復(fù)雜，稍有不規(guī)范容易引發(fā)政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

3.3 專項債模式

地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。專項債券實施地方政府專項債務(wù)限額管理，其收入、支出、還本、付息、發(fā)行費用等納入政府性基金預(yù)算管理。專項債券收支應(yīng)當(dāng)按照對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入實現(xiàn)項目收支平衡，對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡，防止項目過度融資，不同政府性基金科目之間不得調(diào)劑。專項債模式的優(yōu)勢在于宏觀層面有國家政策鼓勵支持；流程簡單，申請周期較短；地方政府專項債作為標(biāo)準(zhǔn)化的債券產(chǎn)品，由省級預(yù)算主體作為發(fā)行主體統(tǒng)一發(fā)行，省級政府對專項債券依法承擔(dān)全部償還責(zé)任，債券信用等級較高，融資成本低；專項債項目收益自平衡，資金使用效率。但專項債模式市場化程度不足，發(fā)行額度受地方政府債務(wù)額度管控；專項債模式強(qiáng)調(diào)項目自身收益的自平衡，而在實際能夠?qū)崿F(xiàn)自平衡的項目比較少，使得專項債只能進(jìn)行小規(guī)模發(fā)行，無法滿足整體項目的資金需求，且專項債資金?？顚Ｓ?，靈活性差。

4.地方高速鐵路投融資實踐模式討論

2013年以來，國務(wù)院及其職能部委推進(jìn)鐵路投融資體制改革，全面開放鐵路建設(shè)市場，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路。本文通過典型實踐案例，討論地方高速鐵路投融資模式的實際運用，并著重其中的政府和社會資本合作模式運用情況。在我國已有許多成功運用案例，諸如北京、上海、深圳、廣州的部分地鐵線路。由于地方政府主導(dǎo)高速鐵路建設(shè)與地鐵建設(shè)項目略存在差異，故本文選取地方政府主導(dǎo)建設(shè)的高速鐵路為討論對象，如浙江省的高速鐵路建設(shè)。浙江省近年來依據(jù)本省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，采用政府和社會資本合作模式（PPP模式），先后投資建設(shè)杭紹臺鐵路、杭溫鐵路一期、杭衢鐵路（建衢段）、甬舟鐵路、溫玉鐵路（杭紹臺鐵路溫嶺至玉環(huán)段）等高鐵項目。目前杭紹臺鐵路已通車運營，杭溫鐵路、杭衢鐵路、溫玉鐵路正在開工建設(shè)，甬舟鐵路已完成項目可研、初步設(shè)計審批，正處于社會資本招標(biāo)階段，5個PPP項目基本按照預(yù)想目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)[2]。

浙江省這5個高速鐵路項目運用PPP模式進(jìn)行實施，對推動體制機(jī)制創(chuàng)新，加速我國鐵路投融資改革，發(fā)揮社會資本專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，吸收國內(nèi)外鐵路行業(yè)先進(jìn)管理經(jīng)驗，拓寬投融資渠道，完善投資環(huán)境，促進(jìn)鐵路事業(yè)加快發(fā)展具有重要示范意義。但是由于鐵路行業(yè)的特點和管理慣例，在探索實踐過程中也遇到了一些難題。

4.1 選擇PPP模式凸顯必要性

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入可推高地方GDP，但投資需求量大，建設(shè)周期長，短期見效慢，增加財政壓力。根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，地方政府需積極推動重大項目建設(shè)，加強(qiáng)資金要素保障，通過擴(kuò)大有效投資促進(jìn)擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)增長。在全球疫情肆虐、政治環(huán)境惡化、經(jīng)濟(jì)整體下滑的背景下，運用PPP模式進(jìn)行項目建設(shè)，通過引入社會資金改善投資結(jié)構(gòu)，進(jìn)而減少地方政府投入，最終實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、合作共贏的目的，尤顯必要。浙江省選擇以合作為核心的PPP模式進(jìn)行項目建設(shè)，既保證了地方政府在建設(shè)過程中發(fā)揮主導(dǎo)性、主動性、積極性的作用，也對穩(wěn)定擴(kuò)大投資、保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資增長態(tài)勢、提高投資效率、推動地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了有效途徑。

