對地方政府加強債務管理的幾點建議

郭紅蓮

（揚中市財政局，江蘇 揚中 212200）

一、前言

地方政府以信用作擔保向其他債權人籌集的財政資金屬于地方政府債務。地方政府債務的形成與該地政府財政支出計劃有關，政府財政體制的不完善也會加劇政府負債。地方政府負債看似是政府自身資金運轉(zhuǎn)問題，實際其負債的增長對社會各階層都有一定的影響。“十四五”時期，政府債務管理面臨著更大的挑戰(zhàn)，地方政府債務規(guī)?？焖贁U大，政府總體債務比重持續(xù)上升，這意味著各地政府債務風險在不斷增加。為盡可能減輕地方政府債務對地方經(jīng)濟可能造成的影響，地方政府應完善財稅機制，強化債務管理、監(jiān)督工作，嚴控債務風險、規(guī)范舉債。

二、地方政府債務概述

（一）形成原因

我國于1994年建立分稅制，將政府（包括地方）財政權與事權分開，令同時承擔社會管理與地方經(jīng)濟建設職能的地方政府只能通過其他渠道籌集經(jīng)濟建設等多出來那部分的建設資金，這是我國政府債務的雛形。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府負債也間接完成了部分經(jīng)濟調(diào)控工作，體現(xiàn)為促進地方基礎建設，政府加大招商引資力度，而有時候為趕超其他地區(qū)發(fā)展，也會考慮擴大負債規(guī)模。然而政府負債行為拉動了投資，帶來了一些正向的收益，一些管理亂象也隨之出現(xiàn)，如政府融資平臺不考慮資不抵債情況，不斷加大投資杠桿力度，使地方產(chǎn)業(yè)過于繁榮，反而加劇了地方經(jīng)濟發(fā)展的風險，如不強化管理，后果將不堪設想。

（二）債務分類

地方政府債務可根據(jù)國務院辦公廳2016年下達的《關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》分為一類、二類、三類三種，因《通知》規(guī)定我國地方政府債務包括有償還義務的債務和對外違規(guī)擔保產(chǎn)生的責任和債務，所以地方政府債務分類基本是根據(jù)債務類型來劃分。一類債務是地方政府承擔償還責任的債務（由財政資金支付），如政府債券等；二類債務是地方政府承擔擔保責任的債務（地方政府先用非政府資金支付，后由借債單位償還），如政府擔保融資平臺向企業(yè)放貸；三類債務是地方政府承擔救助責任產(chǎn)生的債務，如一些公益事業(yè)，當債務單位無力償還債務時，地方政府應當提供救助。不過不論債務是否由財政部門支出，地方政府債務過多都會對社會投資與家庭消費產(chǎn)生擠出效應，即地方政府通過控制金融機構放貸投向占用銀行等金融機構的配額，縮減社會資本和一般家庭的貸款額度，而高利率負債的出臺還會無形中增加企業(yè)融資成本，企業(yè)融資難的問題也時有發(fā)生。

三、地方政府債務管理現(xiàn)狀

（一）債務管理機制不完善

由于地方政府的財政權和事權是分開的，且經(jīng)歷了二十幾年的發(fā)展，二者的距離越來越遠，地方政府支出責任的劃分與事權也常出現(xiàn)不匹配的情況。加上政府面臨城市經(jīng)濟建設壓力，開啟了與融資平臺合作發(fā)放基金的變相舉債模式，如此作用之下，地方政府債務管理難度愈發(fā)加大。而地方政府債務管理的欠缺之處還體現(xiàn)在投資預算的后期管理上，一部分地方政府在完成重大投資項目后并沒有對項目的后續(xù)收益進行評估，對政府資金的使用效率也缺少相關調(diào)研評價，導致監(jiān)督環(huán)節(jié)形同虛設。

城市化發(fā)展所帶來的政府債務管理不牢的問題不可避免，但讓政府重新掌握財政債務的管理卻是地方政府落實新政策的必由之路，政府方面應該對原有管理機制不完善導致的支出責任與事權劃分不明確、政府與平臺合作發(fā)放基金分擔債務、對重大投資項目收益缺乏后續(xù)跟蹤調(diào)查等問題進行排查，并建立相應的監(jiān)管制度，避免類似問題再次發(fā)生。也可明確劃分投資與債務處理，通過動態(tài)監(jiān)測與管理投資收益，由政府重新掌控債務管理權，宏觀調(diào)控地方發(fā)展，確保地方經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

（二）債務管理透明度不足

我國法律對地方政府債務公開情況沒有相應的規(guī)定，雖在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中有過此方面的表述，但內(nèi)容粗略，不夠全面，加之政府財政報告制度尚未建立完善，地方政府無法全面了解債務情況。實際上，基于債務風險防范，地方政府債務應將債務資金應用渠道、償還標準及時間等債務主體詳細體現(xiàn)出來，否則缺乏社會監(jiān)督，一些地方政府的隱性負債就會在與資本的合作之下快速膨脹，從而導致地方整體經(jīng)濟風險加劇。

