處理招標(biāo)和投標(biāo)文件中不一致問題的法律研究

顏倩雯

（中國土木工程集團(tuán)有限公司，北京 100038）

投標(biāo)、招標(biāo)文件均有較多信息，若選擇資格預(yù)審方式，招標(biāo)文件的信息量將更大。然而，對(duì)于投標(biāo)文件而言，招標(biāo)文件信息量較多，投標(biāo)人更注重能展現(xiàn)實(shí)力的資料。根據(jù)招標(biāo)文件要求，盡可能裝訂投標(biāo)文件。對(duì)于招標(biāo)問價(jià)、投標(biāo)文件，無法避免各文件中存在內(nèi)容或組成部分不一致的問題。如何處理這些問題，是工程項(xiàng)目領(lǐng)域的重點(diǎn)研究課題。筆者根據(jù)自身工作經(jīng)驗(yàn)，從法律角度探討如何處理投標(biāo)、招標(biāo)文件的不一致問題。

一、數(shù)字和金額的不一致問題

（一）語言文字書寫不一致問題

針對(duì)投標(biāo)、招標(biāo)文件，若發(fā)生金額不一致或數(shù)字不一致問題，一般是采取兩種以上語言文字書寫，通常以中文為主。具體表現(xiàn)如下：一是市政工程建設(shè)、房屋建筑工程的招投標(biāo)管理方式，在使用兩種以上文字書寫時(shí)，其中一種必須是中文，如果不同文本的解釋存在異議，必須以中文文本為主；二是根據(jù)評(píng)標(biāo)相關(guān)管理規(guī)定，針對(duì)不同文字、文本，如果招標(biāo)文件存在異議，以中文文本為主［1］。

（二）數(shù)字和文字表述不一致問題

針對(duì)文字、數(shù)字的表述，如果存在金額不一致問題，通常以大寫方式為主，具體表現(xiàn)如下。一是根據(jù)市政工程建設(shè)、房屋建筑工程的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)投標(biāo)、招標(biāo)文件，如果數(shù)字、文字的金額表述方式不一致，通常以文字表述為主。二是根據(jù)評(píng)標(biāo)管理的相關(guān)規(guī)定，如果投標(biāo)文件中存在小寫金額、大寫金額不一致的問題，通常以大寫金額為主。三是按照工程建設(shè)施工的招投標(biāo)管理規(guī)定，對(duì)招標(biāo)文件的報(bào)價(jià)評(píng)估，在招標(biāo)文件另有規(guī)定的基礎(chǔ)上，必須按照如下原則修正：其一，如果文字表述、數(shù)字表述的金額不一致，通常以文字?jǐn)?shù)額為主；其二，按照政府采購的管理規(guī)定，如果招標(biāo)文件中出現(xiàn)小寫金額、大寫金額不一致問題，通常以大寫金額為主［2］。

（三）單價(jià)、總價(jià)金額不一致問題

在招投標(biāo)文件中，若單價(jià)金額、總價(jià)金額不一致，通常以單價(jià)金額為主。然而，如果單價(jià)金額出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤，則以總價(jià)金額為主。實(shí)際規(guī)定如下：一是根據(jù)評(píng)標(biāo)管理相關(guān)規(guī)定，招標(biāo)文件中如果出現(xiàn)單價(jià)金額、總價(jià)金額不一致問題，通常以單價(jià)金額為主；二是按照工程施工招投標(biāo)管理規(guī)定，對(duì)于評(píng)標(biāo)文件的報(bào)價(jià)評(píng)估，在招標(biāo)文件中另有規(guī)定的，須及時(shí)修正。如果工程量乘積、工程單價(jià)出現(xiàn)不一致問題，通常以單價(jià)為組合，如果單價(jià)出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤，則以總價(jià)金額為主，并修正單價(jià)［3］。

（四）開標(biāo)明細(xì)表、一覽表存在不一致問題

如果投標(biāo)文件開標(biāo)明細(xì)表、一覽表存在內(nèi)容不一致問題，通常以開標(biāo)一覽表為主。按照政府采購的相關(guān)規(guī)定，在開標(biāo)階段，如果投標(biāo)文件的報(bào)價(jià)表、明細(xì)表的內(nèi)容不相同，通常以開標(biāo)一覽表為主［4］。

二、同類問題的表述不一致問題

針對(duì)投標(biāo)文件，如果同一類問題的表述不一致，評(píng)標(biāo)委員會(huì)須使用書面需求方式，要求投標(biāo)人必須對(duì)此作出解釋、說明和澄清。在實(shí)際修正過程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)嚴(yán)禁提出誘導(dǎo)性、暗示性問題或向投標(biāo)人指出投標(biāo)文件的錯(cuò)誤、漏洞。針對(duì)投標(biāo)人的說明和解釋，不能超出投標(biāo)文件范圍或改變實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。實(shí)際規(guī)定如下。

