論事業(yè)單位內(nèi)部控制問題及對策

劉曉嘉 廣東星海演藝集團(tuán)

引言

我國內(nèi)部控制概念及施行較晚，許多事業(yè)單位對內(nèi)控關(guān)注度不足，2014年，財政部出臺印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，旨在規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部控制管理行為，指導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作的有序開展，提高事業(yè)單位資源分配能力和內(nèi)部管理水平。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、區(qū)域廣、經(jīng)濟(jì)不平衡等特點(diǎn)，我國不同系統(tǒng)的行政事業(yè)單位發(fā)展階段、單位規(guī)模、職權(quán)領(lǐng)域差別較大，導(dǎo)致事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中存在較多問題，相關(guān)制度文件不能直接落地使用。在這個過程中，許多事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況無法達(dá)到制度要求，存在一些無法妥善解決的問題，內(nèi)部控制體系不完善，制約了事業(yè)單位工作質(zhì)量。因此，本文就事業(yè)單位內(nèi)部控制普遍存在的問題進(jìn)行分析探討，提出相應(yīng)對策，希望為促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的高效率開展提供參考。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)概述

（一）事業(yè)單位內(nèi)部控制含義

事業(yè)單位內(nèi)部控制，簡單而言，是指事業(yè)單位為保障經(jīng)濟(jì)活動的有序開展，通過制定制度、執(zhí)行程序、實(shí)施措施等對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，建立健全內(nèi)部控制體系，是貫徹中央精神和“八項(xiàng)規(guī)定”的有效舉措，能強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督，通過相應(yīng)的內(nèi)控防范機(jī)制，減少貪污腐敗問題的發(fā)生，提高科學(xué)管理能力。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)和特點(diǎn)

任何組織都存在內(nèi)部控制工作，對于事業(yè)單位而言，內(nèi)部控制更加復(fù)雜，除了滿足單位內(nèi)部管理要求，還涉及民生。事業(yè)單位運(yùn)行目的主要是為實(shí)現(xiàn)自身社會價值、提供社會服務(wù)，所以，內(nèi)控優(yōu)化主要是為了保障公共服務(wù)水平、不斷降低政府成本和風(fēng)險，幫助事業(yè)單位更好地履行社會職責(zé)，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。

事業(yè)單位內(nèi)部控制主要有以下特點(diǎn)：一是事業(yè)單位內(nèi)部控制要素多，涉及事業(yè)單位運(yùn)行的方方面面，從業(yè)務(wù)活動層面來看，更多的是政府經(jīng)濟(jì)活動，如預(yù)算管理、收支管理、政府采購、國有資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)管理、合同管理等；從單位層面來看，包括單位組織構(gòu)建、職能設(shè)置、業(yè)務(wù)管理流程、內(nèi)部監(jiān)督等。二是事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是更好地提供社會公共服務(wù)，事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制時，需要關(guān)注五個重點(diǎn)，分別是符合程序、保障資產(chǎn)安全、財務(wù)信息準(zhǔn)確、加強(qiáng)腐敗防范、提高工作效率，這與企業(yè)內(nèi)部控制存在很大區(qū)別，事業(yè)單位對防范腐敗舞弊等問題看得更重，更注重社會效益。三是事業(yè)單位內(nèi)部控制具有明顯的政治意義。由于事業(yè)單位性質(zhì)的特殊性，其內(nèi)部控制改革和完善的過程也更加復(fù)雜，內(nèi)部控制的成效直接關(guān)系著社會資源的分配，也影響國家政府公信力建設(shè)，對社會穩(wěn)定具有重要政治意義。

