鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付管理的問題及對策研究

張 莉

（遂平縣財政局，駐馬店 463100）

引 言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于我國五級財政體系的末端，是整個財政體系運行的基礎(chǔ)，是國家各項支農(nóng)惠農(nóng)政策有效落實的基礎(chǔ)保障。2015年1月1日起實施的《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定：“實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理?！痹谶@一制度下，財政資金從預(yù)算到使用的全過程都將由國庫直接控制，從而實現(xiàn)對全部財政資金的管理。自2001年將國庫集中支付制度改革確定為我國“十五”期間財政支出改革的重點以來，國庫集中支付改革取得了巨大成效，大大推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理工作，預(yù)算執(zhí)行管理水平明顯提高。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革

2015年1月1日起實施的《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定：“實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理?！编l(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度是基層財政財務(wù)管理的基礎(chǔ)性制度，依據(jù)《財政部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》（財庫〔2014〕177號）》及《財政部辦公廳關(guān)于加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的通知》（財辦庫〔2015〕288號）等文件精神，各級財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革工作高度重視，緊密結(jié)合當(dāng)前財稅體制、涉農(nóng)補貼“一卡通”推廣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)管理制度等重點改革事項，統(tǒng)籌規(guī)劃，完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度的操作細則，選擇了合理的改革模式，優(yōu)化了信息系統(tǒng)。

自推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革以來，我國的國庫集中支付目前已覆蓋鄉(xiāng)級以上預(yù)算單位，成為我國財政財務(wù)管理的核心基礎(chǔ)性制度。但是，由于各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫設(shè)置、財政管理體制、預(yù)算管理水平、信息技術(shù)保障水平等方面存在差異，各地改革的具體模式、實施方案也存在著差異。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革的特點

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于我國財政管理的最基層，其管理方式大多采用“鄉(xiāng)財縣管”的管理模式。由于業(yè)財分離、財務(wù)人員能力不足等原因，存在預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行力不足等現(xiàn)象。由于城鎮(zhèn)化的進程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)模相對較小、財力有限、經(jīng)濟發(fā)展水平不高。受鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平、工資待遇等因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才流失嚴重、人員晉升學(xué)習(xí)途徑受限、財務(wù)人員素質(zhì)參差不齊。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革的成效

1.有效歸集財政資金，提升財政資金運行調(diào)控能力

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行國庫集中支付，建立國庫單一賬戶體系，把過去由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位分散管理的財政資金轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級財政部門統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外的財力得到統(tǒng)一，大大增加了財政資金的調(diào)度能力，財政部門對預(yù)算資金合理配比，保障重大項目支出的能力得到大幅提升。

2.改變了財政資金撥付方式

一是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位有資金需求時直接由財政下達用款額度，結(jié)合實際情況，均衡使用財政資金，做到了隨用隨撥，有效提高了資金使用效益。

二是符合支付要求的項目資金等大額支出，采用直接支付的方式支付到收款人賬戶，減少了資金流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，強化了財政監(jiān)督職能。

3.增加了資金透明度

資金的網(wǎng)絡(luò)化運行，強化了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督，形成了“財政部門管錢不用錢、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位用錢不見錢”的管理模式，提高了資金支付透明度，從根本上改變了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算資金的撥付方式，提升了預(yù)算單位加強財務(wù)管理的意識和水平，優(yōu)化了財務(wù)管理，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。

4.轉(zhuǎn)變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能

一是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，財政預(yù)算、國庫、支付中心三部門相互制約、相互監(jiān)督，強化了預(yù)算的嚴肅性。

二是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金支付、使用和結(jié)算，確保財政資金安全、規(guī)范，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督覆蓋事前、事中、事后的全過程。把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制，使各項支出嚴格按預(yù)算執(zhí)行，減少了預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強化了預(yù)算約束力，有利于從源頭上控制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付存在的問題

推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制、支付方式、支付流程等發(fā)生了重大變化，國庫集中支付改革取得了顯著成效，但同時也存在一些問題。

（一）思想觀念認識不到位

在歷經(jīng)改革的這5年中，大部分部門均能夠與國家政策保持一致，從大局出發(fā)，支持和配合改革工作，但是仍然有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員對國庫集中支付制度缺乏全面的認識，使得國庫集中支付制度向縱深推進受到一定程度的影響。

一是缺乏從政治角度認識國庫集中支付改革的重要性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對國庫集中支付的思想認識出現(xiàn)偏差，認為這項改革只是財政部門的事情，不能更好地轉(zhuǎn)變思想，調(diào)整部門的管理方式，思想認識上沒有與上級部門形成統(tǒng)一，觀念需要進一步更新轉(zhuǎn)變。

