WTO 爭端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)的審理期限制度改革研究

劉天舒

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

WTO 自1995 年成立以來，構(gòu)建了一套以規(guī)則為基礎(chǔ)的世界貿(mào)易體系，其爭端解決機(jī)制是這套體系的有力保障，被譽(yù)為“皇冠上的明珠”。在研究爭端解決機(jī)制中上訴機(jī)構(gòu)審理期限制度改革勢在必行。

《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（以下簡稱DSU）第17.5 條規(guī)定，WTO 爭端解決機(jī)制上訴審理程序通常不超過60 天，如有特殊情況需要延長審理期限，上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)書面通知爭端解決機(jī)制遲延的原因，并提供預(yù)計(jì)提交報(bào)告的期限，而且整個(gè)訴訟程序不能超過90 天。但從近年來的實(shí)踐來看，該規(guī)定難以得到嚴(yán)格遵守，能在60 日內(nèi)結(jié)束上訴審理程序的案件微乎其微，不少案件甚至超出了“90 日”的審限。根據(jù)巴西的統(tǒng)計(jì)，2014 年上訴機(jī)構(gòu)發(fā)布報(bào)告的平均天數(shù)是110天，2016 年平均天數(shù)是139 天，而從2013 年到2017年的五年，平均天數(shù)為136 天。而根據(jù)美國的統(tǒng)計(jì)，從2011 年起算，上訴案件平均審理期限為149 天，從2014 年起算，平均審限為163 天。

一、審理期限制度改革的方向

針對(duì)WTO 上訴機(jī)構(gòu)的超期審理問題，各成員方紛紛提出對(duì)于上訴審理期限制度改革的方案與意見。一是對(duì)具體的審理限期天數(shù)進(jìn)行改革，延長DSU 中關(guān)于“90日”的規(guī)定；二是為最長審理期限設(shè)置例外情況，并規(guī)定滿足例外情況的條件，例如規(guī)定超期審理需“取得爭端當(dāng)事方的同意”；三是對(duì)上訴機(jī)構(gòu)運(yùn)作中的漏洞與缺陷進(jìn)行填補(bǔ)，優(yōu)化上訴機(jī)構(gòu)的工作程序。

（一）改革審理限期天數(shù)

中國、巴西等成員方認(rèn)為，“90 日”審限的規(guī)定在20 世紀(jì)90 年代便已確立，且其確立依據(jù)是20 世紀(jì)80 年代關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期積累的經(jīng)驗(yàn)，而在關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期并不存在上訴審理程序。在WTO 成立后，爭端事項(xiàng)的復(fù)雜程度、案件的數(shù)量以及對(duì)法律論證的要求與以往相比都發(fā)生了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。隨著近年來成員方上訴的案件不斷增多，上訴機(jī)構(gòu)的工作量也與日俱增。在過去10 年當(dāng)中，平均上訴率為68%，然而2016 年，上訴率上升至88%，并且呈逐年增長趨勢；上訴爭端方提交給上訴機(jī)構(gòu)的證據(jù)數(shù)量已經(jīng)由以前的平均每案約60 項(xiàng)增加到近期500 項(xiàng)。

歐盟、中國、巴西等成員方還提出，相較于追求爭端解決的高效快速，上訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性及其報(bào)告的質(zhì)量更顯重要，爭端解決機(jī)制首先應(yīng)當(dāng)維護(hù)成員方在協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)。

（二）為審理期限設(shè)置例外規(guī)定

在2018 年6 月22 日于威廉·拉帕德中心舉行的WTO 爭端解決會(huì)議上，澳大利亞、新西蘭、日本、加拿大、泰國等成員方一致強(qiáng)調(diào)，雖然無論是WTO 成員方還是上訴機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)共同努力確保DSU 中關(guān)于“90日審限”的規(guī)定得到遵守，但這并不意味著現(xiàn)實(shí)中就不存在導(dǎo)致審理期限延長的例外情況，最關(guān)鍵的應(yīng)該是確保延期審理行為的透明度、可預(yù)測性及法律確定性，并為此尋求備選方案與應(yīng)對(duì)方法。

2018 年7 月5 日，歐盟委員會(huì)向其貿(mào)易政策委員會(huì)提交了《WTO——?dú)W盟關(guān)于世貿(mào)組織現(xiàn)代化的建議》(WTO Modernisation Introduction to Future EU Proposals，以下簡稱《歐盟提案》)，其中對(duì)此給出的方案之一便是將DSU 第17.5 條修正為：“在任何情況下，訴訟程序不得超過90 天，除非當(dāng)事各方一致同意。”該修改提議得到了中國、加拿大、印度、挪威、新西蘭、瑞士、澳大利亞、韓國、冰島、新加坡、墨西哥、哥斯達(dá)黎加等成員方的支持，他們向世貿(mào)組織總理事會(huì)提交了一份關(guān)于爭端解決上訴程序改革的聯(lián)合提案，即《歐盟、中國、加拿大、印度、挪威、新西蘭、瑞士、澳大利亞、韓國、冰島、新加坡、墨西哥和哥斯達(dá)黎加致WTO 總理事會(huì)來文》（WTO General Council,Communication from the European Union,China,Canada,India,Norway,New Zealand,Switzerland,Australia,Republic of Korea,Iceland,Singapore,Mexico and Costa Rica to the General Council，以下簡稱《十三成員方致WTO 總理事會(huì)來文》）。

