PPP投融資模式下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)初探

趙翠紅

（山西建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，山西 太原 030032）

一、PPP投融資模式下公共投資項(xiàng)目的特征

首先，由于投融資不確定因素過多且波動(dòng)幅度較大。當(dāng)運(yùn)用此種投融資模式具體開展公共投資項(xiàng)目時(shí)，本身所包含的整體投資規(guī)模就較大，涉及的設(shè)計(jì)、施工流程更加復(fù)雜，建設(shè)周期較長(zhǎng)，當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)完成后，后續(xù)所需要的運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)成本也過高，存在著諸多的不確定風(fēng)險(xiǎn)因素，主要包含市場(chǎng)、政策以及財(cái)務(wù)等各類風(fēng)險(xiǎn)因素。再加上風(fēng)險(xiǎn)概率以及發(fā)生的時(shí)間也有所不同，最終產(chǎn)生的影響效果也自然不同。因此，風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)已然成了風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)化處理方式，倘若風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)不均勻狀況，投資方所獲得利益不僅無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還會(huì)嚴(yán)重影響整個(gè)項(xiàng)目的最終收益。

其次，補(bǔ)助政策并沒有根據(jù)實(shí)際情況給予相應(yīng)的資金支持，嚴(yán)重約束了社會(huì)資本參與的積極性。此種投融資模式主要參與方為相關(guān)政府部門以及社會(huì)投資方，二者所呈現(xiàn)的關(guān)系不僅要求資源同等配置，還要進(jìn)一步確保最終的公共產(chǎn)品以及服務(wù)效率達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從多方面、多角度實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化管理工作以及服務(wù)水平。而社會(huì)投資方的參與程度以及熱情完全取決于最終的利益收益，同時(shí)也是投資方?jīng)Q定是否投資的核心因素。現(xiàn)如今，公共投資項(xiàng)目本身所包含的公益性決定了項(xiàng)目的盈利能力，雖然相關(guān)政府部門會(huì)根據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)制定補(bǔ)助政策，但顯然補(bǔ)助政策的制定并沒有以實(shí)際情況為基準(zhǔn)，這就導(dǎo)致社會(huì)投資方參與程度較低。

最后，部分投融資模式整體運(yùn)作的資金成本過高，時(shí)常發(fā)生融資違規(guī)現(xiàn)象。造成這種情況發(fā)生的主要原因在于投融資環(huán)境較差，相應(yīng)的法律法規(guī)以及政策也并沒有在第一時(shí)間內(nèi)進(jìn)行完善。例如，部分區(qū)域的相關(guān)政府受到《預(yù)算法》條款的約束，并不能通過發(fā)行地方債券的方式進(jìn)一步提升融資的整體規(guī)模，但是為了跟緊城市化建設(shè)的腳步，部分區(qū)域的政府部門運(yùn)用《預(yù)算法》的漏洞，將本地企業(yè)、證券企業(yè)以及基金管理公司等各類金融機(jī)構(gòu)實(shí)施資產(chǎn)證券化，致使政府部門每年的實(shí)際財(cái)政收入與投資支出出現(xiàn)不匹配狀況，在以這種狀況為背景，相關(guān)政府部門會(huì)運(yùn)用各種違法違規(guī)的籌資方式籌集資金，嚴(yán)重導(dǎo)致違規(guī)融資的狀況逐漸惡化。

二、公共投資項(xiàng)目應(yīng)用PPP投融資模式對(duì)審計(jì)工作的影響

我國(guó)所發(fā)布的投融資改革方案中曾明確說明了此種投融資模式應(yīng)用的主要領(lǐng)域，其中包含交通、市政公用事業(yè)以及經(jīng)營(yíng)性社會(huì)事業(yè)設(shè)施等。近些年來，隨著各類政策文件的頒布，不僅優(yōu)化了重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域的范圍，還間接補(bǔ)充了運(yùn)用范圍，例如，農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保以及信息基礎(chǔ)設(shè)施等各個(gè)領(lǐng)域。最終目標(biāo)強(qiáng)烈要求區(qū)域?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本主動(dòng)參與到公共投資項(xiàng)目的建設(shè)中，不斷優(yōu)化市場(chǎng)化的改革方向，充分保證市場(chǎng)在資源分配工作中起到?jīng)Q定性作用，從多方面、多角度合理發(fā)揮出政府宏觀調(diào)控的作用價(jià)值。另外，在具體開展探索工作時(shí)，市場(chǎng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則以及機(jī)遇等也在持續(xù)完善。由此可見，應(yīng)用領(lǐng)域的增加、更加復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境，都將會(huì)對(duì)審計(jì)工作的順利開展產(chǎn)生一定程度的影響，因此，從事相關(guān)工作的人員應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，合理構(gòu)建PPP投融資模式公共投資項(xiàng)目績(jī)效的審計(jì)方式以及思路，不斷開拓審計(jì)工作的視野，從多方面、多角度充分發(fā)揮出相應(yīng)的作用價(jià)值。

