新《政府會計制度》對事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響及應(yīng)對策略研究

崔凌僖

（國家發(fā)展和改革委員會一帶一路建設(shè)促進(jìn)中心，北京 100037）

作為我國法人組織的重要組成部分，事業(yè)單位是我國公共服務(wù)的主要提供者之一，大多數(shù)事業(yè)單位的資金來源以財政撥款為主。長期以來，事業(yè)單位主要遵循收付實現(xiàn)制原則進(jìn)行會計核算工作，但隨著事業(yè)單位市場化程度的逐步提升，各級政府對事業(yè)單位財政資金的使用情況和利用效率更加重視。與此同時，公眾對社會公共服務(wù)也更加關(guān)注，需要事業(yè)單位公開提供的會計信息質(zhì)量逐步提高。在此背景下，舊《政府會計制度》已難以適應(yīng)新形勢的需求，亟待修改完善。

在此背景下，為了進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位財務(wù)工作，滿足權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告制度改革的需求，2017年財政部開啟了政府會計制度改革，印發(fā)了《政府會計制度——事業(yè)單位會計科目和報表》，自2019年1月1日起全面施行。新《政府會計制度》對事業(yè)單位內(nèi)部控制提出了新的要求，旨在進(jìn)一步強(qiáng)化事業(yè)單位財務(wù)管理能力、提升會計信息質(zhì)量、優(yōu)化內(nèi)部管理效能。因此，事業(yè)單位需要積極做出調(diào)整，不斷加強(qiáng)內(nèi)控管理，提升內(nèi)部管理水平，從而確保新《政府會計制度》的順利實施。

一、新《政府會計制度》對事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

（一）完善會計核算方法，提升會計信息質(zhì)量

一方面，新《政府會計制度》提出“雙分錄”的會計核算方法，將會計核算范圍擴(kuò)大，要求事業(yè)單位同時進(jìn)行財務(wù)會計核算和預(yù)算會計核算?！半p分錄”有效結(jié)合了財務(wù)會計和預(yù)算會計的雙重功能，可以同時反映事業(yè)單位的財務(wù)狀況以及預(yù)算執(zhí)行情況，實現(xiàn)了財務(wù)會計和預(yù)算會計的有效銜接和適度分離?！半p分錄”的核算方法可以清晰反映事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行的整個過程，從而有效梳理其中的問題和不足，強(qiáng)化預(yù)算控制，提高內(nèi)部控制效率效果。另一方面，新《政府會計制度》提出“雙報告”的政府財務(wù)報告體系，要求事業(yè)單位同時編制財務(wù)會計報表和預(yù)算會計報表。“雙報告”健全了事業(yè)單位的報表體系，同時也優(yōu)化了報表結(jié)構(gòu)。這些改革措施可以及時為事業(yè)單位內(nèi)部控制的實施提供完整可靠的財務(wù)數(shù)據(jù)，也可以通過報表之間的鉤稽關(guān)系，更加直觀地幫助事業(yè)單位及時發(fā)現(xiàn)在業(yè)務(wù)活動中的風(fēng)險和漏洞，為事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效推行奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）統(tǒng)一會計核算口徑，加強(qiáng)會計信息可比性

2019年之前，我國事業(yè)單位根據(jù)類型和職能選擇不同的會計核算模式，如醫(yī)院財務(wù)制度、學(xué)校財務(wù)制度等。各類事業(yè)單位的會計核算沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和口徑，不利于數(shù)據(jù)匯總，降低了會計信息質(zhì)量，為相關(guān)部門提供數(shù)據(jù)的參考價值也大打折扣，不利于對財政資金使用的監(jiān)控與管理。而新《政府會計制度》實施后，各級各類事業(yè)單位包括醫(yī)院、高校統(tǒng)一根據(jù)新《政府會計制度》的會計科目和報表相關(guān)要求開展會計核算工作。各類事業(yè)單位遵循統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)和核算方法進(jìn)行會計處理，顛覆了以往政府會計領(lǐng)域制度龐雜、體系混亂、內(nèi)容交叉、口徑參差的情形，明確了標(biāo)準(zhǔn)、完善了流程、統(tǒng)一框架、健全了制度，有效提升了會計信息的可靠性，實現(xiàn)了各政府單位會計信息可比的目標(biāo)。