但是，在滿足例外情況所需要的條件方面，也就是對(duì)關(guān)于是否需要征得爭端當(dāng)事方的同意才能延長審理期限的問題，各成員方之間展開了較為激烈的討論。在2011 年以前，要求爭端當(dāng)事方就延期審理事項(xiàng)提交“同意函”的做法比較通行，一般需要由上訴機(jī)構(gòu)將同意函提交爭端解決機(jī)構(gòu)并獲得其許可。但實(shí)際上，歐盟、巴西、墨西哥等成員也認(rèn)為該做法值得斟酌。烏拉圭、危地馬拉、挪威、泰國等成員方明確強(qiáng)調(diào)，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告在發(fā)布時(shí)間上的延遲不影響其被爭端解決機(jī)構(gòu)通過的方式。換句話說，延遲發(fā)布的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告與按時(shí)發(fā)布的報(bào)告在效力上沒有任何的不同，DSU 并未對(duì)超過90 天時(shí)限規(guī)定任何法律后果。而且，DSU 第17.14 條關(guān)于爭端解決機(jī)構(gòu)以反向協(xié)商一致的方式通過上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的規(guī)則是絕對(duì)的，若將爭端當(dāng)事方的同意作為延期審理的必要條件，實(shí)際上是賦予了爭端當(dāng)事方（尤其是被告方）對(duì)爭端解決機(jī)構(gòu)通過上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的一票否決權(quán)，這明顯不符合DSU 的規(guī)定。2020 年中國、歐盟等成員方聯(lián)合發(fā)布的《WTO 多方臨時(shí)上訴仲裁安排》（Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement）規(guī)定，仲裁員在與當(dāng)事方協(xié)商后，可以調(diào)整上訴工作程序及其時(shí)間限制；根據(jù)仲裁員的建議，當(dāng)事方可以同意延長原本為90 天的裁決發(fā)布期。由此可見，該文件也并未規(guī)定以當(dāng)事方的同意為延長“90 日審限”的必要條件。

（三）改革上訴機(jī)制運(yùn)作

上訴機(jī)構(gòu)屢屢超過審理期限出具上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的原因，除了其工作量增大的外因之外，上訴機(jī)制本身運(yùn)作的內(nèi)因也是重要的一環(huán)，優(yōu)化上訴機(jī)構(gòu)的工作程序是提高上訴機(jī)構(gòu)工作效率、節(jié)約審案時(shí)間成本的另一思路。

有成員方提出應(yīng)當(dāng)存在某種機(jī)制，可以對(duì)個(gè)別上訴的程序或工作安排加以調(diào)整?！稓W盟提案》指出，如果上訴機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)報(bào)告將在時(shí)限之外完成，則在上訴程序早期階段（甚至在上訴提出之前）就需要與各方進(jìn)行協(xié)商。如果當(dāng)事各方無法就超過時(shí)限達(dá)成協(xié)議，則應(yīng)該存在某種機(jī)制對(duì)個(gè)別上訴的程序或工作安排加以調(diào)整，以確保滿足90 天的時(shí)限要求。例如，上訴機(jī)構(gòu)可以建議當(dāng)事方集中上訴事項(xiàng)范圍、為當(dāng)事人提交的內(nèi)容設(shè)定頁數(shù)限制、采取適當(dāng)措施縮短其報(bào)告的篇幅、僅以上訴的語種發(fā)表報(bào)告，后續(xù)再進(jìn)行其他語種的翻譯和發(fā)布工作等等。這些提議在《十三成員方致WTO 總理事會(huì)來文》聯(lián)合提案中也得到了重申。該方案可以通過修改DSU 的相關(guān)規(guī)定得到實(shí)施，賦予上訴機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況向爭端當(dāng)事方提出具體工作安排并采取適當(dāng)組織措施的權(quán)限，以便上訴機(jī)構(gòu)在規(guī)定期限內(nèi)提交報(bào)告?！禬TO多方臨時(shí)上訴仲裁安排》對(duì)此也進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，仲裁員可以在不損害當(dāng)事人正當(dāng)程序權(quán)利的情況下簡化上訴程序，包括限制裁決書頁數(shù)、限制聽審時(shí)間及次數(shù)等做法。