首先，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，合理降低審計(jì)范疇，我國(guó)所頒布的審計(jì)法中曾明確提出審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)詳細(xì)分析相應(yīng)政府部門或以政府部門投資為主的公共項(xiàng)目的具體預(yù)算執(zhí)行情況以及決算，而審計(jì)法實(shí)施條例中也曾詳細(xì)說明，倘若未使用全部的財(cái)政資金，財(cái)政資金應(yīng)占項(xiàng)目總投資的比例應(yīng)超出50%，而總投資比例若低于50%，相關(guān)政府部門所擁有的項(xiàng)目建設(shè)以及實(shí)際運(yùn)營(yíng)控制權(quán)應(yīng)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。在運(yùn)用此種投融資模式所成立的公共投資項(xiàng)目，財(cái)政資金的整體范圍以及投資比例都在持續(xù)減少，而審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)已實(shí)施的審計(jì)法律以及法規(guī)也逐漸開始動(dòng)搖。現(xiàn)如今，交通以及市政公共設(shè)施領(lǐng)域等公共投資項(xiàng)目涉及的特許經(jīng)營(yíng)范疇，在此種投融資模式的影響下，相關(guān)政府部門的投資比例明顯低于50%，嚴(yán)重時(shí)，部分公共項(xiàng)目都由社會(huì)成本全部投資，導(dǎo)致社會(huì)投資方對(duì)項(xiàng)目有著相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)控制權(quán)，并且擁有相應(yīng)時(shí)間限制的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。致使國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共投資項(xiàng)目的審計(jì)工作無法順利開展，也沒有更加科學(xué)合理的法律文件作為審計(jì)工作的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

其次，審計(jì)工作方向的轉(zhuǎn)移。當(dāng)從事審計(jì)工作的相關(guān)人員在具體對(duì)公共投資項(xiàng)目開展工作時(shí)，主要以事后審計(jì)以及后續(xù)審計(jì)的方式，對(duì)項(xiàng)目整體的生命周期具體開展審計(jì)工作。而運(yùn)用此種投融資模式時(shí)，會(huì)將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)投資方，倘若風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方式明顯不合理時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)環(huán)境無法盤活，各類優(yōu)秀企業(yè)也無法主動(dòng)參與到公共投資項(xiàng)目中。而此種投融資方式的合理運(yùn)用，打破了傳統(tǒng)投資項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)，而社會(huì)資本的介入就會(huì)促使項(xiàng)目變得更為復(fù)雜。并出現(xiàn)了股權(quán)、債權(quán)等各個(gè)渠道的融資，同時(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策的實(shí)施以及簡(jiǎn)政放權(quán)等一系列措施，根據(jù)不同的參與角色，制定更加科學(xué)合理的管理方式以及支出，傳統(tǒng)形式的審計(jì)工作所彰顯的審計(jì)內(nèi)容并不能充分滿足如今的項(xiàng)目環(huán)境，這就促使相關(guān)人員應(yīng)尋找全新的審計(jì)方向。進(jìn)一步促使相關(guān)人員能夠向全新的審計(jì)方向轉(zhuǎn)移。在以保證利益為基準(zhǔn)的背景下，重視各個(gè)流程中監(jiān)管工作的作用價(jià)值，了解并掌握具體的產(chǎn)業(yè)政策以及更加完善的發(fā)展戰(zhàn)略，并對(duì)最終的項(xiàng)目績(jī)效做出合理的評(píng)價(jià)，從多方面、多角度為公共項(xiàng)目管理制度以及體系的建立奠定良好基礎(chǔ)。

最后，還應(yīng)該學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的PFI或PPP模式的績(jī)效管理理念以及方式，其中包含績(jī)效監(jiān)管以及更加科學(xué)合理的支付機(jī)制?？?jī)效考核工作主要由相關(guān)政府部門或政府委任相關(guān)事業(yè)單位具體實(shí)施，根據(jù)績(jī)效指標(biāo)的定性以及定量化具體開展賦分考量，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的整體流程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。而支付機(jī)制應(yīng)以先服務(wù)后付款的方式為主要標(biāo)準(zhǔn)，并于績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，不僅要確保各類工作更加公開透明，還要從多方面、多角度保證市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制更加科學(xué)合理。

