全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制問題及優(yōu)化研究

姜彩霞

（沈陽市醫(yī)療保障事務服務中心，遼寧 沈陽 110179）

一、引言

文章對全額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部控制進行分析，一定程度上能夠助力國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。在我國的行政體系中，占比最大的就是基層的行政事業(yè)單位。由于基層行政事業(yè)單位的內(nèi)生動力不強，缺乏優(yōu)秀人才和管理動力，行政事業(yè)單位整體內(nèi)部治理效果一般。因此對其內(nèi)部控制加以研究，能夠為其他同級行政事業(yè)單位提供管理參考，還有益于豐富行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理理論，具有重要的現(xiàn)實意義。

二、內(nèi)部控制相關內(nèi)容

（一）內(nèi)部控制

一般而言，事業(yè)單位內(nèi)部控制包括五個環(huán)節(jié)，即內(nèi)部控制五要素內(nèi)容。第一，內(nèi)部環(huán)境。無論是事業(yè)單位還是企業(yè)，開展任何工作都需要良好的環(huán)境，即單位組織內(nèi)部的制度建設及意識形態(tài)層面。第二，信息交流。事業(yè)單位在開展管理工作時，單位各部門必然需要交換信息，因此需要加強信息溝通。第三，控制活動。事業(yè)單位為了確保既定目標的有效達成，需要采取一定措施對執(zhí)行工作進行干預，使執(zhí)行工作按照規(guī)范要求完成。第四，內(nèi)部監(jiān)督。事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督工作由單位內(nèi)部審計部門負責，審計部門需要確保一切工作合法合規(guī)，并將實際執(zhí)行情況匯報給單位領導人，通過分析對比找出實際執(zhí)行中存在的問題，再作出必要的改進和調(diào)整。

（二）風險類型

事業(yè)單位開展的內(nèi)部控制主要面臨的風險有財務資金風險、單位數(shù)據(jù)安全風險以及業(yè)務項目決策風險。在當前環(huán)境下，資金風險和數(shù)據(jù)安全風險成為主要風險管控內(nèi)容。

（三）控制目標

事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作的主要目標在于確保單位工作的合法合規(guī)和數(shù)據(jù)資料的完整真實，確保單位內(nèi)部資源的價值得到充分發(fā)揮，從而幫助事業(yè)單位更好地落實各項工作，為社會提供更多社會服務

三、全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

事業(yè)單位改革工作如火如荼，改革后的事業(yè)單位發(fā)展目標逐漸與企業(yè)趨同，但是依舊與企業(yè)存在根本性質上的不同，即事業(yè)單位屬于國家公共部門，掌握著一定的國家權力和資源，尤其是全額撥款事業(yè)單位，其執(zhí)行內(nèi)部控制的重要性主要體現(xiàn)在三方面。

第一，保證了國家資產(chǎn)安全和使用效率。目前，我國國有資產(chǎn)管理始終存在安全性弱、資金使用效率低的問題，如何優(yōu)化國有資產(chǎn)管理、提高國有資產(chǎn)的使用效率始終是資產(chǎn)管理的難點，而全額撥款事業(yè)單位作為這些資產(chǎn)的主要使用者，必須承擔起資產(chǎn)管理的責任，而內(nèi)部控制便是很好的切入點。通過內(nèi)部控制，對國有資產(chǎn)的全過程周轉進行監(jiān)督控制，盡可能保證資產(chǎn)賬目清明，避免資金濫用。第二，保證內(nèi)部資金運用合法合規(guī)。全額撥款事業(yè)單位掌握著巨大的資金和權力，主要是為社會提供公共服務，其在日常工作中的任何舉動都有可能產(chǎn)生“蝴蝶效應”，所以更要受到法律的嚴格監(jiān)督，執(zhí)行內(nèi)部控制能夠幫助事業(yè)單位監(jiān)督內(nèi)部經(jīng)濟活動，發(fā)現(xiàn)其中的違法亂紀行為并及時制止，保證事業(yè)單位良好運轉。第三，保證公共服務質量。管理社會公共事業(yè)、提供公共服務是事業(yè)單位的最終目標。內(nèi)部控制的構成頗多，如預算管理，它能夠從財務角度規(guī)范事業(yè)單位的開支，保證基本的資金運行基礎，同時進行信息披露，做好監(jiān)督檢查，不斷提高內(nèi)部管理質量，提高公共服務的質量。

