高校績(jī)效預(yù)算管理存在的問題與解決對(duì)策

高曉菲 河北科技師范學(xué)院

一、高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算的重要意義

(一)有利于優(yōu)化高校的資源配置

高校每年的招生規(guī)模與辦學(xué)實(shí)力都在提升，隨之也需要更多的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來支撐高校的運(yùn)行。目前，高校應(yīng)該將有限的經(jīng)費(fèi)盡可能地投入到緊缺的部門，調(diào)整資源分配的結(jié)構(gòu)與比例，改變過去盲目投資與不合理的配置，提升辦學(xué)資金的使用績(jī)效。并且對(duì)于管理層來說，高?？梢酝ㄟ^績(jī)效預(yù)算對(duì)學(xué)校資金進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)籌管理，不僅有助于學(xué)校各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，也可以實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)—投入—產(chǎn)出—績(jī)效—新目標(biāo)”的良性循環(huán)，使得高校的財(cái)務(wù)向“效益為先”的方向發(fā)展。

(二)有利于高校合理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

隨著高校不斷的擴(kuò)招，經(jīng)費(fèi)不足問題日益凸顯，通常高校都是以貸款的形式進(jìn)行資金的籌集，雖然可以極大解決資金問題，但也伴隨著較大的負(fù)債壓力，一旦遇到招生生源減少、收入降低的情況，會(huì)極大影響高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。高校是具有獨(dú)立法人的單位，會(huì)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，其中就包括債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，但是也正因?yàn)檫@種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在高校預(yù)算編制中沒有充分體現(xiàn)，大大增加了學(xué)校在未來發(fā)展中的綜合風(fēng)險(xiǎn)。而績(jī)效預(yù)算作為一種更加先進(jìn)的預(yù)算管理方式，可以通過績(jī)效的評(píng)估與分析來發(fā)現(xiàn)潛在的財(cái)務(wù)危機(jī)，評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)范圍并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，為高校財(cái)務(wù)健康發(fā)展提供有力支持。

(三)有利于高校增強(qiáng)辦學(xué)實(shí)力

當(dāng)前，高校在不斷擴(kuò)大規(guī)模的同時(shí)向著質(zhì)量提升的方向發(fā)展，內(nèi)部結(jié)構(gòu)也正在變得復(fù)雜，利益主體呈現(xiàn)多元化，這些都提高了高校在人際關(guān)系處理的難度，使得內(nèi)外利益的牽扯影響高校的發(fā)展。高校對(duì)于績(jī)效預(yù)算的實(shí)施，需要通過自上到下的參與機(jī)制，將與高校利益相關(guān)的部門與個(gè)人都參與到績(jī)效預(yù)算的運(yùn)行當(dāng)中，能夠極大的調(diào)動(dòng)對(duì)績(jī)效管理的積極性，有利于學(xué)校各項(xiàng)政策的順利實(shí)施，提升學(xué)校對(duì)科研支撐、人才培養(yǎng)等服務(wù)，也能夠進(jìn)一步為經(jīng)費(fèi)的來源與資金的補(bǔ)助提供更多的可能，整體提升學(xué)校的實(shí)力。

(四)有利于促進(jìn)未來高校發(fā)展

通常高校的預(yù)算是在每年的年底，統(tǒng)計(jì)本年度實(shí)際發(fā)生的開銷之和，通過分析綜合考量，依據(jù)次年學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃以及年度教育計(jì)劃進(jìn)行合理預(yù)估。此外，要針對(duì)高具體的財(cái)政狀況，可能發(fā)生支出的概率，按照學(xué)校的統(tǒng)籌安排，綜合布局進(jìn)行排序分類，必須要辦、暫緩辦理以及是否辦理，高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)上報(bào)的預(yù)算做綜合評(píng)定后進(jìn)行資金流向的落實(shí)。高校的預(yù)算管理關(guān)系到整個(gè)高校教育事業(yè)的投入和未來發(fā)展的走向，合理的規(guī)劃和制定高校預(yù)算不僅能發(fā)現(xiàn)辦學(xué)發(fā)展的盲點(diǎn)，更重要的是避免造成不必要的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

