政府采購招標文件供應商資格要求和必備條件探析

梁慶華

（中央廣播電視總臺，北京 100043）

一、前言

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，政府采購的工作量越來越大。從本質上來說，政府采購主要指的是政府為開展各項工作，在財政的監(jiān)督與允許的前提下，按照國家規(guī)定，通過招標的方式由財政部門向供應商直接付款，從國內外市場為政府部門購買物品、勞務等行為。在政府采購的過程中，供應商是非常重要的一方面內容，其資質是采購活動的門檻，該門檻設置標準的高低將對項目實施的公正與否產(chǎn)生影響，因此供應商資格條件的設置須引起高度重視。在政府采購過程中，選擇供應商資質須嚴格按照《政府采購法》中的要求進行。但從目前具體的實行情況來看，政府采購招標文件中關于供應商資格要求還存在一些現(xiàn)實問題，這嚴重阻礙著政府采購招標活動的正常、有序開展。因此，分析政府采購招標文件中供應商的資格要求和必備條件，對規(guī)范政府采購招標行為有非常重要的意義。

二、供應商資格審查的重要意義

政府采購招標應在公平公正的環(huán)境下展開良性競爭。供應商資格審查是政府采購招標過程中非常重要的一部分內容，對供應商資格的嚴格審查具有兩方面的重要意義。一方面，供應商資格審查能夠有效約束政府的采購行為。如果政府在采購過程中不能以公平的標準審查供應商的資格，那么政府采購中就會出現(xiàn)以次充好的情況，甚至滋生腐敗現(xiàn)象，進而降低政府采購的質量。另一方面，資格審查能夠讓那些優(yōu)質的供應商脫穎而出，維護供應商的合法權益。在開展采購活動的過程中，政府對每一家供應商均執(zhí)行統(tǒng)一的審查標準，并且保證供應商資格審查具有合理性和統(tǒng)一性，促使所有的供應商在同等的條件下競爭，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供有效的支持。

三、供應商資格要求和必備條件

（一）資格要求應與《政府采購法》相符

從目前的立法情況來看，國家對政府的采購行為有一定的規(guī)定與約束，先后出臺了各種政策與法規(guī)。其中《政府采購法》針對我國的政府采購行為給出了詳細的規(guī)定與解釋。從整體工作要求來說，政府的招標文件應當與《政府采購法》中的相關規(guī)定相符。《政府采購法》第二十一條對供應商的概念作出了明確的界定，即向采購人提供貨物、服務或者勞務等的法人、組織等。但在某些政府招標公告中，將供應商定義為“獨立法人”，這種解釋和認知是與法律規(guī)定不符的?！墩少彿ā返诙臈l規(guī)定，政府采購行為中是允許兩個及兩個以上自然人、法人以及其他組織聯(lián)合體形式出現(xiàn)的，而且在第五條規(guī)定中對政府采購市場作出了解釋，即供應商參與政府采購活動具有一定的獨立性，不受任何單位或者個人、任何形式的干擾。但從目前的政府采購招標過程來看，采購人往往對本地的供應商有或多或少的保護機制，而對本地區(qū)之外的供應商可能持排斥的態(tài)度。從這一點來看，現(xiàn)階段政府的采購招標行為中，依然存在與相關法律規(guī)定相違背的地方。

例如，在某招標文件中要求一個制造商只能授權一家202×年在×地區(qū)銷售業(yè)績最好的代理商參加投標。可以將該招標文件的內容理解為在××地區(qū)沒有銷售業(yè)績的代理商，就不可以參與此招投標活動。從這種表述中可以看出其存在嚴重的排斥外地供應商的行為。這樣的招標內容是非常不合適的，與《政府采購法》的要求存在矛盾。

（二）應滿足國家法律形式的資質性要求

我國頒布《政府采購法》的目的就是規(guī)范政府采購招標的行為，但目前政府采購招標公告中存在非國家法律形式的資質要求。例如，在采購某音視頻設備類產(chǎn)品的過程中，一些招標文件誤將CE認證作為供應商的資格，而最重要的3C認證要求卻沒有體現(xiàn)在招標文件中。按照《政府采購法》的要求，在政府采購招標活動中，對本國貨物的采購以及相關的限制標準應當放在優(yōu)先的位置，而上述將非我國法律形式的資質要求放在招標公告中顯然是不妥的。

