行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理研究

談玲

（岳陽(yáng)市市直行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理事務(wù)中心，湖南 岳陽(yáng) 414000）

一、引言

隨著我國(guó)行政事業(yè)單位改革工作的逐步推進(jìn)，國(guó)家對(duì)各單位的管理要求也在不斷提高。專項(xiàng)資金作為單位用于專門途徑的資金，在使用的過程中要落實(shí)單位改革與管理要求，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，嚴(yán)格約束單位的專項(xiàng)資金使用環(huán)節(jié)。我國(guó)不同類型單位的專項(xiàng)資金管理有一定的差異，專項(xiàng)資金管理過程較為復(fù)雜，導(dǎo)致單位在專項(xiàng)資金管理過程中存在一定問題，有必要針對(duì)專項(xiàng)資金使用過程中的各類問題進(jìn)行研究，并制定合理的改進(jìn)措施，促進(jìn)單位各項(xiàng)工作的順利開展。

二、相關(guān)概念

我國(guó)行政事業(yè)單位類型眾多，不同單位的專項(xiàng)資金管理有所差異，專項(xiàng)資金管理活動(dòng)較為復(fù)雜，且專項(xiàng)資金的類型較為廣泛。單位的專項(xiàng)資金是為了完成特定工作而申請(qǐng)的資金，近年來專項(xiàng)資金的使用取得了明顯的效果，在提高社會(huì)效益、發(fā)揮單位職能等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。

三、行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用管理存在的問題

（一）制度與財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)不足

1.單位的專項(xiàng)資金制度建設(shè)不力。部分單位沒有優(yōu)化和更新專項(xiàng)資金管理制度，單位內(nèi)部員工權(quán)責(zé)沒有得到合理劃分，且還有一些單位存在“一權(quán)獨(dú)大”的問題，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金使用的有效監(jiān)督。

2.人才隊(duì)伍存在問題。部分單位內(nèi)部的專業(yè)人才較為匱乏，在專項(xiàng)資金管理過程中，財(cái)務(wù)人員無法對(duì)專項(xiàng)資金的合理性進(jìn)行分析，甚至部分財(cái)務(wù)人員沒有形成正確的價(jià)值取向，在專項(xiàng)資金管理過程中走上違法犯罪的道路。

（二）資金預(yù)算與資金日常管理存在問題

首先，專項(xiàng)資金的預(yù)算控制是專項(xiàng)資金控制的基礎(chǔ)。部分地區(qū)對(duì)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金的預(yù)算審批流于形式，人大代表在審批專項(xiàng)資金預(yù)算的過程中對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算的了解不足。

其次，在專項(xiàng)資金的使用過程中，公款消費(fèi)變形為辦公用品的消耗情況較為常見，主要原因是沒有實(shí)施對(duì)虛開發(fā)票的有效處罰，部分地區(qū)由于監(jiān)管不足，再加上部分商販考慮自身利益，虛開發(fā)票，導(dǎo)致出現(xiàn)專項(xiàng)資金違規(guī)報(bào)銷的情況。

（三）單位層面和業(yè)務(wù)層面存在問題

首先，部分單位的領(lǐng)導(dǎo)層沒有認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)資金管理工作的重要性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也沒有明確的針對(duì)單位負(fù)責(zé)人有關(guān)專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核指標(biāo)，導(dǎo)致各單位的管理層對(duì)專項(xiàng)資金管理工作的重視度不高。

其次，在專項(xiàng)資金管理過程中，監(jiān)管責(zé)任不明確，沒有通過落實(shí)歸口管理制度，對(duì)專項(xiàng)資金管理的各環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，且專項(xiàng)資金管理過程中還存在管理主體缺位的問題。

最后，在專項(xiàng)資金采購(gòu)和使用專項(xiàng)資金開展建設(shè)形成資產(chǎn)的過程中，沒有針對(duì)采購(gòu)工作和工程建設(shè)所形成的資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管，甚至部分單位的在建工程長(zhǎng)期游離于賬外。

