關(guān)于街道辦事處預(yù)算管理一體化改革的探討

吳嬌

（長沙市開福區(qū)洪山街道辦事處，湖南 長沙 410001）

一、前言

所謂預(yù)算管理，一方面主要指對單位未來經(jīng)營狀況和財務(wù)結(jié)果展開預(yù)測及籌劃，另一方面指調(diào)整及監(jiān)督單位活動過程，并提供指導(dǎo)性建議。結(jié)合這兩方面，便可針對單位發(fā)展情況擬定預(yù)期目標。近些年，新會計制度及預(yù)算法對街道辦事處預(yù)算管理工作提出了新的標準和要求。街道辦事處應(yīng)充分意識到強化預(yù)算管理的重要意義，聯(lián)系工作過程中的實際問題，進行全面分析，采用針對性措施解決問題，以妥善處理預(yù)算管理難點，全面體現(xiàn)自身職責(zé)與作用，提高財政資金使用效益。

二、街道辦事處預(yù)算管理一體化改革的意義

（一）有益于提高單位運營效率

對于街道辦事處來講，合理的預(yù)算管理能夠切實提高單位運營效率。街道辦事處屬于國家機關(guān)單位，在建設(shè)城市及發(fā)展城市的過程中，具有重要的價值和地位。單位資金以財政劃撥為關(guān)鍵來源，因此如何保障財政資金資源能夠得到有效應(yīng)用，已成為街道辦事處運營和發(fā)展過程中需要思考的問題。通過加大預(yù)算管理力度，能夠?qū)崟r掌握街道辦事處各條線的資源使用情況，根據(jù)工作任務(wù)和突發(fā)事務(wù)靈活調(diào)整資金，充分保證錢隨事走，并在此基礎(chǔ)上編制下一年度預(yù)算，達到高效配置資源的目的。這有利于街道辦事處履行單位職責(zé)，逐步提高運營效率，為群眾及社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）有益于實現(xiàn)單位預(yù)期目標

預(yù)算管理涉及大量工作環(huán)節(jié)，如預(yù)算編制、事中預(yù)算和事后預(yù)算考核，這些環(huán)節(jié)會在一定程度上影響街道辦事處每一項活動的開展效果。街道辦事處可以比對預(yù)算目標及實際活動的具體情況，找出偏差，從而發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，了解問題出現(xiàn)的原因，并通過有效的措施和手段調(diào)整預(yù)算，保障實現(xiàn)街道辦事處的預(yù)期目標。

（三）有益于增強各部門資金籌劃、向上增資的積極性

在街道預(yù)算一體化改革之前，諸多部門共用總體項目經(jīng)費池，但并無固定標準，多為誰先申請使用就批給誰，各部門不需要考慮本部門年度預(yù)算額度，且缺乏積極向上級申請專項資金的動力，認為街道有足夠的資金滿足每個部門的需求。預(yù)算一體化改革后，各部門支出嚴格按照年初預(yù)算分配額度，超過額度自動預(yù)警暫停支付，借此倒逼部門認真籌劃年度預(yù)算支出，按照年度工作重點合理分配預(yù)算。

三、街道辦事處預(yù)算管理中存在的問題

目前，街道年度預(yù)算編制主要是體制財力預(yù)算，體制財力即區(qū)財政局根據(jù)每個街道核定人員數(shù)、轄區(qū)面積大小和人口數(shù)、稅收任務(wù)完成情況等，按照一定標準測算出來，由區(qū)財政統(tǒng)一撥付的財政資金。體制財力主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目經(jīng)費三類。其中，人員經(jīng)費主要包含在職在編人員工資福利、核定標準內(nèi)的臨聘人員工資福利和退休人員部分福利；公用經(jīng)費主要包含街道辦公費、水電費、物業(yè)費、郵電費、伙食費和工會經(jīng)費，這部分經(jīng)費主要用于維持機關(guān)正常運轉(zhuǎn)；項目經(jīng)費就是街道各部門的工作經(jīng)費。

人員經(jīng)費和公用經(jīng)費有特定標準，一般是按照人員數(shù)定控制數(shù)，因此這兩部門經(jīng)費較為固定，項目經(jīng)費涉及各部門預(yù)算分配，且要考慮來年工作任務(wù)安排和績效考核重點，因此是預(yù)算中的重點難點。每年街道的預(yù)算管理都存在一些問題，尤其是在疫情之后，財政資金緊張，在從緊從嚴編制預(yù)算的要求下，這些問題尤為突出。