第一，根據(jù)評(píng)標(biāo)管理的相關(guān)規(guī)定，若投標(biāo)文件中的同類問題不明確，或內(nèi)容不一致，或有計(jì)算錯(cuò)誤和明顯文字錯(cuò)誤，須以書面方式，要求投標(biāo)人修正和解釋，但修正、解釋嚴(yán)禁超出招標(biāo)文件內(nèi)容［5］。

第二，按照工程建設(shè)施工的相關(guān)規(guī)定，若投標(biāo)文件出現(xiàn)含義不明確問題，嚴(yán)禁向投標(biāo)人指出文件中的內(nèi)容，并禁止誘導(dǎo)性、暗示性協(xié)助。

第三，按照政府采購的相關(guān)規(guī)定，對(duì)投標(biāo)文件相關(guān)問題的澄清如果出現(xiàn)含義不明確問題，或同類問題出現(xiàn)表述不一致，或有計(jì)算錯(cuò)誤、文字錯(cuò)誤，評(píng)標(biāo)委員會(huì)須以書面方式，要求投標(biāo)人作出說明、及時(shí)糾正，并通過其授權(quán)簽字，禁止超出投標(biāo)文件內(nèi)容或改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

第四，按照招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，如果投標(biāo)文件存在含義不明確問題，評(píng)標(biāo)委員會(huì)必須要求投標(biāo)人作出說明和解釋，并通過書面方式通知。而投標(biāo)人必須以書面方式澄清和修正，評(píng)標(biāo)委員會(huì)禁止誘導(dǎo)、暗示，不能接受投標(biāo)人的主動(dòng)說明和解釋。

三、合同文件的主要條款不一致問題

在中標(biāo)之后，無論是招標(biāo)人原因或投標(biāo)人原因，若簽訂合同的條款出現(xiàn)中標(biāo)文件、投標(biāo)文件內(nèi)容不一致問題，可能會(huì)收到行政機(jī)關(guān)的改正指令，并接受罰款。所以，投標(biāo)人、招標(biāo)人須注意規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，確保簽訂合同中的主要條款內(nèi)容保持一致。實(shí)際規(guī)定如下。

第一，按照招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，若中標(biāo)人、投標(biāo)人未按照招投標(biāo)文件簽訂合同，導(dǎo)致在招投標(biāo)文件中出現(xiàn)內(nèi)容不一致問題，或使招投標(biāo)合同簽訂的內(nèi)容背離相關(guān)協(xié)議，必須由行政監(jiān)督部門責(zé)令其糾正，并按照中標(biāo)項(xiàng)目金額的10%～50%處以罰款。

第二，按照評(píng)標(biāo)管理的相關(guān)規(guī)定，如果招投標(biāo)人未按照投標(biāo)文件簽訂合同，導(dǎo)致內(nèi)容不一致，或招投標(biāo)人簽訂的合同與實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相背離，須由行政部門責(zé)令其改正，并按照中標(biāo)項(xiàng)目金額的10%～50%處以罰款。

四、招標(biāo)文件中書面和電子信息不一致問題

（一）除國家另有法律規(guī)定外，一般以書面為主

若招標(biāo)文件的電子信息形式和書面形式不一致，必須以書面為主。實(shí)際規(guī)定如下：按照工程建設(shè)施工的相關(guān)規(guī)定，招標(biāo)人利用網(wǎng)絡(luò)、新媒體渠道發(fā)布的招標(biāo)文件，與書面形式相比，同樣具有法律效應(yīng)。但若出現(xiàn)電子信息和書面形式內(nèi)容不一致問題，除國家另有法律規(guī)定外，應(yīng)以書面形式為主［6］。

（二）按照招標(biāo)文件規(guī)定，若無明確規(guī)定，以數(shù)據(jù)電文方式為主

如上文所述，“除國家另有法律規(guī)定之外”中的“另有規(guī)定”是指電子招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定。如果招標(biāo)文件未明確規(guī)定，通常以數(shù)據(jù)電文方式為主。按照電子招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，在電子招投標(biāo)環(huán)節(jié)，須同時(shí)運(yùn)用紙質(zhì)文件形式明確招標(biāo)文件。如果紙質(zhì)文件形式和數(shù)據(jù)電文形式存在不一致問題，除存在特別規(guī)定，通常以數(shù)據(jù)電文方式為主。