地方政府要謀求地方經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，不能只看表面上政策對經(jīng)濟的拉動，還要切實分析落實經(jīng)濟政策后地方經(jīng)濟的隱性風險系數(shù)，如拉動經(jīng)濟造成地方政府隱性負債不斷增加，其整體抗風險的能力也會有所降低，地方經(jīng)濟很難支撐地方的長效發(fā)展，其帶來的后果也是地方或相關機構難以承受的。要改善這一情況，必須從提高地方政府債務管理透明度著手，實時透明地反映地方債務情況，讓與政府合作的平臺更有針對性地設計合作方式，幫助政府在限定期內(nèi)完成債務的償還和管理，或?qū)⒄畟鶆湛刂圃谝粋€可控的范圍內(nèi)，避免產(chǎn)生過大的經(jīng)濟風險。同時，來自社會各界的群眾也可積極參與到監(jiān)督政府債務管理的工作中，促進其制定并實施相應的措施，明確好各部門責任，進而落實債務管理工作。

（三）債務監(jiān)督落實不充分

政府債務的管理和運作如果不成熟、不透明，便需要有效的監(jiān)督機制來作為防御債務風險的最后一道防線。地方政府債務監(jiān)督工作通常由各級人大負責，但如今仍有部分地區(qū)的預算編制工作沒有進入債務預算管理當中，地方政府債務資金的使用和償還信息不能在地方年度預算中得到體現(xiàn)，這阻礙了各級人大的監(jiān)督工作。除各級人大外，國家審計、發(fā)改委及金融監(jiān)督等多個部門也可對地方政府舉債及償還情況進行不同角度的監(jiān)管。但由于當前的監(jiān)督制度并沒有明確具體權責與監(jiān)管程序、有效協(xié)調(diào)機制，各部門無法科學分工，導致出現(xiàn)監(jiān)管主體缺位的局面。群眾監(jiān)督畢竟只是地方政府債務管理工作監(jiān)督的一方面，其能對地方政府債務管理發(fā)揮提醒、建議的作用，卻無法支持地方政府有效運行債務管理機制。各級人大雖然負責地方政府債務管理的監(jiān)督與審查工作，國家審計、發(fā)改委也可以提供相應的幫助和支持，但問題在于缺少對應的監(jiān)督制度，各部門的工作開展也無從協(xié)調(diào)，理論與實際存在較大的落差，地方政府的債務管理監(jiān)管無法真正落實，到頭來地方債務管理還是容易陷入混亂，為國家財政的宏觀控制帶來較大隱患。

（四）債務資金利用率較低

地方政府債務管理的主要內(nèi)容之一便是對債務資金的利用，這在上文中也曾多次提及，然而當前地方政府債務資金利用率低的原因不只是債務管理機制不完善、展開程序不透明，只要深入追溯就會發(fā)現(xiàn)債務管理部門涉及的銀監(jiān)局、審計部門等都是自我管理，沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機制，也沒有單獨建立債務管理部門，這種各自為政的情況造就了地方政府債務管理主體分散的局面，各級政府只好兼顧管理和監(jiān)督兩項工作。由于角色定位混亂，地方政府的債務資金利用信息無法分明，這也是其債務管理出現(xiàn)問題的關鍵原因之一。理論上來說，明確債務資金的應用渠道、路徑，讓債務資金的走向變得明確，地方政府就能采取相應的追查、監(jiān)督措施，確保資金投入與收益能實現(xiàn)債務的填補和經(jīng)濟效益的增加。而如今，債務資金利用情況在各部門的分開管理下難以明確，政府要再明確債務資金路徑十分困難，導致地方政府債務管理有心無力。因此，地方政府必須協(xié)調(diào)各層級部門的工作，明確各部門、機構的責任與工作范疇，在相互不沖突、重復的情況下協(xié)調(diào)開展債務資金的追溯工作，在明確地方債務資金路徑的同時，對其的管理更加得心應手。

四、加強地方政府債務管理的路徑

（一）加快財稅體制改革

向經(jīng)濟發(fā)達的西方國家借鑒經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)，不論是美國還是俄羅斯都十分注重加大地方政府債務預算管理的力度，基本都會在次年的預算中列出前一年的債務償還明細及余額情況，毫無疑問，這能夠幫助地方政府從根本上控制舉債的規(guī)模和數(shù)量。因此我國地方政府也應當從債務預算部門及制度的建立角度著手，推進財稅體制改革（加強財政權與事權的聯(lián)系，使二者同步），為地方政務舉債的管理提供便利。同時，地方政府債務主管部門還應當在此基礎上明確具體管理流程及分工，尤其要跟蹤評價項目投資后的收益情況，記錄政府債務資金的使用情況。Wind數(shù)據(jù)顯示全國范圍內(nèi)的地方融資平臺數(shù)量多達678個（截至2020年底）?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（2014）指出，地方政府不得再借助融資平臺變相舉債，并逐步控制地方政府債，這限制了地方債務資金的規(guī)模，也進一步推動了地方政府記錄債務資金使用情況。隨著財政權與事權回歸地方政府管理，地方長期、短期債權的發(fā)放比重也能得到宏觀調(diào)控，即長期債券與短期債券組合發(fā)放，能有效降低發(fā)債成本，從而有力地應對市場變化下的利率沖擊。如此一來，地方債務風險就可在源頭上得到良好的控制，避免了此后一系列風險的生成。

