農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐形態(tài)檢視與發(fā)展路徑探析
——基于對全國36 處案例之分析

吳文旭，吳業(yè)苗

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、問題的提出與文獻綜述

農(nóng)村基層協(xié)商民主是指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村自治組織、社會團體及村民個體圍繞涉及村民自身或集體權(quán)益的各項村莊公共議題，依法、有序、公開、平等開展廣泛討論、對話磋商、民主決策的一種民主政治模式［1-2］。黨的十八大報告首次提出“要健全社會主義協(xié)商民主”，把“協(xié)商民主”擺到了我國民主政治發(fā)展的重要位置，并且指出要“積極開展基層民主協(xié)商”。十八屆三中全會進一步要求，要“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，發(fā)展基層民主”。2015 年2 月，中共中央頒布了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），為我國協(xié)商民主建設(shè)提出了一套較為系統(tǒng)的指導(dǎo)框架，建議“穩(wěn)步推進基層協(xié)商”“推進行政村協(xié)商”“積極探索村級協(xié)商形式”［3］。進入新時代，黨和國家更加關(guān)注我國協(xié)商民主建設(shè)問題。黨的十九大報告強調(diào)，要“推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”［4］38。特別是十九屆五中全會后，“完善基層民主協(xié)商制度，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”被納入到《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》之中，全過程人民民主的精神要求進一步形塑農(nóng)村基層協(xié)商民主的實踐樣態(tài)。這充分表明：不斷健全基層協(xié)商民主仍是發(fā)展人民民主的重要舉措，是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的應(yīng)有之義。

《意見》將我國協(xié)商民主規(guī)范地劃分為七大領(lǐng)域，基層協(xié)商是重要領(lǐng)域之一，而村級協(xié)商是基層協(xié)商的重要方面。近年來，學(xué)界圍繞我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的內(nèi)涵特征［5］、時代價值［1］、社會心理基礎(chǔ)［6］、路徑選擇［7］等方面進行了廣泛探討。就最新研究動態(tài)而言，一部分學(xué)者開始關(guān)注村級協(xié)商的公共理性培育問題，如張仲濤、胡貴仁等［8-9］；數(shù)字與網(wǎng)絡(luò)治理視域下村級協(xié)商民主技術(shù)更新與實踐創(chuàng)新問題，如鄒衛(wèi)中、伍俊斌、蔡棟等［10-12］；黨組織在村級協(xié)商民主過程中的地位與作用問題，如魏程琳、張師偉等［13-14］。綜上所述，正如約翰·德雷澤克在其《協(xié)商治理的基礎(chǔ)與前沿》一書中對新世紀協(xié)商民主理論研究趨勢四大轉(zhuǎn)向的敏銳洞見，中國農(nóng)村基層協(xié)商民主研究也越來越關(guān)注體制機制建設(shè)、實踐反思以及經(jīng)驗案例總結(jié)與推廣?；诖耍疚膶ξ覈r(nóng)村基層協(xié)商民主實踐現(xiàn)有典型案例進行剖析，歸納我國農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐的共同表征、方法程序與現(xiàn)實問題，并深入探析我國農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的可行性路徑，以期對我國協(xié)商民主理論發(fā)展與政府決策有所裨益。

二、典型案例描述與分析框架建構(gòu)

學(xué)界普遍認為，在協(xié)商民主理論傳入中國之前，中國就已經(jīng)出現(xiàn)了諸多協(xié)商民主實踐?？箲?zhàn)時期，黨在政治聯(lián)合和政治談判方面率先展現(xiàn)了民主協(xié)商的效力；新中國成立以后，民主協(xié)商作為政治咨詢存在于兩會制度和民主表達之中。20 世紀90年代，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，鄉(xiāng)村秩序面臨深刻的解構(gòu)與重組，民主協(xié)商開始作為治理機制嵌入我國農(nóng)村基礎(chǔ)治理場域［5］。我國農(nóng)村基層協(xié)商民主不斷發(fā)展，至今已經(jīng)探索出了一批務(wù)實有效的中國特色農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐模式。通過對現(xiàn)有案例的深入剖析，嘗試總結(jié)出一套具有宏觀普適性的理論分析框架，或?qū)⒂兄谖覈r(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展相關(guān)問題的進一步研究。

（一）典型案例描述

筆者通過文獻查找、媒體報道、實地調(diào)研等多種方式，共收集到來自全國的36 處案例。其中，東部地區(qū)12 處、中部地區(qū)14 處、西部地區(qū)10 處，抽樣數(shù)量空間分布較為合理，代表性較高。通過對每個案例進行信息歸納并進行單獨編號和分析比較，囿于篇幅，下面主要選取了三處典型案例（見表中帶★號者）詳加描述，見表1。

表1 農(nóng)村基礎(chǔ)協(xié)商民主實踐案例

1.“敢說話”：浙江溫嶺扁嶼村“民主懇談會”