（三）優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)管理效能

在政府會計制度改革前，事業(yè)單位對于折舊攤銷沒有規(guī)范的操作，容易出現(xiàn)單位的資產(chǎn)虛增、資產(chǎn)閑置、賬實不符、賬賬不符等問題，無法讓單位了解真實的資產(chǎn)情況，也就難以對資產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)化配置。而新《政府會計制度》新增了固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷兩個科目，規(guī)定事業(yè)單位將固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷費(fèi)用根據(jù)用途計入當(dāng)期費(fèi)用或者相關(guān)資產(chǎn)成本?；诖?，事業(yè)單位可以有效規(guī)范資產(chǎn)管理工作，真實客觀地反映國有資產(chǎn)價值，兼顧預(yù)算管理和財務(wù)管理的雙重需要，實時、全面地反映本單位資產(chǎn)配置、資產(chǎn)運(yùn)行中的各種情況，增強(qiáng)資產(chǎn)管理的操作性、規(guī)范性，促進(jìn)事業(yè)單位優(yōu)化資產(chǎn)配置。

二、新《政府會計制度》背景下事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）未建立完善的內(nèi)部控制制度體系

完善的內(nèi)部控制制度體系是事業(yè)單位有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。新《政府會計制度》的執(zhí)行也需要完善的內(nèi)控制度體系作為支撐。但是目前許多事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系形式化問題嚴(yán)重，并不能有效發(fā)揮作用。例如有些事業(yè)單位內(nèi)部控制制度嚴(yán)重脫離實際，缺乏可操作性，這就導(dǎo)致事業(yè)運(yùn)行無章可循，內(nèi)控制度浮于表面，起不到約束作用；有些事業(yè)單位管理凌駕于控制之上，內(nèi)部控制制度沒有權(quán)威性，出現(xiàn)“一支筆”“一言堂”現(xiàn)象，“三重一大”事項不能通過集體決策，容易出現(xiàn)決策失誤；有些事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不科學(xué)，內(nèi)部控制流程不合理，單位分工不明確，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，職工工作效率低下，嚴(yán)重阻礙了事業(yè)發(fā)展和職工素質(zhì)的提高。

（二）未形成全面的內(nèi)部控制意識

首先，事業(yè)單位許多領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，認(rèn)為內(nèi)部控制就是財務(wù)的工作，缺乏全局性。再加上有些單位對于財務(wù)管理工作本身重視程度就不高，只關(guān)注業(yè)務(wù)工作的發(fā)展，導(dǎo)致單位整體內(nèi)部控制缺失。其次，一些事業(yè)單位的財務(wù)人員，在長期的傳統(tǒng)會計核算模式中已經(jīng)養(yǎng)成一套工作習(xí)慣，對于新《政府會計制度》提出的新要求持有消極態(tài)度，對于學(xué)習(xí)新知識缺乏積極主動性，有推脫和畏難情緒，被動接受新思路、新挑戰(zhàn)。最后，有些事業(yè)單位已經(jīng)認(rèn)識到內(nèi)部控制重要性，逐步建立了內(nèi)控制度體系，但是并沒有在單位整體層面進(jìn)行有效宣貫，沒有將內(nèi)部控制制度層層落實，不能使全體職工都具有內(nèi)控意識，影響了內(nèi)控制度的執(zhí)行效果。