(五)作為高校業(yè)績(jī)考核的參考標(biāo)準(zhǔn)

預(yù)算管理對(duì)于事業(yè)單位、企業(yè)單位的發(fā)展來講，都有著不可忽視的地位。對(duì)高校而言，表面上，它歸屬于內(nèi)部控制工作，但實(shí)際上，它是整個(gè)發(fā)展的核心。預(yù)算的重要性體現(xiàn)在整個(gè)高校的運(yùn)營(yíng)，一旦偏頗太大，會(huì)導(dǎo)致高校資金流分布不均，影響整體發(fā)展規(guī)劃。預(yù)算還可作為高校業(yè)績(jī)考核的參考，合理的預(yù)算實(shí)施會(huì)給學(xué)校帶來很可觀的收益，對(duì)員工也是一種激勵(lì)和鼓舞。預(yù)算管理將未來一年的規(guī)劃算入其中，使得后續(xù)的安排可以依照計(jì)劃一一落實(shí)，防止無章法的改變和無頭緒的停滯工作。

(六)高校預(yù)算無可取代的作用

高校預(yù)算是年度工作的開始，良好環(huán)境下，內(nèi)部管理機(jī)制和流程的準(zhǔn)確性和可靠性對(duì)于高校預(yù)算工作至關(guān)重要。高校預(yù)算工作的具體落實(shí)程度，是內(nèi)部管理控制的衡量標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃的同時(shí)，節(jié)省資金成本也是尤為重要的。高校預(yù)算經(jīng)校方領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估后方可具體執(zhí)行，審批后的預(yù)算方案，把收入、支出相關(guān)的職能都落到實(shí)處，并以此作為依據(jù)開展教學(xué)和科研等工作。高校預(yù)算在整個(gè)財(cái)務(wù)職權(quán)中起決定性作用，通常會(huì)結(jié)合高校具體的實(shí)際情況，根據(jù)擬定事項(xiàng)的重要程度進(jìn)行分配和調(diào)整。

二、我國(guó)高校預(yù)算管理中存在的主要問題

(一)績(jī)效預(yù)算管理意識(shí)薄弱，與發(fā)展步調(diào)不一致

高校進(jìn)行績(jī)效預(yù)算正處于初級(jí)階段，各個(gè)部門及管理層對(duì)績(jī)效預(yù)算管理沒有足夠的了解，造成許多高校認(rèn)為績(jī)效預(yù)算就是簡(jiǎn)單的提升資金利用率，對(duì)績(jī)效預(yù)算仍然存有“怎樣把錢花出去”的傳統(tǒng)認(rèn)知。許多高校依舊認(rèn)為績(jī)效預(yù)算等同于傳統(tǒng)的預(yù)算，并且是由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行負(fù)責(zé)與管理，缺乏對(duì)績(jī)效預(yù)算的合理應(yīng)用于調(diào)配，也缺乏對(duì)績(jī)效預(yù)算的責(zé)任心，沒有足夠的積極性，績(jī)效預(yù)算管理工作只是流于表面。通常高校的發(fā)展目標(biāo)一般同國(guó)家一樣，制定一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，如制定一個(gè)三年或五年的發(fā)展目標(biāo)。而預(yù)算則是一年的規(guī)劃，這樣一來，就容易使某些高校出現(xiàn)“假大空”的現(xiàn)象，出現(xiàn)嚴(yán)重的預(yù)估偏差。加之，部分高校對(duì)預(yù)算管理關(guān)注不夠，認(rèn)識(shí)不深，傳達(dá)的指示不夠明確，導(dǎo)致校內(nèi)各部門膚淺的認(rèn)為所謂的預(yù)算報(bào)表于己關(guān)系不大，形式主義的做做樣子，提供一些面上的數(shù)據(jù)和信息敷衍了事，缺少對(duì)資金預(yù)估及使用的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、合理性和發(fā)展性的深入分析。從而使得預(yù)算與高校的發(fā)展步調(diào)不一致，沒有充分利用好預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理中起到的積極作用。