（四）事中審核乏力

在事中管理環(huán)節(jié)，部分地區(qū)的財(cái)政集中收付中心對(duì)各單位的專項(xiàng)資金管理工作的審查不嚴(yán)格，對(duì)各單位專項(xiàng)資金項(xiàng)目不了解，審批過程也較為隨意，因此無法實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金的有效監(jiān)管。

（五）事后監(jiān)督不力

在專項(xiàng)資金管理的事后環(huán)節(jié)，部分地區(qū)的專項(xiàng)資金審計(jì)工作較為隨意，審計(jì)方法較為老舊，沒有通過信息化機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金使用全過程的審計(jì)，也沒有形成各部門之間監(jiān)管的合力，審計(jì)監(jiān)督力度有待加大。

四、行政事業(yè)單位加強(qiáng)專項(xiàng)資金使用管理的策略

（一）推進(jìn)制度與人才建設(shè)

1.加強(qiáng)制度建設(shè)。首先，行政事業(yè)單位要在內(nèi)部落實(shí)各崗位的管理制度與管理要求，形成各崗位之間相互制衡的機(jī)制，對(duì)使用專項(xiàng)資金的崗位要實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督，通過落實(shí)監(jiān)督機(jī)制防范“一權(quán)獨(dú)大”的問題，避免出現(xiàn)舞弊現(xiàn)象。其次，健全會(huì)計(jì)制度。行政事業(yè)單位要結(jié)合自身的特點(diǎn)，針對(duì)新政府會(huì)計(jì)制度的要求，不斷優(yōu)化單位的制度體系，明確單位內(nèi)部各項(xiàng)會(huì)計(jì)處理流程，針對(duì)專項(xiàng)資金的管理環(huán)節(jié)形成有效的管理機(jī)制。針對(duì)單位內(nèi)部專項(xiàng)資金管理的重點(diǎn)流程需落實(shí)管理要求，根據(jù)單位的發(fā)展不斷優(yōu)化管理體系，正確處理好內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理體系的關(guān)系，通過內(nèi)部控制機(jī)制加強(qiáng)單位的反舞弊效果，避免出現(xiàn)專項(xiàng)資金被挪用等一系列問題。

2.加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)。首先，單位要提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平。近年來，行政事業(yè)單位面臨的外部環(huán)境日益復(fù)雜，單位要實(shí)現(xiàn)高效管理，就必須提高內(nèi)部財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平。財(cái)務(wù)人員在專項(xiàng)資金管理過程中要具有職業(yè)精神和良好的職業(yè)判斷能力，針對(duì)各類財(cái)務(wù)事項(xiàng)具體需要去把握管理要求。其次，財(cái)務(wù)人員要形成風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，了解專項(xiàng)資金管理過程中的各類風(fēng)險(xiǎn)，并主動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)人員要在工作過程中知法、懂法、守法，在誘惑面前信得過、靠得住，形成正確的三觀，杜絕在財(cái)務(wù)工作中弄虛作假。

（二）提高預(yù)算控制水平，嚴(yán)把資金支出

1.提高預(yù)算控制水平。首先，財(cái)政預(yù)算作為“國(guó)家的賬本”，行政事業(yè)單位要優(yōu)化預(yù)算編制。專項(xiàng)資金的預(yù)算作為下一年度工作計(jì)劃，在編制時(shí)必須結(jié)合單位實(shí)際，確保預(yù)算剛性，避免出現(xiàn)預(yù)算隨意調(diào)整的情況。預(yù)算目標(biāo)一經(jīng)確定，不能隨意調(diào)整。其次，加強(qiáng)人大監(jiān)督，在每年人民代表大會(huì)上表決預(yù)算時(shí)，人大代表需要充分了解預(yù)算管理的情況，杜絕腐敗問題。為加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，應(yīng)該提前一段時(shí)間將預(yù)算報(bào)告草案發(fā)給人大代表，并傾聽社會(huì)各界的意見，使監(jiān)督工作更加精細(xì)化。