2001年，國務院就要求國家質檢總局與國家認證認可監(jiān)督管理委員會對一些重要的產(chǎn)品與物資展開了國家強制性產(chǎn)品認證制度的管理，并且逐步、有序地開展認證工作。從目前的應用情況來看，國家已經(jīng)基本上實現(xiàn)了對強制認證產(chǎn)品的梳理，也建立了行業(yè)內統(tǒng)一的目錄，同時針對國家標準、技術規(guī)則等作出了明確的規(guī)定，對目錄內產(chǎn)品建立了市場準入制度。但對一些需要提供國家強制產(chǎn)品3C認證的，很多招標文件中并未提及。此外，一些招標文件將某行業(yè)組織頒布的推薦證書作為供應商準入的條件。例如，在某些家具采購過程中，某行業(yè)組織僅僅屬于民間組織，其頒布的證書在嚴格意義上并沒有過多的參考價值，其證書的分量也與國家行政部門的要求有本質的區(qū)別，因此將行業(yè)組織證書作為供應商的篩選條件是非常不合適的。

（三）資質要求應當合理，保證招標的公平性

很多政府招標文件滿足了國家法律形式的資質性要求，但對供應商資質的要求過于嚴苛，這也不利于政府采購活動的正常開展。例如，在某企業(yè)數(shù)據(jù)中心機房整體改造項目中，要求機電設備專業(yè)承包二級資質，這樣就會導致三級企業(yè)在競爭中處于不利的地位，也加劇了該行業(yè)內的不平等競爭。再如，在某綜合運維管理系統(tǒng)招標過程中，提出為保證信息安全，要求軟件的廠商必須為國內獨資企業(yè)，同時還要求軟件企業(yè)擁有軍用信息安全產(chǎn)品認證證書。雖然這些要求對企業(yè)的安全性有益，但違反了法律規(guī)定的平等招標要求。在招標文件中，這些條條框框的設置使得招標喪失了公平性，很多優(yōu)質的企業(yè)因為不符合招標文件的條件而失去公平參與招標的機會，得不到良好發(fā)展，也不利于政府采購招標活動的正常開展。

例如，在某年的一次政府組織的招標活動中，其中一個供應商不滿最終的結果，對該結果進行了抗辯與投訴，尤其是對文件中的一些細節(jié)提出了質疑。在該招標文件中，要求投標單位有一定的資質，同時獲取國內有效的營業(yè)執(zhí)照，而且其營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍要有消防遠程監(jiān)控系統(tǒng)的研發(fā)、運維、施工、技術服務中的至少一項。在這次招標活動中，由于上述要求比較苛刻，有9家單位因不符合要求而退出。這次招標活動存在不公平、故意設置條件的嫌疑，這項規(guī)定影響了最終中標結果的公平性，因此，有單位投訴且要求展開調查，并且責令其重新開展招標采購活動。在該案例中，《政府采購法》的第二十二條明確規(guī)定采購人可以根據(jù)自己的需要設定一些條件，對供應商提出一定的資格審查要求，但是也要求采購人不得以特殊資質為要求對供應商提供差別待遇。在我國頒布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中，要求對不需要獲得行政許可的一般性經(jīng)營項目，供應商是可以自主選擇經(jīng)營的，不需要從營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍來判斷其經(jīng)營資格。在本案例中，采購項目涉及消防遠程監(jiān)控系統(tǒng)的研發(fā)、運維、施工以及技術服務等方面的內容，也就是說，在供應商取得營業(yè)執(zhí)照的情況下，也就具備了開展該生產(chǎn)經(jīng)營活動的資格，如果加入上述條件，則有故意為難之嫌，而且上述要求與其經(jīng)營范圍沒有直接、必然的聯(lián)系，本次招標采購過程中卻將該條件設置為資格審查條件，顯然有失公允，缺乏公平性，不利于招標采購活動的正常開展，也使得其他的供應商存在疑問與不滿。上述資質要求的提出均須嚴格按照國家規(guī)定執(zhí)行，無論過低的要求還是過于嚴苛的要求，都不能滿足國家法律形式的資質性要求，難以保證招標的公平性與公正性。

