保障性住房后期運營管理分析

喬宇飛

（北京西都地產(chǎn)發(fā)展有限公司，北京 100035）

租賃型保障性住房是指租房有困難且符合條件的城市居民可以申請的住房，其包括兩種形式：廉租房和公共租賃住房。政府的主要目標(biāo)是通過租賃提供人們負(fù)擔(dān)得起的住房來促進(jìn)社會福利。因此，在后續(xù)運營管理方面，保障性住房的資產(chǎn)控制與普通住房存在差距。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）指出，保障性住房小區(qū)可以在自我監(jiān)督、自我服務(wù)和代理簽約的基礎(chǔ)上提供服務(wù)。該文件為保障房的使用和運作提供了指導(dǎo)。然而，在實踐中還缺乏針對補貼住房后續(xù)運營和管理中可能出現(xiàn)的問題的詳細(xì)操作指南，需要進(jìn)一步思考和探索。

一、保障性住房的相關(guān)概念

政府提供廉價住房或廉價出租房，以滿足買不起住房的中低收入家庭的住房需求，不是為了盈利，而是為了解決有需要的家庭的住房問題。廉價住房或廉價出租房是由政府提供的，價格由政府確定，不會在市場上銷售，主要受眾是特定的住房困難的家庭群體。保障性住房包括廉租房、公共租賃房、棚戶區(qū)改造房和經(jīng)濟(jì)適用房。

（一）廉租房

廉租房由政府經(jīng)營，旨在為城市低收入家庭提供非常廉價的安全住房，或以非常低廉的價格提供安全的出租房。但是，申請這類住房的標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)格，以某市為例，只有符合以下三個條件的人才能申請：首先，該家庭有一個城市居住證；其次，該家庭必須有民政部門出具的證明，證明其為城市居民，有生活工資保障，有證明低收入的文件；最后，該家庭沒有住房。

廉租房的資格標(biāo)準(zhǔn)在戶籍、收入和住房方面都有限制，而且限制性非常強。因此，廉租房的資格標(biāo)準(zhǔn)比較窄。2014年實行“公廉并軌”以后，廉租房被納入了公共租賃住房的范圍內(nèi)。

（二）公共租賃住房

公共租賃住房是一項政府管理的計劃，旨在以低于市場的價格為住房困難的中低收入家庭提供住房。它針對的是比廉租房更廣泛的群體，現(xiàn)在政府已將保護(hù)范圍擴大到中低收入家庭。2014年的城市住房標(biāo)準(zhǔn)基于以下要求，即本市戶籍、本市戶籍中的單身人士，以及農(nóng)民工或單身人士的家庭。此外，如果本市常住戶口居民有住房，必須滿足戶口在本市六區(qū)之一或高新區(qū)，且人均居住面積不超過10 m2的要求。作為本地居民的單身人士，獲得公共租賃住房的資格標(biāo)準(zhǔn)是必須年滿25周歲，具有完全民事責(zé)任能力，并且不居住在城市或城市郊區(qū)。對于外來務(wù)工家庭或單身職工，申請條件是在本市有穩(wěn)定的工作，已繳納社保，簽訂一年以上的勞動合同，在市區(qū)或郊區(qū)沒有住房。

政府已經(jīng)開始解決單身職工和進(jìn)城務(wù)工人員的住房困難問題，實現(xiàn)更多人群的住房保障，這也預(yù)示著保障性住房政策體系的逐步完善，表明了政府解決群眾住房困難的決心。

（三）棚戶區(qū)改造房

棚戶區(qū)改造是政府在拆除城市中的危舊房屋和城中村時，為原來被拆遷的家庭提供有針對性的住房，即保障類型的房屋。棚戶區(qū)的改建最主要的目標(biāo)就是給那些沒有能力置換房屋的社會低收入群體提供基本的居住空間，將他們從破舊的房屋中“拯救”出來。同時，該市還完善了城市功能，優(yōu)化了該地區(qū)的居住環(huán)境。市政府制定了“絕不把棚戶區(qū)帶入福利社會”的目標(biāo)，正在加大對棚戶區(qū)的改造力度，并大力建設(shè)棚戶區(qū)住房。