2.在資金支出過程中，嚴(yán)把資金支出關(guān)口。首先，行政事業(yè)單位要將全部收入納入預(yù)算，嚴(yán)格防范公款私存的問題。單位的全部收入和支出都需要納入預(yù)算，不得截留或挪用。其次，加強(qiáng)對(duì)發(fā)票的管理。部分單位在專項(xiàng)資金使用過程中存在公款消費(fèi)變形為辦公用品的問題，主要原因是發(fā)票腐敗現(xiàn)象沒有得到有效遏制。因此，單位需要加強(qiáng)對(duì)發(fā)票的管理與問責(zé)，需要對(duì)發(fā)票違規(guī)人員加大處罰力度。對(duì)各項(xiàng)專項(xiàng)資金支出的發(fā)票都必須注明明細(xì)，對(duì)辦公用品的采購(gòu)需要經(jīng)兩人以上之手，起到相互監(jiān)督的作用，嚴(yán)格按照內(nèi)部控制制度使用資金。最后，通過聯(lián)動(dòng)機(jī)制打擊虛假發(fā)票的源頭，對(duì)開具虛假發(fā)票的行為追究刑事責(zé)任。稅務(wù)、工商等多個(gè)部門需要加強(qiáng)對(duì)虛假發(fā)票的打擊，尤其是稅務(wù)部門要在金稅四期的背景下更要明確自身的職責(zé)，杜絕開具虛假發(fā)票的現(xiàn)象，從源頭管控發(fā)票。

（三）提高單位層面和業(yè)務(wù)層面管理水平

1.在單位內(nèi)部要明確各責(zé)任主體的管理要求，單位的一把手對(duì)專項(xiàng)資金的使用負(fù)總體責(zé)任，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。單位的一把手需要了解自身在專項(xiàng)資金使用過程中的要求，并清晰界定專項(xiàng)資金使用環(huán)節(jié)的關(guān)鍵崗位，要求各崗位主體承擔(dān)起專項(xiàng)資金管理的職責(zé)，降低專項(xiàng)資金在使用過程中的各類風(fēng)險(xiǎn)。

2.在使用專項(xiàng)資金過程中，行政事業(yè)單位各部門要明確專項(xiàng)資金管理的原則，在單位內(nèi)部、各部門之間形成相互監(jiān)督的局面。單位的管理層要認(rèn)識(shí)到自身對(duì)專項(xiàng)資金負(fù)總體責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)單位的負(fù)責(zé)人增加專項(xiàng)資金使用方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核指標(biāo)，不按規(guī)定使用專項(xiàng)資金的單位負(fù)責(zé)人，其考核結(jié)果不合格，在下一次提拔與任用等方面需謹(jǐn)慎考慮。挪用專項(xiàng)資金或?qū)ｍ?xiàng)資金被記賬的單位，在下一年度不得安排專項(xiàng)資金，同時(shí)對(duì)專項(xiàng)資金使用過程中貪污舞弊的人員要及時(shí)追究刑事責(zé)任，確保內(nèi)部全體成員認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)資金使用的嚴(yán)肅性。

3.實(shí)行歸口管理。歸口管理是根據(jù)單位內(nèi)部的實(shí)際情況，以權(quán)責(zé)對(duì)等為原則，根據(jù)各部門的管理制度規(guī)范管理，制定具有針對(duì)性的管理方法，防范單位小金庫(kù)的情況發(fā)生。單位在內(nèi)部需要按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則成立聯(lián)合小組，并確定專項(xiàng)資金管理的牽頭部門和牽頭人員，對(duì)各項(xiàng)專項(xiàng)資金活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，需同監(jiān)察、審計(jì)等部門形成專項(xiàng)資金管理小組，負(fù)責(zé)制定專項(xiàng)資金管理的工作計(jì)劃。此外，要聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，對(duì)專項(xiàng)資金的具體工作進(jìn)行監(jiān)督，并將發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)匯報(bào)給聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組。