二、審理期限制度改革的路徑選擇

根據(jù)上文對(duì)于審理期限制度改革的分析，盡快最大化地改善審理期限制度，解決當(dāng)前超期審理的問題。

首先，延長具體的審理限期天數(shù)確有必要。從2014 年以來，不少上訴機(jī)構(gòu)法官在即將離任時(shí)的告別聲明中都表達(dá)了他們對(duì)于“90 天審限”問題的看法。張勝和先生指出，關(guān)于上訴程序90 天審限的規(guī)定以及上訴機(jī)構(gòu)成員的兼職性質(zhì)似乎與近年來上訴機(jī)構(gòu)工作量的增加不相匹配。張?jiān)骆淌诒硎荆?0 天里包括休息日、假期，還有將報(bào)告翻譯成WTO 官方語言所需要的時(shí)間，所以上訴機(jī)構(gòu)的實(shí)際工作時(shí)間只有2個(gè)月。赫爾南德斯先生也認(rèn)為，由于爭端的日益復(fù)雜、上訴率的提高、上訴案件的增多以及專家組報(bào)告篇幅的加長，90 天的最后期限已經(jīng)變得不切實(shí)際。在目前的爭端解決實(shí)踐中，絕大多數(shù)案件都超過了原定的“90 日”審理期限，上訴機(jī)構(gòu)時(shí)常處于超負(fù)荷工作狀態(tài)。

其次，關(guān)于審理期限的例外規(guī)定，因?yàn)槭聦?shí)情況不會(huì)因?yàn)榉梢?guī)定的缺失而不發(fā)生。超期審理的責(zé)任不完全在于上訴機(jī)構(gòu)，也可能在于當(dāng)事方。由于個(gè)案難度的差異、爭端當(dāng)事方的配合程度等原因，上訴機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)度存在諸多難以預(yù)測的因素。如果完全杜絕超期審理的可能性，上訴機(jī)構(gòu)可能需要通過犧牲報(bào)告完成的質(zhì)量以及程序的正當(dāng)性來保證審理期限的合法性。然而，上訴審理機(jī)制的設(shè)立初衷便是出于對(duì)公平和穩(wěn)定的追求，不宜將追求快速解決爭端放在過高的位置，而應(yīng)該是確保延期審理行為的透明度、可預(yù)測性及法律確定性，并積極尋求應(yīng)對(duì)方案與措施。因?yàn)榇_保上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的質(zhì)量才是上訴機(jī)構(gòu)的優(yōu)先事項(xiàng)。

最后，上訴機(jī)制運(yùn)作，系統(tǒng)的優(yōu)化需要在每個(gè)環(huán)節(jié)上減小運(yùn)行的摩擦力。例如，盡管每個(gè)上訴案件的上訴庭只由3 名成員組成，但根據(jù)《上訴審議工作程序》（Working Procedures for Appellate Review）第4.2、4.3條的規(guī)定，上訴庭之外的其余4 名成員需要參與案件的意見交換與討論，這便加大了上訴機(jī)構(gòu)成員的工作量。在上訴機(jī)構(gòu)的工作程序方面，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)賦予上訴機(jī)構(gòu)對(duì)案件的上訴審查權(quán)。根據(jù)DSU 第16.4 條的規(guī)定，只要是爭端方在合理時(shí)間內(nèi)向爭端解決機(jī)構(gòu)提起上訴，上訴機(jī)構(gòu)便要予以受理。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予上訴機(jī)構(gòu)篩選案件的權(quán)力，從而減輕上訴機(jī)構(gòu)的工作量。但另有觀點(diǎn)認(rèn)為，因?yàn)槭蕾Q(mào)組織審理的案件往往具有較強(qiáng)的專業(yè)性與技術(shù)性。

三、結(jié)語

WTO 上訴機(jī)制需進(jìn)一步改革與完善。WTO 爭端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)的審理期限是上訴程序性問題中不可忽視的重要一環(huán)，關(guān)乎上訴機(jī)構(gòu)工作流程與機(jī)制，對(duì)于提高上訴程序的運(yùn)作效率，加強(qiáng)上訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性具有重要意義。解決上訴機(jī)構(gòu)審理期限制度問題的關(guān)鍵均在于優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，減小制度中對(duì)于上訴機(jī)構(gòu)運(yùn)作的阻力。相信在成員方共同努力下，求改革、謀發(fā)展，國際多邊貿(mào)易體制必將有更長遠(yuǎn)的未來。

[注釋]

①相關(guān)提議內(nèi)容見COMMUNICATION FROM THE EUROPEAN UNION,CHINA,CANADA,INDIA,NORWAY,NEW ZEALAND,SWITZERLAND,AUSTRALIA,REPUBLIC OF KOREA,ICELAND,SINGAPORE AND MEXICO TO THE GENERAL COUNCIL正文第2 頁,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/november/tradoc_157514.pdf。

②相關(guān)條文規(guī)定見附件1 第11、14 段,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/april/tradoc_158731.pdf。

③相關(guān)提議內(nèi)容見第16、17 頁,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf。

④同注釋①。

⑤相關(guān)條文規(guī)定見附件1 第12 段,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/april/tradoc_158731.pdf。

⑥[韓]張勝和,WTO 上訴機(jī)構(gòu)前法官。

⑦張?jiān)骆?中國首任WTO 上訴機(jī)構(gòu)前法官,清華大學(xué)法學(xué)院教授。

⑧[墨]理查多·拉米雷斯·赫爾南德斯,WTO 上訴機(jī)構(gòu)墨西哥籍前法官。