（一）全口徑預(yù)算編制不準確

結(jié)合街道辦事處預(yù)算管理情況進行分析，發(fā)現(xiàn)在全口徑預(yù)算編制方面存在不足之處，主要體現(xiàn)為兩點。

其一，預(yù)算編制有一定難度，新預(yù)算法針對預(yù)算執(zhí)行提出了新要求。但是，在項目支出這一方面，上級部門為了切實減輕預(yù)算支出壓力，通常會把一部分職能轉(zhuǎn)移給街道辦事處，由街道辦事處直接負責(zé)預(yù)算，而上級部門僅做好預(yù)算審核及預(yù)算控制工作即可。這樣一來，便為街道辦事處預(yù)算編制工作增加了巨大負擔(dān)，同時提高了難度。在這種情況下，個別單位為了強化管理，通常沿用既往的預(yù)算方式處理預(yù)算工作，而且在實踐過程中，并未聯(lián)系單位實際情況，資金控制力度不佳，極易出現(xiàn)浪費財政資金的現(xiàn)象。

其二，預(yù)算編制不科學(xué)。街道辦事處在編制預(yù)算時，需要保障預(yù)算數(shù)據(jù)的精準性及全面性，真實地展示街道辦事處每一項資源的具體情況。然而，目前大多街道辦事處都缺乏完善的財務(wù)內(nèi)控系統(tǒng)，而且系統(tǒng)普遍存在滯后性，不能及時共享及傳遞財務(wù)數(shù)據(jù)信息。因此，很多街道在做預(yù)算時，只做體制財力預(yù)算，其他專項資金、往來資金僅僅通過大致估計體現(xiàn)在預(yù)算表中，數(shù)據(jù)失真，直接影響了預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性。

（二）項目經(jīng)費預(yù)算不合理

項目經(jīng)費預(yù)算不合理的原因有兩點。第一，以湖南長沙市的街道辦事處預(yù)算編制為例，街道的項目經(jīng)費分為城市管理、社會管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展和其他事務(wù)這五大部分，涵蓋了街道辦事處的所有工作內(nèi)容。街道辦事處作為政府派出機構(gòu)，對接區(qū)縣各職能部門，每年承擔(dān)的工作任務(wù)和中心工作具有極強的不確定性，且工作任務(wù)越來越重，要求標準越來越高。與此同時，每年還有很多臨時下達的工作任務(wù)，年初無法預(yù)計，且絕大部分為臨時交辦工作，上級不會下?lián)芘涮捉?jīng)費，由街道先行墊支，未來再視情況下?lián)埽瑫r間差可達一至兩年。又如，現(xiàn)在疫情防控已經(jīng)成為街道的常態(tài)化工作，但上級沒有配套資金，要使用街道自己的體制財力資金，由于疫情突發(fā)性強，資金使用量大，不可預(yù)計性強。

第二，街道辦事處收到的財政資金，通常是按照在編人員數(shù)進行計算的，但街道編制人員較少，且要負擔(dān)部分退休人員福利，體制財力資金較為緊張，加上街道辦事處工作內(nèi)容越來越復(fù)雜，工作考核要求和標準越來越高，本身的編制內(nèi)人員不能滿足工作需求，需要聘用一些臨時工作人員，如城管協(xié)管員、巡防隊員、兩保專干、黨務(wù)工作人員等，這些聘用人員的工資福利需要用街道辦事處自身的項目經(jīng)費解決，導(dǎo)致項目經(jīng)費被擠占。因為難以在年初預(yù)計，每年又必須支出，這些不可預(yù)計的費用大大擠占了街道正常的工作項目經(jīng)費，且該趨勢越來越明顯，街道財政運轉(zhuǎn)越來越困難。

（三）支付系統(tǒng)與預(yù)算系統(tǒng)分離

如今，在街道辦事處發(fā)展過程中，預(yù)算系統(tǒng)和支付系統(tǒng)分離的現(xiàn)象較為顯著。資金支付不按照預(yù)算編制來控制進度。這首先是由于預(yù)算編制是建立在不準確的基礎(chǔ)之上的，按照預(yù)算支付資金嚴重不切合工作實際；其次，街道需要根據(jù)工作實際開展情況優(yōu)先安排重點工作經(jīng)費支出，適當(dāng)縮減非緊急工作支出進行調(diào)劑，結(jié)果自然會偏離年初預(yù)算分配。若沒有進行細致實時的臺賬管理和預(yù)算執(zhí)行分析，很容易造成年終預(yù)算赤字，使年終決算偏離預(yù)算，這是街道辦事處普遍存在的現(xiàn)象，目前得不到很好的解決。