（四）對供應商注冊資金的要求應當符合實際現(xiàn)狀

查看各地政府的招標文件可以看出，很多政府采購招標文件對供應商的注冊資金有一定的要求，雖然這種行為可以更好地篩選出有實力的企業(yè)，但這種做法違背了《政府采購貨物和招標投標管理辦法》中的相關規(guī)定。該管理辦法明確規(guī)定，采購人、采購代理機構不得以投標人的注冊資本、納稅額等規(guī)模條件作為招投標活動的資格要求，尤其是不能根據(jù)注冊資金，差別化對待投標人。例如在某政府采購招標文件中，標的為預算金額幾十萬元的家具采購，采購單位要求注冊商的注冊資金在3 000萬元以上。采購方對該要求的解釋為：一方面，可以保證政府采購資金的安全性，資金規(guī)模越大的企業(yè)，其產(chǎn)品的質量也會更高；另一方面，對制造商注冊資金的要求不違反法律規(guī)定，那么在不違法的前提下該要求是可以施行的。從該招標文件的情況來分析，采購方提出的要求從其立場來看具有一定的合理性，同時此要求具有一定的排他性，而且該問題在招標的過程中是普遍存在的，這就需要國家在法律層面對該行為作出相應的規(guī)定，以避免出現(xiàn)這種嚴重的排他性。

（五）招標文件應具有普遍性，避免“量身定做”行為

我國的經(jīng)濟建設工作數(shù)量越來越多，因此政府采購工作也逐漸增加，采購涉及的領域也越來越多，采購人須根據(jù)實際情況合理評定投標人的資格和條件，然后確定供應商的資質。因此，在大多數(shù)的招標文件中，主要內容均符合大多數(shù)供應商的實際條件，但有時也會存在“量身定做”的行為，這會對其他的供應商產(chǎn)生一定的排斥，影響政府采購的公平性。例如，一些招標文件中明確表示針對產(chǎn)品要滿足“制造商授權”的要求，從采購人的角度看，這個要求具有一定的質量保證效果，但這種要求很可能造成制造商或者代理商聯(lián)合操縱招投標價格，導致市場不公平現(xiàn)象的發(fā)生。在招標過程中，制造商可以授權很多家企業(yè)共同參與政府的招標，將多家投標人分別在品牌和型號方面進行差異化處理，并且暗中安排好主、次投標人。在這種授權的要求下，制造商很可能操縱整個招投標行為，出現(xiàn)不公平的情況。

此外，在招標的過程中，某些文件也明確提出要求供應商沒有重大違法記錄，但對重大違法記錄這一要求有不同的理解與解釋，導致招標文件具有排他性。在《政府采購法》中，對供應商參與政府采購活動的條件規(guī)定為供應商在參與政府采購招標活動前3年內，經(jīng)營活動沒有出現(xiàn)重大違法記錄。同時，《政府采購法》第七十七條對供應商的違法、違規(guī)行為提出了特別要求，按照具體情況的不同給予其罰款等處罰，并且將其列入不良名單，在1～3年內不能參加政府采購活動。從上述規(guī)定中可以看出，上述條款對“重大違法記錄”并沒有詳細說明，在第七十七條規(guī)定中只是模糊地說出了供應商在1～3年內不能再次參加類似的活動，如果將供應商3年內不能參加政府采購活動算作重大違法記錄，那么這個供應商在3年期滿之后也喪失了參與政府采購活動的機會，兩者之間存在一定的矛盾。

（六）招標體系應當更加現(xiàn)代化

隨著我國各項技術的不斷發(fā)展與進步，政府的招標體系也應當進行技術方面的優(yōu)化與完善。首先，要完善管理工作機制，在招標的過程中應當制定嚴格的工作流程和執(zhí)行標準，并且對工作人員的工作內容和工作范圍作出明確的限定，從而保證在政府招標采購的過程中能夠把握良好的政策導向，同時保證采購招標活動的各項操作更加規(guī)范有序。其次，在建設招標采購體系的過程中要加強技術的引進與更新，將先進的信息技術引入招標采購體系，完成體系的現(xiàn)代化建設。在工作的過程中，工作人員可以利用現(xiàn)代化的工作體系，了解與追蹤具體的招投標采購方法的數(shù)據(jù)，采用數(shù)據(jù)處理軟件進行智能化分析，從而確定最優(yōu)的采購方案。

四、結語

政府采購招標活動數(shù)量連年上升，涉及的領域也更加廣泛，但是從整體來看，招標文件的制作與設計存在一些客觀問題。在以后的政府采購招標活動中，應當理順工作思路，對供應商的資質審查和必備條件作出嚴謹?shù)囊?guī)定，結合實際工作情況完善政府的采購活動，使政府的采購活動更加公平合理。