(二)預(yù)算編制不精細(xì)，與發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)嚴(yán)重

預(yù)算編制管理在具體實(shí)施過程中離不開規(guī)范性制度的參與，只有在科學(xué)、規(guī)范的制度制約下，預(yù)算編制管理工作才能充分發(fā)揮作用，為高校的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。雖然近些年政府為了完善和推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理不斷出臺(tái)相關(guān)制度與政策，但是就目前多數(shù)的高?？?jī)效管理來講，高校并沒有制定明確的規(guī)章制度進(jìn)行相關(guān)的管理工作，一般都是直接參考或者采用政府出臺(tái)的制度，但是這些制度對(duì)于高校的績(jī)效預(yù)算管理的具體編制、原則、流程、評(píng)價(jià)等都沒有針對(duì)性的明確規(guī)定，不利于高校自身的發(fā)展。部分高校仍然使用陳舊的方法編制預(yù)算，即基數(shù)加增量的預(yù)算法和“經(jīng)驗(yàn)加預(yù)估”的方法。在編制預(yù)算定額的方案時(shí)也是圖簡(jiǎn)單便捷，實(shí)則預(yù)算編精度不高，沒有章程，缺乏科學(xué)性，使得提供的預(yù)算指標(biāo)基數(shù)缺乏依據(jù)性和可靠性，造成高校資源配置參差不齊，難以對(duì)學(xué)校預(yù)算管理提供有效的支持。

(三)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不到位

高校預(yù)算管理更加重視預(yù)算編制本身，忽視了對(duì)預(yù)算管理的有效監(jiān)管與嚴(yán)格控制，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，傳統(tǒng)的預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度缺乏合理性。一般高校對(duì)于上半年的預(yù)算編制執(zhí)行比較緩慢，等到年終時(shí)為了完成年終預(yù)算目標(biāo)才大量花錢，影響了高校預(yù)算執(zhí)行的平衡與時(shí)效，降低高校資金使用效率。其次，沒有準(zhǔn)確的分析預(yù)算執(zhí)行情況分析結(jié)果。高校在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況分析時(shí)只探究是否能夠順利將預(yù)算結(jié)果變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，而忽略預(yù)算資金實(shí)際花費(fèi)與預(yù)算之間的差異，無法為高校資金更加合理的利用作出貢獻(xiàn)，也不能有效的提升績(jī)效預(yù)算管理工作。最后就是缺乏預(yù)算編制監(jiān)督部門。資金與分配過程中，會(huì)出現(xiàn)分配不公，甚至一些資金被用在不合理的途徑，這些現(xiàn)象的發(fā)生都是由于沒有一個(gè)公開透明的監(jiān)督部門進(jìn)行資金的審核與控制。試想一下，高校教育工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，缺少一個(gè)嚴(yán)格的把控審批程序，那么就會(huì)造成預(yù)算方案變動(dòng)頻繁、肆意更改，最終造成財(cái)政支出無法控制的局面。另外，部分高校在預(yù)算制訂上常出現(xiàn)“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象，為“出成績(jī)”多報(bào)，懈怠情緒少報(bào)，最后造成完不成或者過度完成的情況。所以說，在要求預(yù)算執(zhí)行過程中，要適度，要周密考慮，依據(jù)具體高校的發(fā)展趨勢(shì)，不宜過于強(qiáng)制，造成虛假信息，編造花式理由求取預(yù)算資金，導(dǎo)致部門的預(yù)算列支過度；甚至出現(xiàn)資金只進(jìn)不出的滯留現(xiàn)象。這就是體制不全、監(jiān)控失職的普遍現(xiàn)象。