（二）設置債務信息公開制度

在地方政府舉債、償還的過程中，為規(guī)避其與當?shù)刭Y本合作擴大隱性舉債規(guī)模所導致的風險，地方政府有必要采取政府債務信息公開披露制度，以加強社會大眾對政府債務信息的監(jiān)督、監(jiān)管。事實上，國際上也有很多國家在政府債務透明化方面作出了良好的示范，如債務報告制度的制定，其要求地方政府對債券償還能力、可提供的償還利率、具體的財務狀況作出公開匯報，此后才可以向社會發(fā)行公債，且在債務存續(xù)期間，公眾也有權知曉有關政府債務狀況的大事件。

因此，國內(nèi)的地方政府負債管理也可在債務數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一的前提下披露各地政府階段性債務信息，并通過各媒體平臺向社會公開，以實現(xiàn)政府債務管理的透明化。近年財稅政策的改革呈現(xiàn)出政府控制財政風險的決心，在如此強勁的政策下，各地方政府負債規(guī)模也得到了相應的控制，當前各地政府負債率不超過36%，與國際上其他國家相對比已屬于中上水平。為使這一局面能夠長久循序（或優(yōu)化），各地政府紛紛秉持誰舉債、誰負責的原則，進一步落實了地方債務的責任，要求債務人與債權人共同依法承擔債務風險，并使有關人員定期匯報債務承擔情況，讓社會各階層人士都能監(jiān)督地方債務資金的償還與使用，積極推動地方債務風險的化解。

（三）完善債務管理監(jiān)督體系

僅僅讓社會大眾對地方政府債務狀況進行監(jiān)督不足以保障債務管理的規(guī)范性，地方政府還要建立專門的監(jiān)督體系以加強對債務管理的監(jiān)督。在具體的債務管理監(jiān)督體系構建方面，澳大利亞等國采取的是多種國際評級制度，我國則通過《預算法》（新）構建了地方政府債務管理監(jiān)督的基本框架，雖然框架下的具體實施方法、內(nèi)容還不完善，但監(jiān)督體系的基本方向已然能夠確定，即關注地方政府債務的規(guī)模、資金用途，以減少信息欺詐等舉債風險。而要具體實現(xiàn)這一目標，還要在中央設置集中監(jiān)管地方政府債務的機制，并通過整合各有關部門的監(jiān)管內(nèi)容，協(xié)調(diào)好監(jiān)督管理工作。

（四）加強數(shù)據(jù)分析和地方債務渠道管理

分析地方政府債務資金利用情況可知，地方政府債務資金信息之所以無法明確，主要是因為政府債務管理涉及的諸多部門基本都在各自為政的環(huán)境下開展工作、履行管理地方政府債務的職責，而這種政府債務管理主體過于分散的管理模式顯然不能同時適用于地方政府的債務管理和監(jiān)督。要明晰政府債務資金使用情況，必須從源頭處完善各政府部門管理政府債務的協(xié)同模式，使其協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并確立具體規(guī)章制度，而這不僅需要中央成立地方債務監(jiān)管小組，還要加強對數(shù)據(jù)化分析方式的運用，以打破各管理、監(jiān)督部門之間的數(shù)據(jù)、信息壁壘，讓有關地方債務的數(shù)據(jù)分析更加細致、精準和全面。

數(shù)據(jù)的采集與分析實際是地方稅收征管工作的基礎，但對其進行強化能在一定范圍內(nèi)加強對地方債務數(shù)據(jù)的征管，重塑稅務機關的管控模式，所以轉(zhuǎn)換地方債務征管的數(shù)據(jù)管理模式?？纱龠M各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)合作，如加強對地方企業(yè)資金往來信息的征集，提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量，并建立稅收信息的數(shù)字平臺，讓地方稅收數(shù)據(jù)的分析與處理得到質(zhì)的飛躍，如此各部門獲得的信息必然更加全面、準確，協(xié)作工作的開展必將更加細致、深入，地方政府債務管理也能得到良好的監(jiān)督。

五、結語

為解決地方政府債務管理的制度不規(guī)范、監(jiān)督不系統(tǒng)、債務資金利用率低等問題，相關部門必須加快財稅體制改革，公開政府（地方）債務信息、杜絕不合理舉債，并強化統(tǒng)一的監(jiān)督管理，助力社會經(jīng)濟的良性發(fā)展。