（四）經(jīng)濟(jì)適用房

經(jīng)濟(jì)適用房是政府指定的優(yōu)惠住房政策。根據(jù)這項政策，住房的建造和定價是為了出售給有一定購買能力的低收入和中低收入家庭。經(jīng)濟(jì)適用房還考慮到了商品房和補貼房的特點。截至2013年，由于低收入住房和公共租賃住房的出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)適用房正在逐漸消失。

（五）限價商品房

限價和分區(qū)的商業(yè)住房是為了改善低收入和中等收入家庭的住房。這是一種限制高價住房的方式，不適用于經(jīng)濟(jì)適用房。根據(jù)以價格為基礎(chǔ)制定地價的原則選擇政府組織和市場運作的綜合形式。價格封頂?shù)淖》肯拗屏朔课莸匿N售價格、建筑標(biāo)準(zhǔn)和土地上市銷售時的服務(wù)范圍。政府機構(gòu)在估算建筑成本和建筑商的合理利潤后，確定土地補貼的價格范圍，從源頭上規(guī)范住房價格。總的來說，上述情況表明，保障性住房具有以下三個特點：①公共性，即政府為貧困人口提供的住房；②有針對性，即有資格申請這類住房的公民必須符合政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，否則不能申請；③保障性，即補貼住房是一種福利住房，最初旨在保護(hù)低收入者的住房需求。

二、保障性住房后期管理

以上介紹了廉租房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價商品房的概念。廉租房和公共租賃住房具有實物貸款的性質(zhì)，即住房的產(chǎn)權(quán)歸政府所有，居民只有簽訂租賃協(xié)議才有權(quán)利使用住房。棚戶區(qū)住房是指業(yè)主原本的房屋被拆除后新建的住房，由于原業(yè)主有使用權(quán)，所以具有安置房的性質(zhì)。負(fù)擔(dān)得起或限制價格的商品房是可以出售的住房，政府為這些房屋制定價格，并將該房屋的使用權(quán)賣給購買者。由于其所有權(quán)最終屬于購買者，不涉及政府的事后管理，本條所指的保障性住房的管理應(yīng)指實物安排性質(zhì)的公共租賃住房的事后管理，其所有權(quán)屬于政府，使用權(quán)屬于租戶。

保障房的壽命比較長，必須經(jīng)過論證、立項、建設(shè)、分配、使用、監(jiān)督等一系列過程。目前，我國對保障房的后期管理措施不是特別完善，沒有統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，其定義方式在不同地區(qū)也有很大差異。例如，2013年7月，某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會將后期管理定義為公共租賃住房、住宅租賃管理和物業(yè)服務(wù)工作。

從學(xué)術(shù)研究的角度來看，適應(yīng)后管理的范圍是不一樣的。有研究者認(rèn)為，事后控制屬于一系列的管理問題，如公共租賃住房的分配、入住后的組織和準(zhǔn)入的動態(tài)管理、物業(yè)管理、維護(hù)和運營等。綜合公共服務(wù)概念的分析和控制后的實施可得知其是對人進(jìn)行的管理，通過對租戶的管理提供更好的服務(wù)，促進(jìn)社會和諧，將后者的管理提升到全社會管理體系的范疇，并為建立社會保障體系做出貢獻(xiàn)。

三、保障性住房后期運營管理存在的問題

（一）保障房管理法律法規(guī)和管理機制不健全

在我國，部分城市還沒有頒布保障性房屋的后期管控制度，相關(guān)政府單位的職能措施也不夠明確。換句話說，還缺乏一定的規(guī)劃體系，包括誰負(fù)責(zé)、需要做什么、用什么方法，以及為此目的實施績效評估。