（三）未搭建高效的信息化交流平臺

信息化交流平臺可以有效提升新《政府會計制度》的執(zhí)行效果，為單位內(nèi)部控制提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。信息化交流平臺不但可以實現(xiàn)單位內(nèi)部高效的信息共享，還可以發(fā)揮監(jiān)控、留痕的作用，有效保障各項業(yè)務(wù)流程的及時性和準(zhǔn)確性。但目前許多事業(yè)單位信息化建設(shè)工作嚴(yán)重滯后。一方面，一些單位領(lǐng)導(dǎo)思想陳舊，不能接受新事務(wù)、新技術(shù)，對于信息化建設(shè)不夠重視，導(dǎo)致信息化建設(shè)投入經(jīng)費(fèi)有限，技術(shù)人員引進(jìn)和培養(yǎng)力度不足，設(shè)備系統(tǒng)更新?lián)Q代緩慢，系統(tǒng)平臺陳舊落后，無法發(fā)揮應(yīng)有作用。另一方面，雖然有些事業(yè)單位根據(jù)業(yè)務(wù)需求建立了信息化系統(tǒng)，但是往往缺乏全局性考慮，各業(yè)務(wù)部門間分別建立獨(dú)立系統(tǒng)，不同系統(tǒng)之間交流性和開放性差，缺乏兼容性，無法達(dá)到口徑一致、互聯(lián)互通，信息交流時效性差，不能實現(xiàn)高效的信息共享。

（四）未建設(shè)有效的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制是保障內(nèi)部控制執(zhí)行效果的重要一環(huán)。新《政府會計制度》也對內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。但是目前大多數(shù)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)剛剛起步，尚處于貫徹落實的初級階段，還沒有建立完善的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。主要表現(xiàn)在：首先，許多事業(yè)單位沒有設(shè)置專門的內(nèi)審崗位或部門，內(nèi)部審計監(jiān)督職責(zé)由財務(wù)人員兼任，職責(zé)分工含混不清，不相容崗位沒有得到有效的分離，缺乏獨(dú)立性的內(nèi)控監(jiān)督制度往往成為一紙空文，致使內(nèi)部控制的監(jiān)督約束機(jī)制失靈。其次，雖然有少數(shù)事業(yè)單位專門設(shè)立了獨(dú)立的內(nèi)審崗位，但受到人力、物力、財力等各方面的制約，往往人員配備少、專業(yè)能力弱、職能范圍窄，不能全面監(jiān)管單位的所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，從而導(dǎo)致事業(yè)單位對于自身內(nèi)部控制的效果缺乏全面的掌握和了解。再次，對于被監(jiān)管對象來說，由于受到內(nèi)部控制制度的約束，往往對內(nèi)控監(jiān)管機(jī)制具有抵觸心理和排斥情緒，不能積極配合內(nèi)控監(jiān)督工作的開展，從而使內(nèi)部控制監(jiān)管工作受阻。最后，事業(yè)單位缺乏有效的外部監(jiān)督。一方面，財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的外部檢查多是針對合法性、合規(guī)性的臨時性任務(wù)檢查，缺少對內(nèi)部控制的實質(zhì)性監(jiān)督；另一方面，社會中介機(jī)構(gòu)等第三方外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)也只能對特定的委托事項發(fā)表意見，監(jiān)督功能單一。

（五）未制定健全的內(nèi)控考核評價制度

新《政府會計制度》對企業(yè)內(nèi)部控制評價機(jī)制提出了新的要求，但是很多事業(yè)單位在此方面工作并不到位，內(nèi)控評價工作沒有形成系統(tǒng)體系。其原因主要有以下幾個方面：第一，內(nèi)部控制考核評價在有些事業(yè)單位沒有得到足夠重視，不能把內(nèi)部控制執(zhí)行情況和部門以及個人的績效聯(lián)系起來，從而使得單位缺乏提升內(nèi)部控制執(zhí)行質(zhì)量的積極性；第二，有些事業(yè)單位雖然認(rèn)識到了考核評價機(jī)制的重要性，但是受限于對內(nèi)部控制考核評價機(jī)制的科學(xué)認(rèn)知，缺乏相關(guān)的專業(yè)技能，不能制定健全有效的考核評價指標(biāo)，無法客觀評價單位內(nèi)部控制執(zhí)行的優(yōu)劣程度，使內(nèi)控考核評價機(jī)制成了空中樓閣，無法貫徹落實，不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督和激勵作用；第三，部分事業(yè)單位的內(nèi)部評價機(jī)制過于呆板，沒有結(jié)合本單位業(yè)務(wù)流程的特點(diǎn)來制定，以致與單位實際狀況相背離，嚴(yán)重影響了考核評價機(jī)制的可操作性，也增大了內(nèi)部控制執(zhí)行的難度。