(四)績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全

財(cái)務(wù)部門雖然制定了規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但是由于高校本身與其他單位的不同，無法完全參照，因此，高校仍然沒有形成自身獨(dú)特且完備的制度系統(tǒng)。一些高校在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)過程中僅僅只關(guān)注被考核對(duì)象留給管理者的印象，這種評(píng)價(jià)結(jié)果中夾雜著更多的個(gè)人主觀意見與個(gè)人偏好，是不合理、不科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不具備更多的實(shí)際意義。目前，部分高校的預(yù)算管理仍然沒有得到優(yōu)化完善，還持續(xù)使用著老的模式，沒有確立一個(gè)明確的目標(biāo)、程序上走過場(chǎng)，管理體制缺乏完整性。長(zhǎng)此以往，高校的教育發(fā)展就會(huì)被時(shí)代與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展大潮所淘汰。

(五)績(jī)效問責(zé)機(jī)制缺失

績(jī)效預(yù)算管理成敗的關(guān)鍵因素就是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，而透明且科學(xué)的問責(zé)機(jī)制使得績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果變得更加準(zhǔn)確與合理。部分高校對(duì)預(yù)算的實(shí)施效果，沒有進(jìn)行綜合的評(píng)估，一味地追求高大上。與此同時(shí)，相關(guān)部門及管理人員在不了解績(jī)效評(píng)價(jià)的前提下，對(duì)概念和實(shí)體內(nèi)容認(rèn)知模糊，搞錯(cuò)了工作重心。自我的認(rèn)為某些工作與預(yù)算毫無關(guān)聯(lián)，隨性的安排落實(shí)。不健全的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，等于一個(gè)單位沒有了鼓勵(lì)員工進(jìn)步的強(qiáng)有力的手段，等于失去了對(duì)工作落實(shí)后成敗與否的評(píng)判官。絕大多數(shù)的高校只針對(duì)大項(xiàng)目設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)，忽視了對(duì)基本收支的績(jī)效評(píng)價(jià)，可是往往小細(xì)節(jié)才決定大成效?？?jī)效問責(zé)機(jī)制科學(xué)的應(yīng)用能夠?qū)€(gè)人目標(biāo)的制定與高校長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，極大調(diào)動(dòng)員工的工作積極性，約束預(yù)算利益主體的行為，實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算管理的整體目標(biāo)。

三、高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理的對(duì)策

(一)加強(qiáng)制度建設(shè)，加強(qiáng)高?？?jī)效預(yù)算的法律保障

績(jī)效預(yù)算的順利推行與實(shí)施離不開法律與制度的支撐。在新的預(yù)算管理中，要以過去傳統(tǒng)的管理方式與管理特點(diǎn)為基礎(chǔ)，制定出適合高校運(yùn)行發(fā)展的績(jī)效預(yù)算管理制度，為績(jī)效預(yù)算管理提供科學(xué)的保障。完善的績(jī)效預(yù)算管理制度是能夠?qū)崿F(xiàn)高校制度與政府會(huì)計(jì)制度相銜接，確保高校的預(yù)算工作與會(huì)計(jì)審核、財(cái)務(wù)決斷的口徑一致。在制度的建設(shè)與實(shí)施中，要確保任何制度都是在公開透明的環(huán)境中開展，高校應(yīng)該加大自身預(yù)算結(jié)果的公開化，對(duì)預(yù)算信息進(jìn)行公示，向全校師生以及社會(huì)公眾展示高校預(yù)算資金的流入流出的具體情況，并且公開預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)條件、評(píng)價(jià)結(jié)果等，增強(qiáng)績(jī)效預(yù)算管理的透明化與合理化。

(二)建立績(jī)效問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算管理的績(jī)效意識(shí)

加大力度建設(shè)高?？?jī)效預(yù)算問責(zé)機(jī)制，將內(nèi)部問責(zé)與外部問責(zé)相結(jié)合，對(duì)內(nèi)外部的績(jī)效責(zé)任進(jìn)行全部落實(shí)，將學(xué)校整體戰(zhàn)略發(fā)展的績(jī)效目標(biāo)落實(shí)到各個(gè)部門，各個(gè)部門再將部門個(gè)人績(jī)效目標(biāo)與部門目標(biāo)緊密結(jié)合，將績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與資金的預(yù)算支出于的責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。問責(zé)的具體內(nèi)容主要為預(yù)算編制的有效性、預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、預(yù)算行為的執(zhí)行性等。問責(zé)的主體為政府相關(guān)部門、學(xué)校內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾、外聘評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等?？?jī)效問責(zé)不僅可以提升績(jī)效預(yù)算結(jié)果的合理性與科學(xué)性，也能夠提高績(jī)效預(yù)算管理相關(guān)人員的專業(yè)性與責(zé)任感，有效避免績(jī)效預(yù)算中的徇私舞弊貪污現(xiàn)象，改善高校重支出輕績(jī)效的現(xiàn)狀。