4.2 建立職權(quán)匹配現(xiàn)代鐵路運營體系

現(xiàn)行高速鐵路運營仍采用傳統(tǒng)的全路網(wǎng)集中調(diào)度模式，國鐵集團(tuán)集中了運輸排圖和清算管理的權(quán)力。國家鐵路的經(jīng)營決策權(quán)和清算管理集中于國鐵集團(tuán)，鐵路體制上還是統(tǒng)收統(tǒng)支。面對廣大旅客，國鐵集團(tuán)幾乎是唯一運輸服務(wù)的提供者；面對各合資鐵路提供的線路使用服務(wù)，國鐵集團(tuán)又是唯一的需求者，且擁有（線路使用費等）定價權(quán)。體制與市場不夠兼容，管理與運營不相協(xié)調(diào)。因此，國家層面需要加快完善公平公開的中國鐵路清算平臺，建立健全科學(xué)完善、公開透明的鐵路行業(yè)市場化清算體系、清算標(biāo)準(zhǔn)和清算機(jī)制，打造統(tǒng)一開放、公平競爭的高標(biāo)準(zhǔn)運輸市場體系，形成鐵路企業(yè)之間的市場化核算經(jīng)營格局。

4.3 明確代建主體與法人經(jīng)營主體地位

目前，浙江省已實施及擬實施的5條高速鐵路PPP項目均采用代建模式，代建單位為中鐵上海局集團(tuán)有限公司下屬公司或組織。由于鐵路行業(yè)管理管理，項目法人單位SPV公司主要承擔(dān)項目征地拆遷協(xié)調(diào)和項目資金籌措的任務(wù)，對項目的投資、進(jìn)度、質(zhì)量、安全等基本不具有控制力，合作機(jī)制不完善，責(zé)權(quán)利不對等，違背了我國實施建設(shè)項目法人制的初衷。因此，鐵路投融資改革需從國家層面做好頂層設(shè)計，清晰界定鐵路項目代建單位的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，運作機(jī)制設(shè)計融資、建設(shè)、運營個環(huán)節(jié)的功能合理配置和利益分配平衡，以充分發(fā)揮實施PPP項目的整體效能[3]。

4.4 充分考慮合作方利益平衡周期

浙江省大型基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)并非從一開始就采用PPP模式來融資，而是2015年首次引入社會資本參與，如投資規(guī)模高達(dá)150億元的金臺鐵路沒有采用PPP模式來融資。實施項目主體只有建設(shè)資金缺口很大的情況下，采用PPP模式融資就很必要，否則，就沒理由與合作方就項目運營中的管理權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行利益平衡。同時，社會資本通常對需要很長的時間才能完成的建設(shè)項目營收平衡需進(jìn)行充分論證，以堅定合作意愿。為保證PPP模式的有效實施和可持續(xù)進(jìn)行，國家發(fā)改委核準(zhǔn)國家創(chuàng)新型的可續(xù)期永久性債券，使用期限具有永久性，與地方鐵路融資要求相匹配，且融資成本較企業(yè)債券更低。該方式既可計入發(fā)行所有者權(quán)益，在放大資金杠桿的同時不增加負(fù)債額，緩解建設(shè)資金壓力，又可較好顧及合作方利益，對財政較為緊張的地方政府尤為適宜，為投融資提供了新途徑。

注釋

(1)《“十四五”鐵路發(fā)展規(guī)劃》,國家鐵路局,2021-12-27.

(2)專題新聞發(fā)布會數(shù)據(jù),國家發(fā)展改革委和交通運輸部,2022-1-19.

(3)財務(wù)決算數(shù)據(jù),中國國家鐵路集團(tuán)有限公司,2021-8-31.

(4)全國地方政府債務(wù)限額數(shù)據(jù),財政部,2016-2021.