三、新《政府會計制度》背景下事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進(jìn)建議

（一）健全事業(yè)單位內(nèi)控制度，完善內(nèi)部控制體系

首先，事業(yè)單位要堅持與時俱進(jìn)，同時充分結(jié)合單位實際情況和事業(yè)發(fā)展的需要，制定出重實際、易操作、常更新的內(nèi)部控制制度，切忌盲目照搬照抄，保障單位全員工作的效率效果。其次，以制度為準(zhǔn)繩實行剛性約束，提升內(nèi)部控制的實際執(zhí)行力，不搞形式化制度建設(shè)。嚴(yán)格落實和完善決策管理機(jī)制，對于重大事項嚴(yán)格執(zhí)行集體決策或聯(lián)簽制度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。最后，科學(xué)合理地進(jìn)行內(nèi)控制度修訂，優(yōu)化細(xì)化業(yè)務(wù)流程，落實崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)，保障分工明確，健全輪崗制度與回避制度，形成權(quán)責(zé)清晰、獎懲分明的內(nèi)部控制制度體系。

（二）強(qiáng)化全員內(nèi)部控制意識，營造積極內(nèi)部控制環(huán)境

切實提升事業(yè)單位內(nèi)部控制主體責(zé)任意識，摒棄內(nèi)部控制是財務(wù)工作的思維偏見，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層尤其是主要負(fù)責(zé)人的風(fēng)險防范意識，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，將內(nèi)部控制工作作為“一把手”工程來抓。讓制度建設(shè)不僅要“上墻”，更要“入腦入心”。大力開展內(nèi)部控制宣貫行動，自上而下樹立全員內(nèi)部控制意識，促進(jìn)全體職工對內(nèi)部控制的認(rèn)識與理解，意識到建立內(nèi)部控制制度的重要性與緊迫性，引導(dǎo)職工積極配合并自覺參與內(nèi)部控制的建設(shè)。營造“全員參與、上下聯(lián)動、齊心協(xié)力”的內(nèi)部控制濃厚氛圍。

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)，搭建一體化交流平臺

事業(yè)單位應(yīng)以新《政府會計制度》為核心，積極響應(yīng)新制度要求，加大資金投入，結(jié)合本單位實際情況和發(fā)展需求，梳理優(yōu)化單位內(nèi)部控制管理內(nèi)容和流程，及時對信息化系統(tǒng)平臺進(jìn)行更新和完善，滿足“雙基礎(chǔ)”“雙報告”“雙功能”的核算要求。另外，大力提高信息化系統(tǒng)平臺兼容性，加強(qiáng)各系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，將內(nèi)部控制所涉及的各個環(huán)節(jié)盡可能統(tǒng)一到單位系統(tǒng)平臺中，學(xué)習(xí)運(yùn)用新數(shù)據(jù)處理技術(shù)，強(qiáng)化系統(tǒng)數(shù)據(jù)處理、分析整合能力，實現(xiàn)信息在單位內(nèi)部高效共享，統(tǒng)一單位內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范文件，提高單位運(yùn)行效率。邀請專業(yè)技術(shù)人員，組織全員參加信息化系統(tǒng)平臺操作培訓(xùn)，使員工（包括單位領(lǐng)導(dǎo)）熟練掌握操作方法并快速適應(yīng)新的工作形式，促進(jìn)信息化操作平臺的應(yīng)用落實。

