新形勢(shì)下強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

袁曉東

（陽(yáng)谷縣市政園林公用事業(yè)服務(wù)中心，山東 聊城 252300）

內(nèi)部控制作為一種先進(jìn)的管理方式，在推動(dòng)事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)穩(wěn)定發(fā)展中起著重要的保障作用。事業(yè)單位內(nèi)部控制是否有效，可以從多個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)。內(nèi)部管理混亂、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量不高、單位資產(chǎn)信息不全、資產(chǎn)流失，這些都與單位內(nèi)部控制不力有很大關(guān)系。新形勢(shì)下，事業(yè)單位改革發(fā)展過程中面臨著諸多問題，給事業(yè)單位的發(fā)展帶來(lái)了極大影響。如何適應(yīng)不斷發(fā)展變化的形勢(shì)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供助力是事業(yè)單位必須解決的重要問題。

隨著事業(yè)單位改革的不斷深入，事業(yè)單位必須清醒地認(rèn)識(shí)到自身的不足，以改革為契機(jī)，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)控管理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理創(chuàng)新，提升事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量，使事業(yè)單位更好地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

一、內(nèi)部控制概述

（一）內(nèi)部控制的定義

事業(yè)單位內(nèi)部控制是指事業(yè)單位出于自身管理需要，運(yùn)用系列制度、措施對(duì)單位中各項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的事項(xiàng)加以防范與控制，防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生所采用的系列管控手段。

（二）內(nèi)部控制要素

一個(gè)完整的內(nèi)部控制體系具有如下幾個(gè)要素。

1.內(nèi)部環(huán)境

它是內(nèi)部控制實(shí)施的重要基礎(chǔ)，缺少了這個(gè)基本要素，就難以有效實(shí)施內(nèi)部控制。內(nèi)部控制環(huán)境涉及組織治理體系、管理架構(gòu)及組織內(nèi)部的權(quán)限劃分以及人力資源管理措施等。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

它是組織為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而采用的系列風(fēng)險(xiǎn)防范措施，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析、風(fēng)險(xiǎn)的危害性、經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)控目標(biāo)是否存在沖突、風(fēng)險(xiǎn)防控措施是否合理等。

3.控制活動(dòng)

它是企業(yè)在評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果采取有效應(yīng)對(duì)方案，預(yù)估可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，并將之控制在可控范圍內(nèi)。

4.信息與溝通

它包括企業(yè)內(nèi)部各部門間的信息溝通，如快速收集、傳遞與反饋經(jīng)營(yíng)信息，保持收到信息后快速響應(yīng)，也包括企業(yè)與外界的溝通，是企業(yè)與外界連接的通道。

5.內(nèi)部監(jiān)督

它是組織內(nèi)部建立的監(jiān)督體系，通過開展各項(xiàng)檢查，評(píng)價(jià)、監(jiān)督內(nèi)部控制執(zhí)行情況，改進(jìn)內(nèi)部控制中的不足，使之更完善。

（三）內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循如下原則。一是全面性原則。內(nèi)部控制要全面貫徹、全程覆蓋，全程監(jiān)控經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)及非經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)。二是重要性原則。即內(nèi)部控制要突出重點(diǎn)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)保持高度警惕。三是制衡性原則。它是從權(quán)力運(yùn)行角度牽制企業(yè)的組織架構(gòu)及其職責(zé)，達(dá)到內(nèi)部制約、監(jiān)督與運(yùn)營(yíng)效率提升相契合的目標(biāo)。四是適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制要與組織規(guī)模大小相匹配，應(yīng)當(dāng)按管理需要而定，并及時(shí)調(diào)整。五是成本效益原則。它是指在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)要考慮執(zhí)行過程中的成本因素，如成本高于效益，則表示內(nèi)部控制未起到較好的作用。

二、新形勢(shì)下事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制的重要意義

內(nèi)部控制是否有效對(duì)事業(yè)單位良性發(fā)展有極其重要的影響，關(guān)系著事業(yè)單位能否穩(wěn)健發(fā)展。新形勢(shì)下，事業(yè)單位在發(fā)展過程中面臨不小的阻力，加強(qiáng)內(nèi)部控制，進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部管理，有利于事業(yè)單位更好地服務(wù)于人民群眾，提升單位效益。因此，事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制具有重要的意義。