全額撥款事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制時，必須堅持全面性、重要性、制衡性以及適應性原則，唯有如此才能發(fā)揮內(nèi)部控制的真正作用。

四、全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位層面

1.內(nèi)控管理意識不強。為了響應國家和上級部門的要求，很多全額撥款事業(yè)單位紛紛構建了內(nèi)部控制組織框架，由單位負責人組織，各部門管理層和業(yè)務骨干為核心成員，專門負責單位內(nèi)部控制建設相關事宜。但是內(nèi)部控制的核心在于財務管理，而很多單位負責人雖具有高超的管理能力，但是對財務知識了解不多，也沒有充分認識到財務管理在內(nèi)部控制中的重要性，內(nèi)控管理意識缺乏，難以推動內(nèi)部控制實際發(fā)展。

2.內(nèi)部控制權責模糊。在事業(yè)單位內(nèi)部控制管理中，關鍵崗位發(fā)揮了重要作用。雖然很多全額撥款事業(yè)單位明確了各部門的工作內(nèi)容，但是對各部門的崗位職責明細卻沒有進一步說明。再加上基層事業(yè)單位的規(guī)模較小，人員較少，很多人員都是身兼數(shù)職，尤其是財務人員，致使后續(xù)內(nèi)部控制建設權責模糊，難以科學推進內(nèi)部控制管理工作。

3.信息化建設不到位。全額撥款事業(yè)單位雖然背靠國家財政，但是其資金也僅限于日常運轉，不具備自行開發(fā)內(nèi)部控制系統(tǒng)的能力。部分事業(yè)單位的內(nèi)部控制留痕主要還是紙質文件，如預算業(yè)務、收支業(yè)務等，雖正在向線上處理過渡，但效果并不十分理想。信息化建設不足，內(nèi)部業(yè)務處理流程現(xiàn)代化、標準化建設成效不佳，因此難以真正發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。

（二）業(yè)務層面

1.預算管理工作不嚴謹。預算管理作為內(nèi)控管理中的重要控制活動，是判斷內(nèi)控是否有效的重要環(huán)節(jié)，但是目前還存在很多問題。第一，預算編制方面。很多全額撥款事業(yè)單位采用的是兩上兩下的預算編制模式，雖然提高了預算編制的準確度，但是也耽誤了較長時間。且事業(yè)單位每年預留給預算編制的時間并不長，很容易影響后續(xù)日常工作的開展，再加上一般情況下都將預算編制工作分配給財務部門，增加財務工作量的同時也無法保證預算的客觀有效。第二，預算執(zhí)行方面。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，授權審批存在混亂現(xiàn)象，預算執(zhí)行效率低下，超支行為或預算項目不匹配行為時常出現(xiàn)，實際支出與目標預算嚴重不匹配。也正是因為預算執(zhí)行中的授權審批不明確，進而無法發(fā)現(xiàn)預算差異，威脅了財政資金安全，造成財政資金損失。

2.票據(jù)管理不到位。在事業(yè)單位審核票據(jù)時，對發(fā)票合規(guī)性和真實性的審查不嚴謹，可能出現(xiàn)報銷人員夾雜個人發(fā)票或往期發(fā)票報銷的行為，導致不合格票據(jù)入賬，造成財政資金浪費。

（三）評價監(jiān)督層面

1.客觀的評價監(jiān)督能夠幫助事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中的問題，并及時糾正，但是部分全額撥款事業(yè)單位在評價監(jiān)督方面并未做好。第一，自我監(jiān)督評價獨立性較差，內(nèi)部審計沒有完全發(fā)揮作用。由于人員數(shù)量受到限制，難以配備適當?shù)膶徲嬋藛T，再加上受傳統(tǒng)人文情懷的影響，難以保證公正、客觀的審計。第二，評價監(jiān)督力度小，負責審計工作的人員缺少專業(yè)審計知識，僅負責基礎的審計內(nèi)容，且都是在年末進行一次審計監(jiān)察，無法滲透到單位的日常工作中，導致審計監(jiān)督流于形式。