4.加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金管理的宣傳工作。在專項(xiàng)資金管理過程中，監(jiān)管部門要通過微信、微博等方式，從多渠道讓單位的人員認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)資金管理的重要性，主動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)，促使各單位人員在專項(xiàng)資金管理活動(dòng)中形成主人翁意識(shí)，并根據(jù)單位內(nèi)部的決策層、執(zhí)行層、監(jiān)管層分別開展專項(xiàng)資金管理方面的培訓(xùn)，讓各層級(jí)人員認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)資金管理的重要性，并主動(dòng)參與到專項(xiàng)資金管理的過程中。

5.對(duì)專項(xiàng)資金的支出，必須嚴(yán)格按照政府采購(gòu)規(guī)定的要求執(zhí)行。對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定能夠防范專項(xiàng)資金舞弊問題，通過陽(yáng)光交易的方式提高專項(xiàng)資金使用效益。近年來，政府采購(gòu)行為不斷完善，由最初的辦公設(shè)備采購(gòu)擴(kuò)大到單位內(nèi)部各項(xiàng)零星貨物的采購(gòu)。在采購(gòu)過程中，必須確保政府采購(gòu)行為公開透明，要以信息技術(shù)為支撐，對(duì)采購(gòu)全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)用制度管人的目標(biāo)。

6.對(duì)使用專項(xiàng)資金形成的資產(chǎn)加強(qiáng)控制。不同單位的專項(xiàng)資金用途不同，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的控制。如項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)資金，在項(xiàng)目建設(shè)完工之后要明確權(quán)屬，避免資產(chǎn)長(zhǎng)期游離于賬外，確保單位投入基建工程的專項(xiàng)資金得到監(jiān)督。同時(shí)，需要整合單位的各項(xiàng)資金配置，加大對(duì)資產(chǎn)的整合力度，建立資產(chǎn)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金管理各環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌管理，整合資產(chǎn)存量，盤活資產(chǎn)，以節(jié)約專項(xiàng)資金為管理目標(biāo)，加強(qiáng)資產(chǎn)清查，避免出現(xiàn)資產(chǎn)閑置或使用低效等一系列問題。

（四）改進(jìn)事中支付審核

第一，財(cái)政集中支付中心在每年年初要對(duì)各行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金的項(xiàng)目有提前的了解，調(diào)查各項(xiàng)目的收付款進(jìn)度，從而對(duì)專項(xiàng)資金使用過程形成合理的規(guī)劃，掌握專項(xiàng)資金管理工作的第一手資料，確保專項(xiàng)資金的合理使用。

第二，財(cái)政集中收付中心在對(duì)專項(xiàng)資金的收付款業(yè)務(wù)進(jìn)行審核時(shí)，不僅要審核合同條款，還要審核項(xiàng)目可行性，分析專項(xiàng)資金的支出是否具有必要性，重點(diǎn)審核專項(xiàng)資金支出是否符合預(yù)算與資金支付要求，突出審核重點(diǎn)，確保關(guān)鍵環(huán)節(jié)得到有效整合。財(cái)政集中收付中心在書面審核與溝通的基礎(chǔ)上，需要對(duì)重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地勘察，分析工程進(jìn)度，確保資金支付和項(xiàng)目進(jìn)度相統(tǒng)一，形成嚴(yán)格的監(jiān)督氛圍，避免工程項(xiàng)目中出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。

第三，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金經(jīng)辦人員的培訓(xùn)。財(cái)政集中支付制度形成以來，對(duì)專項(xiàng)資金的支付提出了更高的要求，支付手續(xù)更加煩瑣。單位內(nèi)部的專項(xiàng)資金經(jīng)辦人員需要了解財(cái)政審核的要點(diǎn)，確保專項(xiàng)資金申報(bào)合理，監(jiān)管部門需要定期對(duì)各單位的財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)培訓(xùn)，對(duì)政策加強(qiáng)宣導(dǎo)，使單位內(nèi)部人員了解專項(xiàng)資金管理的要求。