（一）事業(yè)單位改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

新形勢(shì)下，事業(yè)單位發(fā)展面臨諸多問題，如管理不善、運(yùn)行效率低下、內(nèi)部矛盾不斷，這與內(nèi)部控制不力有很大關(guān)系。隨著事業(yè)單位改革的不斷深入，事業(yè)單位有必要強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，構(gòu)建完善的內(nèi)控體系，從管理源頭查找問題，保證內(nèi)部員工嚴(yán)格自律，嚴(yán)格遵守各項(xiàng)規(guī)程，從而確保實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展目標(biāo)。

（二）事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理的現(xiàn)實(shí)需要

事業(yè)單位開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)必須遵照規(guī)定的操作流程，嚴(yán)格按照責(zé)任分工規(guī)范操作，以保證內(nèi)部管理制度化、規(guī)范化。然而，在管理實(shí)踐中，部分事業(yè)單位內(nèi)部責(zé)任劃分模糊、責(zé)任操作權(quán)限不分、內(nèi)控執(zhí)行不嚴(yán)格、制度未落實(shí)，導(dǎo)致單位內(nèi)部管理混亂，內(nèi)部問題不斷增多，業(yè)務(wù)運(yùn)行慢，服務(wù)效率低，極大地制約了事業(yè)單位的發(fā)展。事業(yè)單位必須從制度設(shè)計(jì)入手，明確責(zé)任分工，加大執(zhí)行力度，確保各項(xiàng)責(zé)任落實(shí)，有利于規(guī)范內(nèi)部管理，提升事業(yè)單位運(yùn)行效率。

（三）事業(yè)單位效益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要

事業(yè)單位具有公益性、社會(huì)性特點(diǎn)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展要注重社會(huì)效益。在改革背景下，事業(yè)單位不僅肩負(fù)自身的發(fā)展重任，還要注重提升自身的效益。效益增長(zhǎng)與內(nèi)部控制之間關(guān)系十分密切，內(nèi)部控制不力，各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，運(yùn)營(yíng)成本高，單位效益難以得到提升；反之，內(nèi)部控制有序，各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)正常，運(yùn)行效益自然可以得到提高。事業(yè)單位通過強(qiáng)化內(nèi)部控制，既保證了單位資產(chǎn)的安全性，又能防止發(fā)生重大失誤，防范運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保證朝預(yù)定經(jīng)營(yíng)目標(biāo)發(fā)展，從而有利于提升事業(yè)單位的綜合效益。

三、新形勢(shì)下事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

（一）制度設(shè)計(jì)不全面，內(nèi)部控制體系有待進(jìn)一步完善

內(nèi)部控制有一套完整的制度體系，為單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障。從現(xiàn)行情況看，部分事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的作用缺乏正確認(rèn)識(shí)，在理解上存在誤區(qū)。有的事業(yè)單位將內(nèi)部控制單純地理解為財(cái)務(wù)管理，導(dǎo)致內(nèi)部控制范圍過于狹窄，在制度設(shè)計(jì)上不能涵蓋所有業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)活動(dòng)，制度設(shè)計(jì)不全面，導(dǎo)致單位業(yè)務(wù)運(yùn)行中存在不少漏洞。此外，單位內(nèi)部在職位配置、權(quán)限劃分及流程設(shè)計(jì)上缺乏合理性，有的業(yè)務(wù)流程較為簡(jiǎn)單，存在諸多漏洞；有的流程設(shè)置過于煩瑣，影響了運(yùn)行效率的提升。

（二）預(yù)算剛性不足，內(nèi)部控制執(zhí)行缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性

預(yù)算管理作為一種非常重要的管控方式，對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的發(fā)展有著重要的指導(dǎo)作用，同時(shí)也有利于提升事業(yè)單位內(nèi)部管理質(zhì)量。事業(yè)單位通過預(yù)算方式綜合編制業(yè)務(wù)工作與財(cái)務(wù)活動(dòng)，為事業(yè)單位運(yùn)行與財(cái)務(wù)工作指明方向。然而，與企業(yè)預(yù)算管理相比，事業(yè)單位預(yù)算管理意識(shí)較弱，預(yù)算編制簡(jiǎn)單，預(yù)算執(zhí)行過程剛性不足，存在隨意調(diào)整的問題，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)。如未嚴(yán)格按預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行，隨意調(diào)劑項(xiàng)目，預(yù)算控制方法簡(jiǎn)單，超出預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生，要求追加預(yù)算的情況較多，然而追加預(yù)算缺乏科學(xué)依據(jù)，不利用預(yù)算管理加以規(guī)范，將難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。