（四）完善內(nèi)控監(jiān)督制度，形成內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系

有效的監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部控制制度執(zhí)行落實的有力支撐，事業(yè)單位應(yīng)該將內(nèi)部審計和外部監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，將會計監(jiān)督機(jī)制的作用最大限度地發(fā)揮出來。一方面，具有條件的事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計部門，努力提高內(nèi)審部門的地位，選拔具有專業(yè)勝任能力的內(nèi)部審計人員，運(yùn)用適當(dāng)?shù)膬?nèi)部審計方法，對單位內(nèi)部控制制度的建立、執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督并發(fā)表獨(dú)立意見，有效識別事業(yè)運(yùn)行過程中的風(fēng)險點(diǎn)，及時發(fā)現(xiàn)、糾正并制止內(nèi)部控制中存在的問題及違規(guī)行為，確保內(nèi)部控制責(zé)任的有效落實。對于單位人員數(shù)量少而沒有條件設(shè)立內(nèi)部審計部門的事業(yè)單位，應(yīng)該定期開展專項內(nèi)部審計、規(guī)避運(yùn)營風(fēng)險。建立匿名舉報制度，保護(hù)匿名舉報員工的權(quán)益，鼓勵全員參與，充分發(fā)揮相互監(jiān)督的力量，提高內(nèi)部監(jiān)督制度的落實質(zhì)量。另一方面，事業(yè)單位應(yīng)將外部監(jiān)督作為內(nèi)部控制監(jiān)督體系的一項重要內(nèi)容，形成內(nèi)部審計工作的有益補(bǔ)充，充分利用財政、稅務(wù)、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等外部相關(guān)部門的監(jiān)督作用，引入社會中介機(jī)構(gòu)參與的外部審計，形成內(nèi)外部監(jiān)督合力，促進(jìn)單位自身內(nèi)部控制管理不斷改革和完善。

（五）注重工作效果評價，深化內(nèi)部控制考核機(jī)制

內(nèi)部控制評價考核機(jī)制能夠幫助事業(yè)單位判斷內(nèi)部控制體系設(shè)計是否合理，檢驗其實際運(yùn)行效果，為內(nèi)部控制制度的有效運(yùn)行和進(jìn)一步改善提供內(nèi)驅(qū)力。事業(yè)單位應(yīng)改變以往重合規(guī)、輕績效的工作思路，結(jié)合監(jiān)督審計情況，將內(nèi)部控制執(zhí)行情況的考核情況納入年終考核體系，將績效評價結(jié)果運(yùn)用到干部職級晉升、評先樹優(yōu)和獎懲罰劣中。定期對單位內(nèi)部控制進(jìn)行考評，以多種形式開展全員調(diào)研工作，充分了解各層級意見。激發(fā)部門及員工的主觀能動性，發(fā)揮績效管理的導(dǎo)向作用，促進(jìn)事業(yè)單位健康發(fā)展。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展等外部因素以及單位自身業(yè)務(wù)活動特點(diǎn)，不斷對考核機(jī)制進(jìn)行完善和改進(jìn)，使其更加具有合理性、適應(yīng)性和可操作性，以此加強(qiáng)內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)控整體質(zhì)量不斷提高。

四、結(jié)束語

新《政府會計制度》的出臺和推行是事業(yè)單位完善自身內(nèi)部控制制度的重要契機(jī)，事業(yè)單位應(yīng)將促進(jìn)新《政府會計制度》與本單位內(nèi)部控制制度之間的有機(jī)融合作為當(dāng)前的重點(diǎn)，結(jié)合新《政府會計制度》的要求，從內(nèi)控體系、內(nèi)控意識、內(nèi)控信息化、內(nèi)控監(jiān)督和內(nèi)控評價幾個方面認(rèn)真研究梳理本單位內(nèi)部控制存在的問題，將單位內(nèi)部控制制度建設(shè)將提升到新的水平和高度，從根本上推動事業(yè)單位健康可持續(xù)發(fā)展。