三、PPP投融資模式背景下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)思考

第一，應(yīng)優(yōu)化相應(yīng)的法律法規(guī)，進(jìn)一步確保重新制定的審計(jì)范圍更加科學(xué)合理。在具體實(shí)施此種投融資模式時(shí)，主要面對(duì)的困難為相應(yīng)的法律法規(guī)以及政策之間的不協(xié)調(diào)。縱觀比較成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，從孵化期至迭代期，相關(guān)政府部門都在根據(jù)國(guó)家的實(shí)際情況不斷優(yōu)化相應(yīng)的法律體系，確保相關(guān)工作人員能夠了解并掌握政府與社會(huì)資本的權(quán)力義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等相應(yīng)的法律制度，進(jìn)一步保證各類項(xiàng)目能夠穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)?，F(xiàn)如今，關(guān)于此種投融資模式的法律體系仍然處于空白階段，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)內(nèi)容中，例如，項(xiàng)目審查審批工作、招投標(biāo)管理工作以及評(píng)價(jià)體系不完善等具體內(nèi)容。因此，應(yīng)不斷提升此種投融資項(xiàng)目的立法水平，促使項(xiàng)目能夠在具體開展的過程中有著更加科學(xué)合理的依據(jù)，充分降低政策以及投資風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率。與此同時(shí)，所頒布《審計(jì)法》以及相應(yīng)的法律法規(guī)應(yīng)逐漸優(yōu)化，不斷提升覆蓋的范圍，從而保證的審計(jì)工作的法定范圍更加清晰。

第二，要敢于打破較為傳統(tǒng)的審計(jì)模式，根據(jù)具體情況，不斷優(yōu)化審計(jì)規(guī)則。部分相關(guān)人員在具體開展審計(jì)工作時(shí)，主要以較為傳統(tǒng)的審計(jì)模式為主要審計(jì)方式，這就間接導(dǎo)致審計(jì)工作的實(shí)施時(shí)間只能在項(xiàng)目竣工決算后。倘若單獨(dú)運(yùn)用事后審計(jì)模式，就會(huì)導(dǎo)致事前以及事中控制工作的缺失，所產(chǎn)生的監(jiān)督效果也無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，項(xiàng)目的整體質(zhì)量并不能符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。再加上工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)所產(chǎn)生的綜合效益并不是具體的財(cái)務(wù)指標(biāo)。例如，在2016年，半山明挖段貝雷梁拆除時(shí)發(fā)生高空墜落事故，嚴(yán)重導(dǎo)致3個(gè)工作人員直接死亡，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)390萬余元，根據(jù)調(diào)查顯示，經(jīng)營(yíng)者在具體開展拆除工作出現(xiàn)違規(guī)作業(yè)，并沒有按照工作規(guī)定合理佩戴安全帶。由此可見，造成事故發(fā)生的主要原因在于管理工作的不善，員工在出現(xiàn)違章作業(yè)時(shí)，從事管理工作的相關(guān)人員并沒有在第一時(shí)間內(nèi)組織員工整改。而傳統(tǒng)形式的審計(jì)監(jiān)督工作并不能在事前以及事中施工時(shí)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，權(quán)力的變更并沒有在審計(jì)工作的范圍內(nèi)，這就導(dǎo)致公共工程的不確定因素過多，波動(dòng)頻率也較為混亂。因此，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效的實(shí)際情況，不斷完善審計(jì)工作的具體細(xì)節(jié)，從多方面、多角度進(jìn)一步保證工程的整體質(zhì)量以及管理水平都能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

第三，合作伙伴的自然選擇，逐漸優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督的各類功能。以此種投融資模式所建立的公共項(xiàng)目合同周期明顯較長(zhǎng)，這就導(dǎo)致相關(guān)政府部門的合作風(fēng)險(xiǎn)會(huì)得到進(jìn)一步提升，而合同中的具體細(xì)節(jié)應(yīng)通過后續(xù)會(huì)議進(jìn)行詳談。根據(jù)傳統(tǒng)形式的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來講，首先壓低建設(shè)價(jià)格，其次在后續(xù)談判中完善價(jià)格，這種方式的運(yùn)用，就會(huì)持續(xù)提升投資的風(fēng)險(xiǎn)隱患。所以，在項(xiàng)目具體建設(shè)前，應(yīng)選擇信譽(yù)程度更優(yōu)、管理以及技術(shù)水平更高的合作伙伴。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)得知，影響合作伙伴選擇的主要因素在于部分競(jìng)標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目過高的成本望而卻步，再加上部分公共項(xiàng)目有著更為嚴(yán)格的規(guī)范，致使公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益并不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，投標(biāo)人也因此對(duì)公共項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)失去興趣。除此之外，政府部門早期都會(huì)在新項(xiàng)目中設(shè)立包裝廣告宣傳新項(xiàng)目的具體內(nèi)容，這就導(dǎo)致在選擇合伙人時(shí)將部分合伙人排除在外，嚴(yán)重致使部分公共項(xiàng)目缺失了相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)性。合伙人的選擇過程是否公平公正、競(jìng)爭(zhēng)流程是否科學(xué)合理這些問題都是審計(jì)監(jiān)督工作的核心內(nèi)容。因此，在具體開展管理審計(jì)工作時(shí)，應(yīng)根據(jù)行業(yè)發(fā)展的具體情況以及凈收益實(shí)際情況，判斷合作伙伴的選取是否可行，防止在選擇初期階段出現(xiàn)潛規(guī)則現(xiàn)象的發(fā)生。并實(shí)時(shí)了解并掌握項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)時(shí)狀況，進(jìn)一步提升貪污腐敗的監(jiān)管力度。