（三）相互牽制職能不完善，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制弱化

事業(yè)單位要想保證管理與服務(wù)到位，不斷提升管理質(zhì)量與服務(wù)效率，就要完善內(nèi)控監(jiān)督體系，強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督責(zé)任，通過部門職能分工和崗位相互牽制，保證流程運(yùn)行過程中得以相互制衡，為各項(xiàng)業(yè)務(wù)的穩(wěn)定開展提供保障。然而，從目前的情況來(lái)看，事業(yè)單位的內(nèi)控監(jiān)督體系并不完善，不少單位并未設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，弱化了業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)工作的內(nèi)控監(jiān)督職能，部分職能存在相互交叉的現(xiàn)象，而內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制極不協(xié)調(diào)，內(nèi)控監(jiān)督存在真空，不能發(fā)揮出內(nèi)部監(jiān)督的作用。同時(shí)，在內(nèi)部監(jiān)督范圍上，監(jiān)督范圍相對(duì)狹窄，監(jiān)督工作由單位主要領(lǐng)導(dǎo)的思維決定，沒有建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨(dú)立性，且諸多內(nèi)容未納入監(jiān)督之列，內(nèi)部監(jiān)督所起的作用有限。

（四）對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施

與企業(yè)運(yùn)行相比，事業(yè)單位運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)較低，因而在業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)中對(duì)單位風(fēng)險(xiǎn)缺少正確的認(rèn)識(shí)，沒有意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)對(duì)事業(yè)單位發(fā)展造成的危害，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理認(rèn)識(shí)模糊，不能從市場(chǎng)變化中發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題，忽視了風(fēng)險(xiǎn)的存在。同時(shí)，由于事業(yè)單位具有公益性特點(diǎn)，在運(yùn)營(yíng)過程中對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)注度并不高，導(dǎo)致單位內(nèi)部缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理觀念，沒有構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控機(jī)制，對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)問題反應(yīng)遲鈍，不能全方位精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致事業(yè)單位發(fā)展中潛在風(fēng)險(xiǎn)較多。如果沒有完善的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，將對(duì)事業(yè)單位的發(fā)展造成不利影響。

四、新形勢(shì)下事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制的主要策略

（一）做好制度設(shè)計(jì)，完善內(nèi)部控制體系

面對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)形勢(shì)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部控制的重要性有正確認(rèn)識(shí)，要從制度設(shè)計(jì)入手，規(guī)范內(nèi)部管理。為此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)分析自身規(guī)模與管理現(xiàn)狀，全面梳理現(xiàn)有的內(nèi)控體系，查漏補(bǔ)缺，逐步完善。一方面，制度設(shè)計(jì)要符合單位管理實(shí)際，按單位性質(zhì)、職能科學(xué)劃分內(nèi)設(shè)部門中的崗位，建立健全崗位責(zé)任制度，認(rèn)真分析業(yè)務(wù)流程，評(píng)估其合理性，提高內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)效率，降低業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，使之符合單位全面發(fā)展的需要。另一方面，制度設(shè)計(jì)要遵循國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，不能與法律政策相違背，制度之間要有連貫性，構(gòu)成一個(gè)有序整體。同時(shí)，制度設(shè)計(jì)上要考慮可操作性，如果設(shè)計(jì)的制度無(wú)法操作，在實(shí)踐上難以執(zhí)行，設(shè)計(jì)的制度就沒有實(shí)際意義。因此，事業(yè)單位在制度建設(shè)與體系構(gòu)建上應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析，要在設(shè)計(jì)好制度整體框架的基礎(chǔ)上，逐項(xiàng)逐條斟酌每項(xiàng)制度，邀請(qǐng)專家為本單位量身定制，結(jié)合發(fā)展?fàn)顩r逐一改進(jìn)，保證制度建設(shè)的可行性，提升單位運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

（二）實(shí)施全面預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算內(nèi)部控制

預(yù)算管理是一套非常有效的管理方式，它在事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作與業(yè)務(wù)管理中能夠發(fā)揮較好的管控作用，對(duì)事業(yè)單位管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著重要參考價(jià)值。因此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算管理的應(yīng)用，推行全面預(yù)算管理，充分發(fā)揮預(yù)算的管控作用，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)。