（三）事業(yè)單位內(nèi)部控制原則

在事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)中，需要遵循五大原則：一是全面性原則。內(nèi)部控制要貫徹事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過程，從決策、執(zhí)行到監(jiān)督，要覆蓋到事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)，一旦某個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)沒有發(fā)揮作用，將直接影響整體工作。二是重要性原則。事業(yè)單位內(nèi)部控制要在全面控制的基礎(chǔ)上，對重要業(yè)務(wù)和高風(fēng)險領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。由于每個事業(yè)單位行業(yè)規(guī)模不一，內(nèi)部控制制度借鑒性不強(qiáng)，必須結(jié)合自身實(shí)際情況，有重點(diǎn)地進(jìn)行內(nèi)部控制防范。三是制衡性原則。事業(yè)單位必須對治理結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)設(shè)置進(jìn)行優(yōu)化，形成相互監(jiān)督、相互制約的局面，合理分配權(quán)力，加強(qiáng)風(fēng)險防范，在管理安全的情況下，提高業(yè)務(wù)效率。四是適應(yīng)性原則。事業(yè)單位內(nèi)部控制制度和措施不是一成不變的，它需要隨單位發(fā)展規(guī)模變化、業(yè)務(wù)范圍變化等進(jìn)行調(diào)整，對于別人內(nèi)部控制模式可以參考，但不能克隆。五是成本效益原則。盡管事業(yè)單位資金主要來源于財政撥款，但對于業(yè)務(wù)開展，任何的理性決策都是在成本小于效益的基礎(chǔ)上確定的。特別是隨著事業(yè)單位改革深化，部分事業(yè)單位經(jīng)營性效益在資金來源中的比例開始上升，現(xiàn)行政府會計(jì)準(zhǔn)則制度規(guī)定了事業(yè)單位成本核算基本指引，對開展成本核算工作的事業(yè)單位提出成本控制的具體要求，因此事業(yè)單位必須在內(nèi)部控制建設(shè)中，關(guān)注和重視成本效益原則。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制認(rèn)識不清晰

首先，內(nèi)部控制管理不全面。當(dāng)前，事業(yè)單位資金來源大部分依然來源于財政撥款，在業(yè)務(wù)開展時更多的是關(guān)注業(yè)務(wù)完成情況及資金使用進(jìn)度，對成本效益重視不足。因此，在整個內(nèi)部控制管理中，事業(yè)單位往往只重視預(yù)算管理等部分業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，忽略了其他方面的內(nèi)部控制管理，另外，不少事業(yè)單位還存在無法區(qū)分內(nèi)部控制管理、風(fēng)險評估和內(nèi)部監(jiān)督評價的情況，以上都不利于內(nèi)部控制全面性和系統(tǒng)性建設(shè)。其次，內(nèi)控管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任未落實(shí)，部分事業(yè)單位管理者和領(lǐng)導(dǎo)工作重點(diǎn)主要集中于公共社會服務(wù)上，對于內(nèi)部控制直接交由相關(guān)人員負(fù)責(zé)，認(rèn)為事業(yè)單位內(nèi)部控制管理就是按照流程辦事即可，導(dǎo)致內(nèi)部控制僵硬、執(zhí)行流于形式。最后，事業(yè)單位員工對內(nèi)部控制認(rèn)識不足，認(rèn)為內(nèi)部控制與自身關(guān)系不大，在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動開展過程中，存在和內(nèi)部控制管理脫離的問題。

（二）單位內(nèi)部控制制度不完善

盡管我國早在2014年便頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部管理工作，但在落實(shí)規(guī)范的過程中，依然存在很多問題。首先，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)職能、業(yè)務(wù)范圍不斷調(diào)整，很多事業(yè)單位原先建立的內(nèi)部控制制度不能及時有效的滿足單位現(xiàn)有需求，無法達(dá)到內(nèi)控實(shí)際目標(biāo)。同時，現(xiàn)階段部分單位職員管理理念受傳統(tǒng)影響，沒有及時更新知識儲備，未及時研究新常態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下事業(yè)單位運(yùn)行出現(xiàn)的風(fēng)險和管理漏洞，內(nèi)部管理能力不足，無法根據(jù)單位實(shí)際情況修訂合適的內(nèi)部控制制度。其次，近幾年在審計(jì)監(jiān)督巡視全覆蓋的背景下，事業(yè)單位通過自查或?qū)ｍ?xiàng)檢查，已逐漸補(bǔ)充完善內(nèi)部管理制度建設(shè)，但仍存在為應(yīng)付整改而制定、制度執(zhí)行程度低、新舊制度之間不銜接、形成制度孤島等問題。

（三）組織架構(gòu)設(shè)置無法滿足內(nèi)控要求

一些事業(yè)單位組織架構(gòu)不健全、設(shè)計(jì)不合理或存在部門職權(quán)分配不恰當(dāng)?shù)膯栴}，內(nèi)部控制管理工作也沒有一個專門的管理部門或?qū)Ｂ殟徫回?fù)責(zé)，而是交給財務(wù)部門，僅依托財務(wù)會計(jì)管理來負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作。這個機(jī)制使事業(yè)單位不能準(zhǔn)確把握業(yè)務(wù)全流程，往往忽略政府采購、合同管理、資產(chǎn)監(jiān)管等環(huán)節(jié)的內(nèi)控管理。

另外，一些單位受組織架構(gòu)和人員編制數(shù)量限制，關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)沒有實(shí)施不相容崗位分離機(jī)制，導(dǎo)致內(nèi)部管理無法相互制約，容易引起權(quán)力失衡問題。