2.除了日常監(jiān)督審計工作之外，事業(yè)單位的風險評估工作也是需要注意的一個方面。近幾年國家財政對各地方事業(yè)單位的支持力度加大，單位獲得的財政資源不斷增多，但是相應的風險隱患也隨之增加。風險評估和管控一直是事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要組成部分，但是部分事業(yè)單位在風險管控方面依然存在問題。第一，部分事業(yè)單位風險管控意識不強，原因在于全額撥款事業(yè)單位不必直接參與殘酷的市場競爭，生存壓力相對小，因此對單位管理工作中的潛在風險并不重視，整體風險意識不足。第二，一些全額撥款事業(yè)單位負責實際風險管控的人員素養(yǎng)不高，在風險識別、風險管控方面缺乏必要的知識技能和操作經(jīng)驗，因此風險管控工作難以落實到位。第三，雖然目前部分事業(yè)單位完成了信息化建設工作，但是并未緊跟時代發(fā)展趨勢，沒有將信息技術與風險管控工作結合起來，人工管控風險顯然無法滿足實際需求。

五、全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化策略

（一）單位層面

1.做好內(nèi)部控制日常宣傳工作。對于全額撥款事業(yè)單位來說，只有深刻認識到內(nèi)部控制的重要性，才能夠積極主動了解相關知識。在此過程中，領導層的帶頭作用十分重要。首先，做好內(nèi)部控制的頂層設計。強化領導思維認知，進而將其轉化到日常教育宣傳中，可開展多種形式的培訓，著重強調(diào)內(nèi)部控制的重要性。其次，必須使單位內(nèi)部全面配合。從實用性角度出發(fā)，加強事業(yè)單位職工，尤其是負責內(nèi)部控制工作的職工對內(nèi)部控制專業(yè)知識的學習，逐步形成上下合理的局面，共同推動內(nèi)部控制的落地。

2.完善關鍵崗位管理制度。全額撥款事業(yè)單位必須秉持不相容崗位相分離原則，明確各關鍵崗位的權責，嚴格按照業(yè)務流程處理工作，謹防舞弊行為，實現(xiàn)規(guī)范化、標準化工作。同時，全額撥款事業(yè)單位可根據(jù)自身實際情況實行關鍵崗位輪崗制度。此外，還須完善人員考評機制，結合績效管理辦法，對單位內(nèi)部職工進行分層考評，結合月度、季度以及年度考評，通過物質或精神獎勵，增強職工對事業(yè)單位的向心力，調(diào)動其工作積極性，進一步加強內(nèi)部控制。

3.加強信息化環(huán)境建設。與現(xiàn)代信息化結合已是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制的必然途徑。全額撥款事業(yè)單位必須積極響應國家政策，應用現(xiàn)代信息化技術。第一，加強互聯(lián)網(wǎng)與政府政務的結合，構建電子檔案，將業(yè)務活動的處理嵌入信息化系統(tǒng)中，建立全方面、全過程、全地域的管理體系，同時外部監(jiān)管部門應當加強對事業(yè)單位信息化建設工作的審查，以此反作用到事業(yè)單位自身，從而加快信息化建設。第二，國家財政應當加大對事業(yè)單位信息化建設的支持力度，不僅是資金的支持，還有人才的支持。不斷推動基層事業(yè)單位的自主建設，開發(fā)出實用性強的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，提高內(nèi)控質量。