（四）預(yù)算執(zhí)行偏差較大

如今，大多街道辦事處都存在重視預(yù)算而忽視執(zhí)行的問題。之所以出現(xiàn)這一問題，是因為街道辦事處性質(zhì)較為獨特。街道辦事處是基層單位、基層機構(gòu)，在信息交流方面?zhèn)涫茏璧K，信息交流過程的順暢性有待提高，而且大多街道辦事處依舊保留傳統(tǒng)管理理念，在預(yù)算管理過程中，將工作精力放在預(yù)算方面，進而嚴重忽視執(zhí)行。同時，存在預(yù)算監(jiān)督力度不足的問題。另外，個別街道辦事處績效考核依舊處于缺位狀態(tài)，難以及時針對每個部門及人員預(yù)算執(zhí)行狀況開展考核工作，也未配套應(yīng)用激勵機制，導(dǎo)致各部門難以了解相關(guān)人員的具體情況，而且欠缺約束作用及激勵作用，各部門人員不能有效執(zhí)行街道辦事處下發(fā)的預(yù)算計劃及方案，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整問題經(jīng)常出現(xiàn)在街道辦事處預(yù)算管理過程中。

四、街道辦事處實施預(yù)算管理的策略

（一）上級部門每年制定下?lián)芙值澜?jīng)費計劃

財政預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，關(guān)乎街道辦事處的發(fā)展。對于街道辦事處來講，下年度預(yù)算編制工作通常在10月—11月開始，為了強化街道辦事處的預(yù)算編制效果，上級部門應(yīng)結(jié)合每年的具體情況，嚴謹?shù)刂贫ń值澜?jīng)費計劃方案，重點考慮項目支出及基本支出時出現(xiàn)的問題，采取不同的解決措施。

一方面，為了全面解決基本支出中公用經(jīng)費不足的問題，可以把臨時聘用的人員和“三大員”（協(xié)管員、巡防隊員、兩保人員）公用經(jīng)費劃分到在崗人員模塊中，參照在編在崗人員標準的1/2進行安排，以保障日常辦公工作順利開展。由于近幾年社保政策及工資結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定改變，為了避免頻繁增加經(jīng)費，在編制工資福利支出之際，可以按照統(tǒng)計數(shù)的1.1倍進行編制。另一方面，項目預(yù)算編制需要符合實際情況，結(jié)合區(qū)縣各部門工作目標及方案，做好規(guī)劃，并統(tǒng)籌安排預(yù)算。區(qū)縣各部門應(yīng)在預(yù)算編制之前下發(fā)明年各部門工作任務(wù)的優(yōu)先順序。街道辦事處在編制預(yù)算時，要結(jié)合具體的項目支出，以此為重點，根據(jù)上級部門下發(fā)的工作安排，優(yōu)先安排緊急和重點項目。

（二）對下屬單位報賬員進行培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水準

報賬員屬于街道辦事處預(yù)算資金支出的具體操作人員，同時也是控制財政資金執(zhí)行效果的關(guān)鍵。報賬員素養(yǎng)的高低，關(guān)乎街道辦事處預(yù)算資金支付的科學(xué)合理性，提高報賬員業(yè)務(wù)水平，能夠在一定程度上減少報賬時間，提高支出效率。與此同時，報賬員需要及時了解最新的操作流程、財政財務(wù)政策法規(guī)、指標情況，向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報辦事處指標使用情況，及時做好辦事處資金規(guī)劃。因此，要加大培訓(xùn)力度，不僅僅局限于財經(jīng)法規(guī)制度，更應(yīng)該向如何做好辦事處資金規(guī)劃方面傾斜，教會報賬員當(dāng)好辦事處的“小當(dāng)家”，和分管領(lǐng)導(dǎo)有效溝通，與領(lǐng)導(dǎo)取得共識，通過資金規(guī)劃把握好工作節(jié)奏，保障全年工作有序開展，將資金控制在合理科學(xué)的范圍內(nèi)，使財務(wù)報賬符合財經(jīng)法規(guī)和制度要求。