（四）風(fēng)險評估制度執(zhí)行力不強(qiáng)

首先，很多事業(yè)單位管理者風(fēng)險意識薄弱，認(rèn)為事業(yè)單位和企業(yè)相比，經(jīng)營活動少，受市場波動影響小，所以沒有什么經(jīng)營風(fēng)險，導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部普遍缺乏風(fēng)險意識，但除了經(jīng)營風(fēng)險，政治風(fēng)險和社會風(fēng)險也普遍存在事業(yè)單位中。一些事業(yè)單位缺乏完善的風(fēng)險評估制度，職員沒有遵守制度的自覺性，在提供公共服務(wù)時，質(zhì)量較低，還可能存在著濫用職權(quán)等腐敗行為。其次，單位內(nèi)部沒有建立風(fēng)險控制制度，沒有相關(guān)風(fēng)險預(yù)警、識別、評估和分析機(jī)制，風(fēng)險控制點(diǎn)不清晰，導(dǎo)致事業(yè)單位在面對內(nèi)部控制風(fēng)險時處于被動地位，只有風(fēng)險發(fā)生后，才會采取措施，造成了單位風(fēng)險損失，嚴(yán)重降低了事業(yè)單位社會形象，不利于單位社會職能的履行。

（五）內(nèi)部控制監(jiān)督評價缺失

事業(yè)單位內(nèi)部控制管理有一重要內(nèi)容便是對內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價，即內(nèi)部控制監(jiān)督評價制度的建立與運(yùn)行。目前，大部分事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督不到位，約束力不強(qiáng)。首先，內(nèi)部控制監(jiān)督制度不健全，缺乏必要的考核評估機(jī)制。一些事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督流于形式，獎懲力度根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)主觀意識決定，沒有一套標(biāo)準(zhǔn)。同時，在考核獎勵上，內(nèi)部控制考核情況在職工績效中占比低，很難調(diào)動職工內(nèi)部控制執(zhí)行積極性。其次，內(nèi)部審計(jì)部門能力不足，不能有效滿足事業(yè)單位監(jiān)督要求，還有一些事業(yè)單位沒設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)或?qū)?，無法獨(dú)立開展內(nèi)部控制監(jiān)督工作。外部監(jiān)督往往無法主動發(fā)揮作用，外部審計(jì)機(jī)構(gòu)必須具備較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，了解事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程和市場實(shí)際數(shù)據(jù)。但當(dāng)前大部分外部審計(jì)人員僅具備一定的審計(jì)監(jiān)督知識，對事業(yè)單位的行業(yè)特點(diǎn)、業(yè)務(wù)情況不熟悉，一些業(yè)務(wù)風(fēng)險和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)無法真實(shí)有效查明，無法洞悉風(fēng)險形成的深層次原因，檢查結(jié)果流于制度規(guī)定表面，從而導(dǎo)致內(nèi)控監(jiān)督效果不佳。

三、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制認(rèn)識，提高內(nèi)控意識

在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中明確規(guī)定，事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施必須由相關(guān)責(zé)任人負(fù)責(zé)。因此，單位領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識和態(tài)度對內(nèi)部控制順利實(shí)施具有重要作用。對此，事業(yè)單位管理層首先要形成對內(nèi)部控制的系統(tǒng)認(rèn)識，發(fā)揮其骨干作用。其次，可通過定期舉辦內(nèi)部控制交流研討會，學(xué)習(xí)內(nèi)部控制相關(guān)知識，強(qiáng)化全體職工對內(nèi)部控制制度的認(rèn)識，重視內(nèi)部控制管理。最后，基層管理人員要轉(zhuǎn)變工作思路，不僅僅需要落實(shí)業(yè)務(wù)，也要在業(yè)務(wù)經(jīng)營中，遵守內(nèi)部控制制度，降低單位風(fēng)險，從而在內(nèi)部形成良好內(nèi)部控制氛圍。

（二）健全內(nèi)部控制制度，形成制度管理長效作用

內(nèi)部控制制度是事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展的前提和保障。首先，事業(yè)單位應(yīng)及時掌握相關(guān)政策法規(guī)的變化，根據(jù)單位自身實(shí)際情況，綜合評判各方面已有的內(nèi)部管理制度，查缺補(bǔ)漏，形成制度體系。其次，由于各項(xiàng)制度的建立或修訂存在一定時間差，制度之間要考慮銜接問題，各事業(yè)單位應(yīng)打通制度信息孤島，形成完整的控制鏈條。最后，要建立動態(tài)的制度體系，內(nèi)部控制制度不能僵化，事業(yè)單位要根據(jù)業(yè)務(wù)變化和行業(yè)市場變化，研判重點(diǎn)風(fēng)險，及時補(bǔ)充調(diào)整制度，讓內(nèi)部控制制度管理持續(xù)發(fā)揮作用，形成長效機(jī)制。