（五）強(qiáng)化事后審計(jì)監(jiān)管

1.形成常態(tài)化審計(jì)機(jī)制。專項(xiàng)資金在管理過程中要形成常態(tài)化審計(jì)，通過事中審計(jì)有效防范風(fēng)險(xiǎn)，避免事后審計(jì)導(dǎo)致的審計(jì)滯后問題。同時(shí)審計(jì)專項(xiàng)資金工作要從源頭查起，實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面的審計(jì)，針對(duì)某一點(diǎn)發(fā)現(xiàn)的問題逐級(jí)審查，并針對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問題加大懲罰力度，形成無人敢腐的局面。

2.創(chuàng)新監(jiān)管方式。監(jiān)管部門在監(jiān)管專項(xiàng)資金的過程中，要根據(jù)專項(xiàng)資金的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)性質(zhì)有針對(duì)性地進(jìn)行監(jiān)管，不斷優(yōu)化監(jiān)管方法。對(duì)重要的專項(xiàng)資金，要與各部門形成監(jiān)管的合力，確保專項(xiàng)資金的支付按照預(yù)期有序執(zhí)行。同時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管工作的信息化管理，不斷更新與升級(jí)財(cái)政軟件，利用信息技術(shù)對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面的監(jiān)管與分析，為專項(xiàng)資金的管理工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

（六）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)

1.開發(fā)功能強(qiáng)大的信息系統(tǒng)。首先，行政事業(yè)單位內(nèi)部要開發(fā)信息平臺(tái)，通過信息化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金管理體系的動(dòng)態(tài)管理，并在信息化平臺(tái)中明確行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的業(yè)務(wù)流程，以此來滿足行政事業(yè)單位預(yù)算收支、采購(gòu)、合同管理等各環(huán)節(jié)的管控需求，幫助單位員工通過系統(tǒng)實(shí)時(shí)查詢相關(guān)信息，為單位的決策提供有效支持。其次，行政事業(yè)單位信息化平臺(tái)要服務(wù)于單位的專項(xiàng)資金管理規(guī)劃，在信息系統(tǒng)建設(shè)過程中要統(tǒng)籌安排，確保信息化平臺(tái)能夠滿足單位的實(shí)際需求，避免單位內(nèi)部出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象。

2.加強(qiáng)對(duì)信息環(huán)境的建設(shè)。首先，信息環(huán)境的建設(shè)是系統(tǒng)性工程，單位需要將各方面的制度嵌入信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金管理工作的有效規(guī)劃，要求單位的領(lǐng)導(dǎo)高度重視并配合專項(xiàng)資金管理工作，通過信息系統(tǒng)自動(dòng)分析專項(xiàng)資金的管理是否符合制度要求，對(duì)不符合制度要求的及時(shí)駁回。其次，強(qiáng)化對(duì)信息系統(tǒng)的自我評(píng)價(jià)。單位需要評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金管理工作的合理性，分析是否通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金管理各環(huán)節(jié)的全面管控，判斷信息系統(tǒng)的管理是否符合單位的特點(diǎn)，并結(jié)合單位的實(shí)際需求對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化與調(diào)整。

五、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金是單位為完成各項(xiàng)特定工作申請(qǐng)的資金，單位要思考如何提高對(duì)專項(xiàng)資金的利用水平，通過對(duì)專項(xiàng)資金使用各環(huán)節(jié)的全面優(yōu)化，切實(shí)提高專項(xiàng)資金的使用效率。當(dāng)前部分單位在專項(xiàng)資金使用過程中還存在一定問題，未來行政事業(yè)單位在專項(xiàng)資金管理活動(dòng)中要結(jié)合自身的實(shí)際問題，制定并不斷完善管理機(jī)制，使之與社會(huì)進(jìn)步發(fā)展相適應(yīng)，全面提高專項(xiàng)資金管理水平。