（二）政府主導(dǎo)后期管理，主體單一，管理壓力大

在實踐中，租賃輔助住房的后續(xù)運營管理往往由行政部門主導(dǎo)，由作為牽頭機構(gòu)的住房保障業(yè)管理局負(fù)責(zé)。這些機構(gòu)不僅負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，還直接參與活動的管理和行政，負(fù)責(zé)住房管理、商業(yè)場所管理和社區(qū)服務(wù)。由于設(shè)置和人員的限制，管控的目標(biāo)與工作組織都在逐漸擴增，對于社會綜合評估、管控水準(zhǔn)、其業(yè)務(wù)能力的評估及參與過程的人物力投入都非常大，由于缺乏市場引入、非政府組織參與和社會力量，這種單一管理實體運作的形式所取得的管理效果不佳。

（1）管理資金集中，運作的成本增加，后續(xù)資金跟進(jìn)困難。保障性房屋的后續(xù)運作管理及管控的資金大多數(shù)來源于政府部門，而政府部門的這部分資金渠道是源于保障性房屋的租售資金與相關(guān)設(shè)施的經(jīng)營收入。但是，因為保障性房屋具備福利的特質(zhì)，其租金的數(shù)額遠(yuǎn)低于其他同類型房屋的租金數(shù)額，所以就降低了這部分的收入。輔助設(shè)施的運作主要是針對弱勢人群，由于經(jīng)營人員不算是業(yè)主部門，所以沒有對于房屋的管理權(quán)，不可對其收取管理費用。保障性房屋的后續(xù)管理費用主要是涵蓋管理部門的人員資金、公共設(shè)施資金、房屋的維護(hù)資金，以及房屋建設(shè)前期的貸款資金回收。收入的資金與需要支付的資金長時間不成正比，這樣就會導(dǎo)致許多地方的保障性房屋財政管控壓力增加。

（2）管理線馬馬虎虎，人員素質(zhì)需要提高。運營后的管理任務(wù)包括人事管理、租金收繳、物業(yè)管理、地方文化建設(shè)和配套設(shè)施部署等，是保障性住房內(nèi)容的一部分。人數(shù)多、工作量大，難以進(jìn)行細(xì)致的管控，管控業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與商業(yè)住宅區(qū)的管理服務(wù)質(zhì)量仍有很大不同。管理人員的素質(zhì)參差不齊，對各種措施的操作不夠熟練，這也是管理服務(wù)效果不理想的原因。

（三）物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量不高，管理范圍狹窄

許多保障性房屋社區(qū)的物業(yè)管理工作是發(fā)包給物業(yè)單位的，而物業(yè)單位通常沒有市場化意識，業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量不高，只限于社區(qū)安全設(shè)置、社區(qū)衛(wèi)生保潔等基本細(xì)節(jié)。政府承包的物業(yè)合同定價低，再加上補貼住房的福利性質(zhì)，可能導(dǎo)致物業(yè)部門無法支付其成本，管理水平可能受到影響。

四、保障性住房后期運營管理問題的應(yīng)對措施

（一）構(gòu)建完善的管理體系，健全法律法規(guī)

保障性住房的后期運營管理需要制定法律和法規(guī)，并制定管理辦法，以明確政府、運營機構(gòu)和租戶的權(quán)利和責(zé)任。政府應(yīng)主要發(fā)揮支持、指導(dǎo)和監(jiān)督作用，對運營管理機構(gòu)的資金和使用情況、管理和運營效率、服務(wù)質(zhì)量和效果等進(jìn)行監(jiān)督和評估，保證運營服務(wù)的質(zhì)量。在管理和運營活動中，要引入各方力量，建立由政府、非營利組織、志愿者和其他商業(yè)部門組成的多元化的社會管理體系。

（二）培育和扶持非營利運營管理機構(gòu)

（1）非營利的運營與管控單位加入保障性房屋物業(yè)管控，能夠讓政府行政部門的運作“脫胎換骨”，專注于政策制定和監(jiān)督。非營利組織也可以利用自身的特點，以較低的成本提供更豐富的公用事業(yè)管控業(yè)務(wù)，提升業(yè)務(wù)的綜合水平。在實際的工作中，需要參考各區(qū)域早期建立的保障性房屋的投資公司，強化其事后管控與經(jīng)營能力，構(gòu)建集綜合保障房施工、后期管理和維修于一體的組織，確保保障房運營管理工作做到位，為事后的管控工作提供一定的制度規(guī)劃，優(yōu)化對工作人員的能力培養(yǎng)，提升管控部門的綜合業(yè)務(wù)水平。