五、同一招標(biāo)公告內(nèi)容的不一致問題

招標(biāo)人發(fā)布的資格預(yù)審、招標(biāo)公告，若是同一招標(biāo)項(xiàng)目，無論是非必須招標(biāo)項(xiàng)目還是必須招標(biāo)項(xiàng)目，都必須保持一致。若出現(xiàn)不一致問題對(duì)潛在投標(biāo)造成影響，行政機(jī)關(guān)須責(zé)令其改正并進(jìn)行處罰。同時(shí)，暫停資金撥付，進(jìn)行相關(guān)處分。

第一，針對(duì)同一必須招標(biāo)項(xiàng)目的公告內(nèi)容不一致的問題，如果是同一項(xiàng)目，招標(biāo)公告不一致可能導(dǎo)致被行政機(jī)關(guān)責(zé)令糾正，并處以罰款和暫停資金撥付的法律后果。實(shí)際規(guī)定如下：針對(duì)不同媒介發(fā)布的公告內(nèi)容不一致問題，須依法處理。

第二，按照工程項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)規(guī)定，如果投標(biāo)人存在排斥潛在投標(biāo)人、限制投標(biāo)人的行為，須依法開展勘察設(shè)計(jì)。針對(duì)不同媒介發(fā)布的公告存在內(nèi)容不一致問題，依法審查潛在投標(biāo)人。

第三，根據(jù)招投標(biāo)實(shí)施條例，在不同媒介發(fā)布的招標(biāo)公告，如果存在內(nèi)容不一致問題，必須對(duì)潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審，依法招標(biāo)項(xiàng)目；未根據(jù)規(guī)定發(fā)布招標(biāo)、資格預(yù)審公告的，或構(gòu)成規(guī)避招標(biāo)行為的，須按照實(shí)施條例處罰。

第四，按照招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，如果違反招投標(biāo)法規(guī)定，將招標(biāo)項(xiàng)目化整為零或通過其他方式規(guī)避，必須責(zé)令其改正，并處以5‰～10‰的資金處罰。若是使用國有資金的工程，可暫停資金撥付或暫停項(xiàng)目執(zhí)行。同時(shí)，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行紀(jì)律處分［7］。

第五，針對(duì)同一非必須招標(biāo)項(xiàng)目的公告內(nèi)容不一致問題，若是同一項(xiàng)目，然而公告不一致，行政機(jī)關(guān)必須責(zé)令其糾正，并予以相應(yīng)處罰。實(shí)際規(guī)定如下：一是招標(biāo)人排斥、限制潛在投標(biāo)人的行為，由行政部門按照招投標(biāo)法進(jìn)行相應(yīng)處罰；二是按照工程勘察設(shè)計(jì)的相關(guān)規(guī)定，如果招標(biāo)人存在排斥、限制潛在投標(biāo)人行為，須進(jìn)行相應(yīng)的法律處罰。

六、結(jié)算條款與招標(biāo)文件不一致問題

（一）結(jié)算條款與招標(biāo)文件不一致

具體表現(xiàn)為在工程審計(jì)過程中，經(jīng)常出現(xiàn)合同條款、招投標(biāo)文件、項(xiàng)目簽證等內(nèi)容與約定結(jié)算條款不一致的問題，極易引起價(jià)款結(jié)算糾紛，進(jìn)而引起法律訴訟。招投標(biāo)的約定結(jié)算條款是指具體施工階段出現(xiàn)項(xiàng)目變更簽證，可合理調(diào)整工程量。如果出現(xiàn)項(xiàng)目調(diào)減、調(diào)增行為，且與工程量清單保持一致，可確保合同單價(jià)不變。如果調(diào)減、調(diào)增項(xiàng)目和工程量清單內(nèi)容較為類似，可按照合同確定單價(jià)。若內(nèi)容存在差異，可按照材料市場(chǎng)價(jià)格、人工單價(jià)、相關(guān)定額確定單價(jià)。同時(shí)，部分招標(biāo)項(xiàng)目在簽訂合同之后，結(jié)算條款是按照定額結(jié)算，部分簽證否定了費(fèi)率和人工單價(jià)，進(jìn)而出現(xiàn)結(jié)算條款不一致問題［3，8］。