（二）業(yè)務層面

1.加強預算管理。鑒于諸多事業(yè)單位將預算工作歸入財務部門，所以事業(yè)單位必須做好財務人員與其他職能部門的溝通工作，增強預算編制的可操作性和適用性。首先，有能力的事業(yè)單位可成立單獨的預算管理小組，專門負責與各部門的溝通、交流，了解各部門的實際需求，為預算編制收集數(shù)據(jù)。同時采用多種形式的預算編制方法，增強預算編制的時效性和科學性。其次，加大對預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。嚴格授權審批工作，對于超出預算的部分，必須詳細分析，由臨時成立的預算管理委員會審核通過后才能執(zhí)行，從而提高預算執(zhí)行效率，發(fā)揮預算管理的真正作用。

2.加強票據(jù)管理。首先，事業(yè)單位須重新分配審核職能，制定票據(jù)審核的書面要求，認真檢查票據(jù)內(nèi)容。其次，在復核環(huán)節(jié)，事業(yè)單位必須做好監(jiān)督管理工作，定期對已報銷的票據(jù)進行復核，抽查票據(jù)是否合規(guī)，嚴禁違規(guī)票據(jù)入賬，完善責任追溯管理機制，嚴肅追究違規(guī)票據(jù)責任。

（三）評價監(jiān)督層面

1.嚴格的評價監(jiān)督能夠更好地發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制管理中存在的問題。全額撥款事業(yè)單位的評價監(jiān)督可從內(nèi)、外兩方面進行。第一，進一步發(fā)揮內(nèi)控小組的作用，強化月末檢查工作，不定向抽取業(yè)務進行內(nèi)控檢查，同時加強審核部和稽核部的聯(lián)合協(xié)作，對各項已經(jīng)結束的業(yè)務進行內(nèi)控檢查，實現(xiàn)責任的追溯管理。增強人員警覺性，保證單位內(nèi)部管理的清晰度、透明度。第二，發(fā)揮外部監(jiān)督機制作用。財政部門、審計部門以及紀檢監(jiān)察部門需要發(fā)揮聯(lián)合作用，構建大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)審計、監(jiān)察等工作的銜接，統(tǒng)一動態(tài)監(jiān)督流程，實現(xiàn)資源共享。做好部門聯(lián)動工作，確保事業(yè)單位信息真實有效，同時注重做好公開披露工作，增強社會監(jiān)督的約束力。

2.針對事業(yè)單位風險管控的完善，全額撥款事業(yè)單位要做好三方面工作。第一，針對事業(yè)單位風險管控意識淡薄的情況，單位要發(fā)揮自身組織管理的優(yōu)勢，通過召開內(nèi)部專題會議或者舉辦知識講座等方式，以思想宣傳幫助單位工作人員認識到風險管控的重要性，即事業(yè)單位在社會主義建設事業(yè)中肩負的歷史使命和職責，從責任落實層面強化風險意識。第二，針對全額撥款事業(yè)單位風險管控能力不足的情況，一方面事業(yè)單位需要發(fā)揮績效考核的作用，鼓勵工作人員自我學習提升能力，并制訂合理的內(nèi)部培訓方案，通過專業(yè)培訓和自我提升快速掌握風險管控知識。另一方面，為了解決當前風險管控人才緊缺的問題，事業(yè)單位還需要通過外部招聘的方式，快速組建一支專業(yè)人才隊伍，以滿足當前風險管控工作需求，并為內(nèi)部培訓工作提供必要的指導服務。第三，全額撥款事業(yè)單位還要加強對信息技術的開發(fā)，借助信息系統(tǒng)強大的信息收集、分析能力，將風險數(shù)據(jù)整合為風險預警模型，通過模型實現(xiàn)單位風險自動化和智能化預警管控。

六、結語

全額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部控制對保證事業(yè)單位持續(xù)運營十分重要。我國的內(nèi)部控制起步較晚，發(fā)展較緩，落地時間并不長。但隨著研究人員和學者們的不斷努力，極具特色的內(nèi)部控制管理模式已經(jīng)初步形成。于全額撥款事業(yè)單位來說，還須在不斷的實踐中形成一條獨特且實用性強的內(nèi)控之路。就當前全額撥款事業(yè)單位的內(nèi)控建設來看，其還有巨大的上升空間。