（2）要豐富服務(wù)與管控成本來源的渠道。首先，保障性房屋的建設(shè)投入與貸款單位，需要將租金收入、贊助商業(yè)設(shè)施的經(jīng)營收入和社區(qū)開放空間的經(jīng)營收入作為收入來源。此外，保障房地塊建設(shè)中的配套設(shè)施建設(shè)階段，可按一定比例納入后期運營管理資金。其次，可根據(jù)資金缺口提供財政補貼，并對保障房小區(qū)的配套設(shè)施和商業(yè)服務(wù)的經(jīng)營提供一定的稅收優(yōu)惠，這種作為承銷基金的贈款收入可以大大降低財政壓力，保證管理投入的連續(xù)性。

（3）要建立科學(xué)的運作和管控模式，合理地管控成本。首先，需要參考行業(yè)的類別與各區(qū)域的建設(shè)規(guī)模，以及相關(guān)的管控經(jīng)營部門狀況，秉承著標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的準(zhǔn)則，做好每一項工作的劃分，降低機構(gòu)中人才使用的不合理狀況，從而優(yōu)化成本。其次，建議收納本地區(qū)域那些具備工作能力但是還未參加工作，或者失業(yè)的人員，組建后期服務(wù)團(tuán)隊，這樣不但可以降低機構(gòu)中人員成本的投入，還能夠優(yōu)化這一類人員的收入狀況，“以工代租”和“以工代賑”，從而減少支付成本與物業(yè)資金。最后，優(yōu)化社會志愿者的參與方式，給應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生提供參與的機會，可以提供一些不需要專業(yè)知識的固定工作崗位，這可以增加整體的社會影響，同時降低勞動成本，發(fā)揮鼓勵社區(qū)參與的積極作用，讓有意愿、有能力的離退休老黨員、老干部參與進(jìn)來，傳達(dá)他們的熱情，傳達(dá)他們支持弱勢群體的決心，形成良好的社會影響。

（三）強化物業(yè)管理

政府在協(xié)議中規(guī)定了所有的服務(wù)，如清潔、保安、房地產(chǎn)公司在受保護(hù)的住宅區(qū)進(jìn)行的小型維護(hù)和修理工作，所有這些工作的費用都由承包商根據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)和支付，以確保房地產(chǎn)公司的正常運作。同時，建立系統(tǒng)的房地產(chǎn)公司監(jiān)測和評估體系，從多個方面對其進(jìn)行綜合評估，利用激勵和獎勵措施，提高房地產(chǎn)公司的服務(wù)水平和質(zhì)量。

結(jié) 語

總之，建設(shè)保障性住房是一項重大的民生事業(yè)，隨著社會的發(fā)展，其總量也在不斷地增加，因此對其進(jìn)行管理的難度也在增加，導(dǎo)致保障性住房的發(fā)展受到了一定的阻礙。所以，有關(guān)部門要積極根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的情況，建設(shè)符合社會發(fā)展和適合人們居住的保障性住房，并且制定出相關(guān)的法規(guī)政策，加強對保障性住房的管理，讓真正有需求的人能夠使用保障性住房，這不僅能夠在一定程度上提高人們的生活水平和生活質(zhì)量，還進(jìn)一步促進(jìn)了我國和諧社會的發(fā)展，真正解決我國居民住房難的問題，有效促進(jìn)我國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。要實現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)發(fā)展，必須不斷完善住房保障法制建設(shè)和社會保障體系建設(shè)，拓展住房保障的制度空間，提高住房服務(wù)水平，改善居民生活質(zhì)量，從根本上保障居民住房的所有權(quán)，提高人民的幸福感。可以說，增強幸福感、促進(jìn)和諧社會建設(shè)是非常必要的。