1.做好預(yù)算方案

事業(yè)單位要根據(jù)單位業(yè)務(wù)實(shí)際，結(jié)合發(fā)展?fàn)顩r，通過內(nèi)部挖潛，確定好預(yù)算方案。確認(rèn)預(yù)算管理目標(biāo)、編制方法與口徑以及參與編制的部門、對(duì)象等，統(tǒng)一預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，從而保證預(yù)算管理有據(jù)可依。

2.確立預(yù)算控制目標(biāo)與控制方法

要根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定預(yù)算控制目標(biāo)，事業(yè)單位要想保證業(yè)務(wù)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，必須做好預(yù)算目標(biāo)管理，目標(biāo)設(shè)定要符合單位實(shí)際，既不能偏高，使目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，又不能過低，不用全力就能完成，不能起到激勵(lì)作用，無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

3.加大預(yù)算執(zhí)行力度

要嚴(yán)格遵守預(yù)算規(guī)定，對(duì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)實(shí)施全方位、全流程管控。要嚴(yán)格約束預(yù)算，不得超出預(yù)算范圍。對(duì)超出預(yù)算的部分，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門責(zé)任人說(shuō)明理由，如無(wú)正當(dāng)理由，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，嚴(yán)肅預(yù)算紀(jì)律，從而增強(qiáng)預(yù)算管理的權(quán)威性。

（三）完善組織架構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督

從現(xiàn)行情況看，事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步完善內(nèi)部組織架構(gòu)，增設(shè)內(nèi)控部或內(nèi)審部，運(yùn)用專業(yè)化的管控手段加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督，確保能在管理實(shí)踐中落實(shí)各項(xiàng)制度。事業(yè)單位內(nèi)控部或內(nèi)審部要檢查內(nèi)控執(zhí)行情況，查找制度運(yùn)行中的問題，檢查制度落實(shí)情況，在內(nèi)部控制檢查中評(píng)估制度的有效性，驗(yàn)證內(nèi)部控制環(huán)境。文章認(rèn)為，事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際，在內(nèi)控監(jiān)督體系上設(shè)置內(nèi)控或內(nèi)審機(jī)構(gòu)。內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置可作為首選項(xiàng)，保證內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)的作用，開展常態(tài)化的內(nèi)部審計(jì)，檢查業(yè)務(wù)流程、財(cái)務(wù)工作方面內(nèi)部控制的不足，綜合評(píng)判各個(gè)環(huán)節(jié)的制度，提高內(nèi)部控制工作質(zhì)量，提升內(nèi)控效率。規(guī)模較大的事業(yè)單位還可增設(shè)內(nèi)控部門，跟蹤管理事業(yè)單位內(nèi)控制度與運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)督辦，綜合把關(guān)各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，保證內(nèi)部控制有序?qū)嵤瑥?qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。

（四）樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與有效防控

新形勢(shì)下，影響事業(yè)單位發(fā)展的不利因素不斷增多，存在較多的潛在風(fēng)險(xiǎn)，不利于事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)穩(wěn)定發(fā)展。為此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)有清醒的認(rèn)識(shí)，樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控放在首位，構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控體系，加大風(fēng)險(xiǎn)管理力度，將事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)降至最低。一方面，事業(yè)單位應(yīng)借助現(xiàn)代信息技術(shù)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)預(yù)警與防控風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用，有效預(yù)判與識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，從而提前做好準(zhǔn)備，防止風(fēng)險(xiǎn)給單位業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)的危害。另一方面，要做好風(fēng)險(xiǎn)管理教育培訓(xùn)工作。要對(duì)全員進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)員工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。重點(diǎn)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加大防控力度。通過崗位輪換、授權(quán)管理、集中審批等方式，做好風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)，從而不斷提高事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

五、結(jié)語(yǔ)

內(nèi)部控制作為一套完整的管理體系，對(duì)事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的穩(wěn)定發(fā)展起著重要的保障作用。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合內(nèi)部管理要求，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制體系，做好制度設(shè)計(jì)，規(guī)范內(nèi)部運(yùn)行流程，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控，不斷提升管理質(zhì)量，這對(duì)推進(jìn)事業(yè)單位全面發(fā)展具有重要的意義。