第四，建立更加科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制，重新規(guī)劃項(xiàng)目審計(jì)的最終目標(biāo)。運(yùn)用此種投融資模式建設(shè)的公共項(xiàng)目，在價(jià)值機(jī)制方面主要以定價(jià)以及調(diào)價(jià)兩種部分組成，由于價(jià)格調(diào)整機(jī)制作為項(xiàng)目投資控制重點(diǎn)內(nèi)容，而合作雙方的利益分配同時(shí)也是判斷項(xiàng)目績(jī)效的基準(zhǔn)之一。國(guó)家所頒布的文件中曾明確提出，應(yīng)不斷完善價(jià)格管理工作，并根據(jù)補(bǔ)償成本以及最終收益等各類數(shù)據(jù)信息，進(jìn)一步提升投資以及服務(wù)成本的管控，從而保證價(jià)格水平的提升符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。從另一種角度而言，監(jiān)督收費(fèi)的定價(jià)機(jī)制應(yīng)根據(jù)工作的實(shí)際情況合理優(yōu)化?，F(xiàn)如今，隨著經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，公共投資項(xiàng)目的定價(jià)也在逐漸發(fā)生變化，如何能在正確的時(shí)間內(nèi)調(diào)整價(jià)位已然成了相關(guān)人員所重視的方向點(diǎn)。因此，相關(guān)工作人員應(yīng)進(jìn)一步深化特許經(jīng)營(yíng)的價(jià)格機(jī)制，并根據(jù)實(shí)際情況建立更加科學(xué)合理的監(jiān)審制度以及成本規(guī)章制度，從而保證最終的結(jié)果更加精準(zhǔn)可靠。除此之外，還要按時(shí)公布收費(fèi)的運(yùn)營(yíng)成本，并將最終的運(yùn)營(yíng)成果當(dāng)成調(diào)價(jià)工作的依據(jù)，提升績(jī)效管理的最終水平，實(shí)時(shí)主動(dòng)接受各方的監(jiān)管，了解并掌握自身應(yīng)履行的義務(wù)以及應(yīng)對(duì)之策，重視經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。審計(jì)人員還要履行政府部門監(jiān)督方的職責(zé)，積極學(xué)習(xí)并引進(jìn)更加先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)，構(gòu)建更加科學(xué)合理的監(jiān)管平臺(tái)，從而保證成本監(jiān)審能力達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

第五，提升項(xiàng)目最終的經(jīng)濟(jì)效益以及服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化審計(jì)績(jī)效控制。運(yùn)用此種投資模式建設(shè)的公共項(xiàng)目，成敗完全取決于項(xiàng)目運(yùn)行的最終效率以及服務(wù)質(zhì)量，合理運(yùn)用此種投融資模式既能合理解決部分區(qū)域融資產(chǎn)生的各類難題，還可以引進(jìn)更加科學(xué)合理的建設(shè)以及管理等各類理念，從而保證工程建設(shè)的整體質(zhì)量以及運(yùn)營(yíng)整體的效率都能夠達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，為后續(xù)服務(wù)工作的順利開展奠定良好基礎(chǔ)。相關(guān)政府部門在提升經(jīng)濟(jì)收益方面有著更加優(yōu)秀的激勵(lì)動(dòng)力。例如，社會(huì)投資方主要負(fù)責(zé)的工作為融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，并通過運(yùn)營(yíng)期可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維收入方式獲取投資收益，剛開始投入資金成本，為企業(yè)創(chuàng)造效益，并在各類管理工作實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，從根本上防止了外部矛盾，內(nèi)部人員之間也會(huì)產(chǎn)生更加優(yōu)秀的協(xié)同效應(yīng)。此種模式不僅能夠提升項(xiàng)目最終的經(jīng)濟(jì)收益，還能進(jìn)一步保證服務(wù)質(zhì)量以及社會(huì)效益達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)束語

總而言之，以此種投融資模式為背景所建設(shè)的公共投資項(xiàng)目績(jī)效，不僅能夠保證經(jīng)濟(jì)收益實(shí)現(xiàn)最大化，還能夠進(jìn)一步保證服務(wù)質(zhì)量達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從另一種角度而言，根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)所構(gòu)建的審計(jì)思路以及方式，主要目的在于發(fā)現(xiàn)問題，并在第一時(shí)間內(nèi)給予解決問題的方案，從而保證項(xiàng)目的整體績(jī)效不受損失。