二是對改革理解出現(xiàn)偏差，習(xí)慣于原來的資金支付方式和管理辦法。對國庫集中支付制度簡單地認為是財政部門推行的一項改變支付方式的制度。原來一些項目資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實施進度從專項資金中支付款項給施工單位，如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)主單位審核全部支付手續(xù)后，需要向財政部門提出申請，由財政部門直接支付給施工單位，認為國庫集中支付制度由縣級財政統(tǒng)一控制了資金的支付，把資金全部上繳縣級國庫，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對資金的控制權(quán)。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行力不足

現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制存在以下幾方面問題。

首先，業(yè)財分離，預(yù)算編制數(shù)據(jù)不全面。在編制過程中，鄉(xiāng)級財政當(dāng)前的預(yù)算編制不夠詳細，過于粗糙，造成每筆財政預(yù)算資金的實際流向不能夠在支出之前得到較好的確定，影響財政對全部財政資金使用的監(jiān)督效果。

其次，預(yù)算編制規(guī)范化程度低。預(yù)算單位在編制項目預(yù)算時，對預(yù)算項目中標(biāo)單位、實施進度、已撥付金額等字段信息缺乏維護，在實際支付中難以判斷資金支付情況。

最后，預(yù)算執(zhí)行力不足，結(jié)余管理制度不完善。財政預(yù)算管理體系不健全造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的執(zhí)行力不足。

（三）資金及賬戶管理不全面

經(jīng)過改革，預(yù)算內(nèi)財政資金已全部納入國庫單一賬戶體系中管理，但是暫未納入管理的財政專戶資金隨著精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等“三農(nóng)”政策的實施，仍然放在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶中，游離于國庫集中支付體系之外。

（四）國庫集中支付管理系統(tǒng)需要完善

1.支付流程設(shè)計及支付方式不夠規(guī)范

進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪設(shè)連接各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的光纖線路，實行遠程電子簽章辦理支付業(yè)務(wù)。支付模式主要分為直接支付和授權(quán)支付。直接支付模式，由鄉(xiāng)財縣管中心按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出進度批復(fù)指標(biāo)，國庫下達支付額度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付中心人員辦理直接支付資金支付憑證后，交代理銀行辦理款項支付業(yè)務(wù)。授權(quán)支付模式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各財政所根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位的支出需求，并在審核相關(guān)支出票據(jù)的基礎(chǔ)上，直接填寫授權(quán)申請書，通過支付系統(tǒng)傳遞到代理銀行進行支付業(yè)務(wù)的辦理。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整比較頻繁，電子簽章也要及時更換，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付工作帶來了費用增加等諸多不變。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革的不斷進行，在具體實施過程中，資金的支付逐漸出現(xiàn)與預(yù)期支出不吻合的情況，比較明顯的一個情形就是在支付方式的使用上，授權(quán)支付的比重在整個支付方式中過高，而直接支付的比重相對較低。因為上級財政局對授權(quán)支付的控制相對較松，對授權(quán)支付監(jiān)管措施相對缺乏，授權(quán)支付在審核程序上較為簡單，所以預(yù)算單位在資金支付時更喜歡選擇授權(quán)支付方式。

2.動態(tài)監(jiān)控運行存在偏差

為了合理規(guī)范支付行為，達到資金監(jiān)管的目的，國庫集中支付系統(tǒng)設(shè)置動態(tài)監(jiān)控規(guī)則，對大額資金、授權(quán)支付資金等實施動態(tài)監(jiān)控。在國庫集中支付管理系統(tǒng)運行過程中發(fā)現(xiàn)，動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)規(guī)則設(shè)置受到系統(tǒng)功能的限制和審核人員個人對規(guī)則的理解等因素的影響，動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)攔截的內(nèi)容和規(guī)則與最初設(shè)置時的目標(biāo)存在偏差，造成支付攔截功能不夠靈活，不能夠滿足復(fù)雜的攔截需求。

3.國庫集中支付管理系統(tǒng)穩(wěn)定性不足

因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級信息化程度不高、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)穩(wěn)定性不足等原因，往往造成支付系統(tǒng)在使用過程中存在網(wǎng)絡(luò)卡頓、丟單漏單等現(xiàn)象。在緊急情況下，不能夠為資金的準(zhǔn)確及時支付提供技術(shù)保障。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員專業(yè)素養(yǎng)不足

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員存在年齡結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化程度低、基層財務(wù)工作強度大、人才難以留任等情況。進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革，就需要在崗位設(shè)置上充分考慮工作人員的工作特點和需要具備的技能，安排業(yè)務(wù)操作熟練、熟悉計算機信息系統(tǒng)、對新事物新方法接受能力強、學(xué)習(xí)效率高的工作人員在合適的工作崗位。