（三）優(yōu)化組織架構(gòu)，明確崗位職責(zé)

一是要優(yōu)化組織架構(gòu)，調(diào)整分配好事業(yè)單位各部門之間的權(quán)利義務(wù)，從單位層面做好內(nèi)控管理規(guī)劃，搭建好事業(yè)單位內(nèi)部控制框架，通過優(yōu)化組織架構(gòu)來防止腐敗滋生；二是要明確內(nèi)部控制各崗位職責(zé)，特別是人員數(shù)量較少的事業(yè)單位，更要注意授權(quán)審批機(jī)制和不相容崗位的設(shè)置，通過不同崗位的職責(zé)設(shè)置來達(dá)到相互監(jiān)督制衡的目的；三是要優(yōu)化內(nèi)部控制業(yè)務(wù)管理流程，相關(guān)業(yè)務(wù)可通過設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化工作手冊等方式來減少不同環(huán)節(jié)銜接過程中的風(fēng)險疏漏，在業(yè)務(wù)實(shí)際執(zhí)行層面化解風(fēng)險，同時提高工作效率，防止權(quán)利串通。

（四）加強(qiáng)風(fēng)險評估制度，降低單位管理風(fēng)險

首先，事業(yè)單位要提高相關(guān)人員風(fēng)險意識，加強(qiáng)對風(fēng)險管理的認(rèn)識，形成業(yè)務(wù)開展與風(fēng)險評估同時進(jìn)行的機(jī)制。其次，要建立健全風(fēng)險評估制度，當(dāng)前，事業(yè)單位主要存在著重大決策風(fēng)險、廉政風(fēng)險、財務(wù)管理風(fēng)險、收支風(fēng)險、資金管理風(fēng)險、采購風(fēng)險等。對此，事業(yè)單位可以分類劃分來確定風(fēng)險等級，制定防范機(jī)制，從而有效提高風(fēng)險預(yù)警作用，降低風(fēng)險所造成的損失。最后，事業(yè)單位要組建風(fēng)險評估小組，委派專業(yè)人員對內(nèi)部控制風(fēng)險進(jìn)行目標(biāo)設(shè)置、風(fēng)險識別、分析、應(yīng)對等工作管理，完善風(fēng)險評估體系。

（五）提高監(jiān)督審計(jì)人員綜合水平，完善獎懲機(jī)制

當(dāng)前，我國大部分事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)工作是由財務(wù)人員負(fù)責(zé)，但實(shí)際上，審計(jì)機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于財務(wù)部門之外，才能有效發(fā)揮審計(jì)作用，監(jiān)督財務(wù)工作和內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況。因此，事業(yè)單位首先要優(yōu)化審計(jì)機(jī)構(gòu)，明確審計(jì)職責(zé)、內(nèi)容和審計(jì)流程。其次，要提高審計(jì)人員綜合水平，通過定期舉辦業(yè)務(wù)交流會，增強(qiáng)審計(jì)人員對單位業(yè)務(wù)情況的了解。通過審計(jì)機(jī)構(gòu)的完善和審計(jì)人員素質(zhì)的提高，有效保障事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督工作的開展。最后，事業(yè)單位要完善獎懲機(jī)制，提高內(nèi)部控制評估結(jié)果在績效考核中的比例，并把內(nèi)部控制管理情況納入職工晉升考核中去，從而提高職工對內(nèi)部控制的重視，積極主動地落實(shí)內(nèi)部控制制度。

結(jié)語

總之，事業(yè)單位科學(xué)地進(jìn)行內(nèi)部控制管理是大勢所趨，也是事業(yè)單位深化改革的重要舉措，事業(yè)單位所有職員要引起重視，形成由上而下、上下暢通的管理氛圍，為內(nèi)部控制的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。事業(yè)單位要結(jié)合自身實(shí)際情況，優(yōu)化組織架構(gòu)和權(quán)責(zé)分配，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，完善內(nèi)部控制管理制度，落實(shí)內(nèi)部控制執(zhí)行，強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督，建立風(fēng)險評估機(jī)制，補(bǔ)足現(xiàn)有短板。通過內(nèi)部控制管理，加強(qiáng)事業(yè)單位腐敗防范，約束制衡內(nèi)部權(quán)力，從而使事業(yè)單位在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展，履行好社會職責(zé)，服務(wù)好人民。