(三)科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理

績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效預(yù)算編制工作過程中要徹底貫徹落實(shí)的，是開展預(yù)算編制管理工作的基石、預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)控主題、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的具體指標(biāo)。高校應(yīng)該根據(jù)整體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)制定預(yù)算編制工作的長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)與短期發(fā)展規(guī)劃，制定要依據(jù)科學(xué)化、高效性的原則。高校應(yīng)該根據(jù)設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的目標(biāo)審核，審核的重心應(yīng)該放在目標(biāo)本身是否具備科學(xué)化、合理化以及可行性。預(yù)算目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)過程中應(yīng)該進(jìn)行專業(yè)的結(jié)果追蹤管理，一旦在此過程中發(fā)現(xiàn)運(yùn)行與目標(biāo)發(fā)生偏離應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，保證整個(gè)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)施，有利于學(xué)校整體的發(fā)展。

(四)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，規(guī)范績(jī)效運(yùn)行

任何制度成功運(yùn)營(yíng)與實(shí)施都離不開審核與監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控主要工作就是對(duì)資金的支出效益、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等進(jìn)行實(shí)時(shí)的追蹤與監(jiān)察，及時(shí)對(duì)出現(xiàn)偏離既定績(jī)效目標(biāo)的情況作出合理的分析，并作出調(diào)整與更正，保障績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。在績(jī)效預(yù)算管理工作的監(jiān)管過程中，應(yīng)該具有周期性，對(duì)于重要的項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)管，重要的項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)主要包括項(xiàng)目階段性成果、項(xiàng)目結(jié)束后績(jī)效等。

(五)完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是判斷教育資源是否被合理利用的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，能夠最真實(shí)、客觀地反映高?？?jī)效預(yù)算管理的有效性，高校教育資源的合理優(yōu)化能夠提高高校資金利用的效益，有益于高校長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，因此，在進(jìn)行評(píng)價(jià)過程中不僅要關(guān)注資金年末的利用情況，也要重視其對(duì)后續(xù)的支出影響。完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系要有以下特點(diǎn)，首先要具備全面性與時(shí)效性，只有這樣才能發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的真實(shí)作用。其次要充分了解部門及員工對(duì)績(jī)效考核制度的態(tài)度與意見，將績(jī)效考核與薪酬管理進(jìn)行結(jié)合，應(yīng)該按照優(yōu)勝劣汰的規(guī)則，使得績(jī)效結(jié)果與所有員工利益之間形成良好的關(guān)系，也能使得薪酬結(jié)構(gòu)更加明顯，員工積極性有效提升。并且在進(jìn)行考核時(shí)應(yīng)該盡量最大程度地對(duì)績(jī)效進(jìn)行量化，盡量降低管理者的主觀判斷，做到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性與可參考性。

四、結(jié)語

綜上所述，隨著政府績(jī)效預(yù)算管理工作的深入推進(jìn)，高?？?jī)效預(yù)算管理也在不斷改革與發(fā)展，充分意識(shí)到高校在開展績(jī)效預(yù)算管理中存在的管理意識(shí)薄弱、編制不精細(xì)、執(zhí)行監(jiān)控不到位、評(píng)價(jià)體系不健全等問題，就這些問題高校應(yīng)該采取加強(qiáng)制度建設(shè)，加強(qiáng)高?？?jī)效預(yù)算的法律保障，建立績(jī)效問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算管理的績(jī)效意識(shí)，科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理等措施，有效提升高?？?jī)效預(yù)算管理工作，提高高校資金的利用效益，為高校長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻(xiàn)。