三、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付管理的對策和建議

針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革形勢及實際中遇到的問題，建議今后應(yīng)做好以下幾方面工作。

（一）加強政策宣傳，轉(zhuǎn)變觀念、統(tǒng)一認識

推進和深化改革，必須從思想上轉(zhuǎn)變觀念，打破以往固定的思維模式，認識國庫集中支付改革的重要性，正確對待改革工作中遇到的困難，秉持攻堅克難的精神，理解并支持改革工作。各部門必須強化宣傳指導(dǎo)，制定培訓(xùn)宣傳方案，通過內(nèi)部刊物、宣傳欄、自媒體、專題培訓(xùn)等多種方式進行宣傳培訓(xùn)，提高對國庫集中支付制度改革重要性。

（二）加強預(yù)算管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向建設(shè)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，明確重視預(yù)算管理對提高工作效率，提升服務(wù)能力的重要性，強化思想認識，提高管理水平。加強預(yù)算管理，一是要深化零基預(yù)算管理改革，落實零基預(yù)算管理制度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過大數(shù)據(jù)共享平臺，推進財政核心業(yè)務(wù)一體化建設(shè)，實現(xiàn)預(yù)算編制執(zhí)行信息適時共享。二是貫徹落實權(quán)責(zé)發(fā)生制。單位在財務(wù)預(yù)算管理運行過程中，應(yīng)根據(jù)各部門、各崗位的角色定位，具體落實相關(guān)職責(zé)，并建立跟蹤查詢制度，以提高預(yù)算執(zhí)行力。

（三）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要制定長期有效的監(jiān)督管理方案，使監(jiān)督工作程序化、規(guī)范化。同時，應(yīng)加強內(nèi)部控制建設(shè)，設(shè)置獨立的監(jiān)督管理部門，配合審計、監(jiān)察、紀(jì)檢等部門和上級部門的外部監(jiān)督，來約束單位和人員的行為，確保預(yù)算支出在合理的范圍內(nèi)。落實預(yù)算績效評價機制，建立健全績效考評制度。預(yù)算安排與項目績效結(jié)果掛鉤，將績效審核結(jié)果和上年度績效再評價結(jié)果作為預(yù)算安排和政策調(diào)整的重要依據(jù)，未按要求設(shè)定績效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不予安排預(yù)算。貫徹落實國庫單一賬戶體系管理的目標(biāo)，不斷完善預(yù)算單位賬戶管理辦法，逐步將所有資金納入財政管理。

（四）強化管理系統(tǒng)，規(guī)范支付流程

針對國庫集中支付管理中出現(xiàn)的操作性問題，完善現(xiàn)在正在實行的操作管理制度，進一步簡化相關(guān)業(yè)務(wù)的資金支付手續(xù)，推動國庫集中支付業(yè)務(wù)電子化。繼續(xù)推進信息化建設(shè)，積極推動財政部門、銀行、稅務(wù)部門等系統(tǒng)的橫向聯(lián)網(wǎng)，貫通上下級財政部門的信息傳遞，實現(xiàn)有關(guān)信息的及時采集、積極反饋、共享共用，繼續(xù)深化推進公務(wù)卡改革，減少零星資金的分散支付。

結(jié)合最新的政策和法律法規(guī)，及時更新并不斷補充動態(tài)監(jiān)控規(guī)則，使黨和政府的各項新規(guī)章制度在工作中得到執(zhí)行和運用。針對特殊業(yè)務(wù)，不斷收集并整理相關(guān)案例，通過修改預(yù)警關(guān)鍵字等方法，不斷完善規(guī)則。充分利用現(xiàn)代信息科技技術(shù)，加強5G網(wǎng)絡(luò)通信的利用率，對現(xiàn)有支付網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施進行升級，提高網(wǎng)絡(luò)運行速度和穩(wěn)定性。

（五）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員專業(yè)素養(yǎng)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要正視財政工作者年齡結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化程度低、基層財務(wù)工作強度大、人才難以留任的現(xiàn)狀。要想改善這種現(xiàn)狀，需要做到以下幾點。

第一，制定內(nèi)部考核獎勵措施，激勵基層財政人員積極提高業(yè)務(wù)技術(shù)水平。

第二，財政部門加強對相關(guān)崗位業(yè)務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)，提供更多學(xué)習(xí)機會，拓寬學(xué)習(xí)渠道。

第三，制訂完備的人才引進計劃，吸引優(yōu)秀人才到基層工作，用完備的工作機制、良好的工作環(huán)境、合理的薪資待遇，確保基層財政崗位招得進賢士、留得住人才。