（二）結(jié)算條款與招標(biāo)文件不一致原因是多方面的

如在招投標(biāo)階段時(shí)，投標(biāo)單位為達(dá)到中標(biāo)目的，采取了非正常手段，存在投標(biāo)單價(jià)偏低和惡意競(jìng)爭(zhēng)行為，有的還出現(xiàn)低成本價(jià)格中標(biāo)現(xiàn)象。在中標(biāo)以后，一些單位因招標(biāo)圖紙檔次較低，尋找各類理由，如以無法施工和圖紙不夠完善為借口，要求建設(shè)單位變更設(shè)計(jì)。如果建設(shè)單位同意變更設(shè)計(jì)方案，那將導(dǎo)致施工階段提出的工程量清單、招標(biāo)方案、施工工藝出現(xiàn)不一致問題，施工難度超過招標(biāo)階段，需要重新簽訂補(bǔ)充協(xié)議，或變更結(jié)算條款。若按時(shí)結(jié)算，或增加人工單價(jià)，也需要推翻投標(biāo)單價(jià)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分析

針對(duì)招投標(biāo)文件，對(duì)于潛在投標(biāo)人而言，結(jié)算條款具有高公開度、公正、公開、平等的特征。在招標(biāo)之后，若改變結(jié)算條款，未中標(biāo)人可投訴招標(biāo)人。此外，不一致問題極易導(dǎo)致后期無法審計(jì)，法律訴訟也可能會(huì)增加工程款的支出，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。同時(shí)，施工單位希望結(jié)算方式符合自身利益，通過各類方式行賄，導(dǎo)致部分管理人員承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，在具體招投標(biāo)階段，須仔細(xì)防范各類風(fēng)險(xiǎn)。

（四）處理方式

針對(duì)項(xiàng)目簽證、補(bǔ)充協(xié)議和專用條款，若出現(xiàn)結(jié)算條款不一致問題，主要包含兩種情況。

1.結(jié)算條款與招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相脫離。針對(duì)這種情況，審計(jì)人員可首先審計(jì)招標(biāo)文件，然后根據(jù)補(bǔ)充協(xié)議、施工合同以及項(xiàng)目簽證，審計(jì)結(jié)算條款，并通過對(duì)比分析不同審計(jì)結(jié)果，查找多出的金額。若發(fā)現(xiàn)存在未按照約定結(jié)算條款結(jié)算、多支出項(xiàng)目款使國有資產(chǎn)流失等問題，可告知建設(shè)單位其中危害，協(xié)商洽談相關(guān)問題。按照招投標(biāo)法的規(guī)定，如果中標(biāo)人、招標(biāo)人未根據(jù)投標(biāo)文件簽訂合同，或出現(xiàn)與實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相背離的行為，可處以5‰～10‰的罰款。同時(shí)，按照建設(shè)部和財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定，中標(biāo)人、招標(biāo)人未按照招標(biāo)文件簽訂合同，行政主管部門可判定其訂立的協(xié)議無效，并責(zé)令其改正，按照相應(yīng)法律進(jìn)行處罰。同時(shí)，針對(duì)招標(biāo)范圍內(nèi)項(xiàng)目，如果部分項(xiàng)目的施工工藝變更性較大，須重新套用定額時(shí)，施工人員、材料機(jī)械、施工管理、工程利益等須按照投標(biāo)定額，進(jìn)行同比例口徑計(jì)算。

2.在招標(biāo)范圍外，存在工程項(xiàng)目和招標(biāo)文件的約定結(jié)算條款不一致問題。這種情況主要是指未根據(jù)招投標(biāo)文件計(jì)算結(jié)算條款，屬于招標(biāo)范圍外的項(xiàng)目，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)已超過招標(biāo)文件范圍，中標(biāo)人可不再承擔(dān)約定風(fēng)險(xiǎn)。若工程資金過大，為滿足招標(biāo)要求，須重新發(fā)包。若工程資金較小，為減少施工矛盾，可以與原中標(biāo)單位協(xié)商洽談，根據(jù)施工階段的造價(jià)文件、現(xiàn)行定額，通過讓利方式開展價(jià)款結(jié)算。同時(shí)，建設(shè)單位的管理層，在項(xiàng)目招標(biāo)之前，必須細(xì)化施工圖紙和招標(biāo)方案，準(zhǔn)確編制工程量清單，防止施工階段出現(xiàn)矛盾糾紛，導(dǎo)致其成為中標(biāo)單位變更投標(biāo)承諾報(bào)價(jià)的借口。

七、結(jié)語

在招投標(biāo)文件中，出現(xiàn)前后部分或上下文不一致問題時(shí)，如金額數(shù)字、同一問題的表述、合同簽訂的主要條款、電子信息和書面形式內(nèi)容、招標(biāo)公告內(nèi)容不一致等問題，須按照招投標(biāo)法、評(píng)標(biāo)管理規(guī)定、房屋建設(shè)規(guī)定等法律法規(guī)，結(jié)合招標(biāo)文件仔細(xì)核對(duì)，明確適用內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，有效規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，做到依法處理，進(jìn)而促進(jìn)招標(biāo)項(xiàng)目的有序開展。