（三）建立數(shù)據(jù)庫，預(yù)防出現(xiàn)執(zhí)行偏差

首先，街道辦事處應(yīng)加大信息化建設(shè)力度，彌補現(xiàn)有財務(wù)系統(tǒng)存在的缺陷。具體來講，可以聘請專業(yè)機構(gòu)，根據(jù)辦事處個性化數(shù)據(jù)查詢需求，建立一個統(tǒng)一且完善的財務(wù)數(shù)據(jù)分析庫。數(shù)據(jù)庫能實時動態(tài)反映辦事處各項工作內(nèi)容、各會計科目的支出情況，橫向能對比辦事處支出總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量差異，縱向能對比年度、月度趨勢差異。將年初預(yù)算信息和績效評價標準體系同步至數(shù)據(jù)庫，所有資金支付情況實時與預(yù)算編制數(shù)進行對比，反映預(yù)算執(zhí)行、進度、缺口、績效水平，為后期的預(yù)算考核工作指明方向，提供專業(yè)的考核數(shù)據(jù)作為參考，通過數(shù)據(jù)庫的優(yōu)勢及作用，保障街道辦事處預(yù)算管理工作成效。

其次，街道辦事處應(yīng)加大內(nèi)部控制力度，結(jié)合有效的內(nèi)部控制手段，保障每個部門及每個人員都能增強預(yù)算執(zhí)行責(zé)任意識，并重點監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。同時，定期開展會議匯報活動，了解預(yù)算執(zhí)行實際狀況，全面分析預(yù)算執(zhí)行時極有可能出現(xiàn)的問題，并制定有效的解決方案。

最后，街道辦事處要重視開展跟蹤管理工作，觀測具體的執(zhí)行情況，并評價預(yù)算執(zhí)行實際狀態(tài)，使用對應(yīng)的獎懲手段，保障每個部門及每個人員都能高效落實預(yù)算計劃，增強每個部門具體人員預(yù)算管理工作的負責(zé)意識，防止在工作過程中出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行偏差問題。通過數(shù)據(jù)庫的優(yōu)勢及作用，保障街道辦事處預(yù)算管理工作成效。

（四）建立預(yù)警機制，輔助實施預(yù)算管理

街道辦事處落實預(yù)算管理的效果，與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的重視度有一定的關(guān)系。目前區(qū)、縣對街道有關(guān)財政工作進行考核的指標，主要是財務(wù)管理、財源建設(shè)，預(yù)算執(zhí)行沒有納入考核，因此街道領(lǐng)導(dǎo)不重視或了解財政預(yù)算執(zhí)行情況。預(yù)算執(zhí)行僅僅是財政局對街道財政所的內(nèi)部要求，沒有得到更高層面的支持，街道辦事處更加不會將預(yù)算執(zhí)行作為日常報賬的考量因素。街道應(yīng)建立內(nèi)部各辦事處考核指標，且應(yīng)將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果作為重要考核指標，建立獎懲機制，倒逼街道干部學(xué)習(xí)并執(zhí)行預(yù)算。街道辦事處應(yīng)注重考核評價，參照預(yù)算考核評價結(jié)果，在此基礎(chǔ)上進行預(yù)算編制。一些資金收益較低的項目，可以結(jié)合實際情況，減少預(yù)算或直接淘汰，從而保障街道辦事處的所有財政資金都能發(fā)揮出實際價值，提高每一筆財政資金的應(yīng)用效益。此外，街道辦事處還應(yīng)樹立財政資金應(yīng)用風(fēng)險意識，通過有效的預(yù)警機制，輔助單位預(yù)算管理工作的落實，在規(guī)定期限內(nèi)向大眾公布單位的預(yù)算績效考核結(jié)果，以保障單位的財政資金得到合理應(yīng)用。

五、結(jié)語

新時期背景下街道辦事處應(yīng)充分意識到預(yù)算管理的重要意義，并結(jié)合現(xiàn)實工作過程中出現(xiàn)的各種問題，制定有效的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等措施，以保障預(yù)算管理作用的有效發(fā)揮，進而全面履行自身職責(zé)，提高街道辦事處的財政資金應(yīng)用效率，發(fā)揮最大效益。