浙江溫嶺的民主懇談制度肇始于1999 年，目前已經(jīng)形成了較為制度化的基層協(xié)商民主體系。扁嶼村這一案例見何包鋼2014 年刊于《中國政治學(xué)研究》的文章，該文詳細記錄、分析了這場發(fā)生于2006年的協(xié)商民主試驗。扁嶼村位于溫嶺市澤國鎮(zhèn)近郊，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，村莊原有的政治、經(jīng)濟、社會、文化秩序被逐漸打破，土地租賃替代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為村民主要收入來源，工廠、企業(yè)的遷入以及外來人口的急劇增加使得治安、生態(tài)、衛(wèi)生、健康等問題日益凸顯，這些問題成為了“民主懇談”的潛在議題。這場協(xié)商民主試驗堅決破除“象征性協(xié)商”“操控性協(xié)商”的痼疾，堅持平等、開放、尊重、代表原則，在兼顧隨機抽樣和樣本代表性基礎(chǔ)上抽取了來自本村不同階層、界別的85 名代表，以民主懇談會形式討論本村有關(guān)外來人口管理、年度發(fā)展計劃、環(huán)境衛(wèi)生以及造林事務(wù)等議題。民主懇談會有一套完備的程序：（1）確定一個具體討論議題；（2）村干部宣布懇談會開始并致嘉賓歡迎辭，然后離場；（3）將代表劃分成若干小組，每組從外面聘請一位高素質(zhì)協(xié)調(diào)員來組織討論；（4）進行歷時1 小時的分組討論；（5）進行歷時1 小時的全體大會，每組抽取兩名代表發(fā)言，村干部列席旁聽；（6）將代表發(fā)言全部整理在案。從扁嶼村的基層協(xié)商民主實踐結(jié)果來看，村民代表極為珍視這種“開口說話”的參與機會，這不同于以往的政治學(xué)習(xí)和象征投票。經(jīng)過村民代表審慎討論而提出的意見，會有效影響決策者的政策偏好。

2.“廣參與”：山西芮城西關(guān)村“戶代表會議制度”

西關(guān)村與中國大多數(shù)建制村一樣實行村民代表大會制度，每10 戶產(chǎn)生一個村民代表。后來，村兩委逐漸發(fā)現(xiàn)這種形式存在代表性不足等弊端。因此，從2011 年開始，西關(guān)村開始探索一戶一代表的“戶代表會議制”，全村共選出219 名代表，擴大了基層協(xié)商民主參與范圍。戶代表會議每月25 日定期召開，議題包括村莊發(fā)展計劃、村規(guī)民約制定、財務(wù)管理、征地拆遷安置方案等諸多方面，做到提早公開會議程序、規(guī)范議事程序、保證60%的參會率和票決通過率?！皯舸頃h制”議題產(chǎn)生步驟如下：（1）村支部會議提出議題；（2）分別召開村干部討論會、黨員討論會、老年會議審議村支部提出的議題；（3）召開村民戶代表會議，討論、審議和表決上述議題。戶代表會議的議程主要包括：（1）教育集中學(xué)習(xí)；（2）村兩委、黨小組及相關(guān)協(xié)會組織負責人分別匯報本月各項村務(wù)；（3）村主任總結(jié)安排；（4）分組討論。西關(guān)村“戶代表會議制”基層協(xié)商民主實踐成效顯著，加速了村民自治進程，促進了農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展。

3.“能決策”：江蘇連云港海州區(qū)“三會村治”模式

隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展，農(nóng)民法治意識、民主參與意識和權(quán)益保障意識明顯增強，傳統(tǒng)村級治理模式也表現(xiàn)出兩委工作“兩張皮”、村干部權(quán)力缺乏有效監(jiān)督、村務(wù)公開流于形式等問題。在此背景下，海州區(qū)積極探索村級基層民主協(xié)商創(chuàng)新形式，提出了“三會村治”模式，亦稱“一委三會”。具體來講，就是在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立村民議事會、村民監(jiān)事會和村民委員會，分別行使協(xié)商決策、具體執(zhí)行和監(jiān)察督辦權(quán)力，其核心就是黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力分立。村民議事會由村黨支部書記任主席，成員由1 名黨支部委員和14 名村民代表組成；村民委員會延續(xù)以往組織架構(gòu)和執(zhí)行職能；村民監(jiān)事會成員由1 名黨支部委員和2～4 名村民代表組成?！叭龝逯巍蹦Ｊ接兄鴩栏竦墓ぷ鞒绦颍海?）黨支部綜合考慮上級要求、村民建議和村情實際，集體開會討論提出議題草案；（2）村民議事會協(xié)商討論議題并做出決策；（3）村民委員會落實村民議事會決策；（4）村民監(jiān)事會對整個決策執(zhí)行過程進行監(jiān)督。海州區(qū)“三會村治”模式切實提高了村民的法制意識、激發(fā)了廣大村民依法自治、民主參與的熱情，極大地改善了黨群、干群關(guān)系。

（二）分析框架建構(gòu)

1. 農(nóng)村基層協(xié)商民主一般運行過程

通過對以上實踐案例的深入分析，結(jié)合我國農(nóng)村實際，總結(jié)出我國農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐的一般實施過程，即準備、組織、商議和輸出四個階段。在準備階段，最主要的工作是議題與代表人選的確定。目前我國采用的代表推選辦法有：簡單隨機抽樣，如詹姆斯·菲什金“協(xié)商民意測驗”法的應(yīng)用；分類比例隨機抽樣，如浙江溫嶺扁嶼村的這場民主試驗；按戶進行抽樣，如山西芮城西關(guān)村的“戶代表會議制度”、黑龍江鐵鋒區(qū)扎龍村的村民議事協(xié)商民主推進制度、廣西貴港市金沙村的屯級“一組兩會”協(xié)商自治制度等。議題（議案）確定的方式有：村黨支部集體研究提議，如江蘇連云港海州區(qū)的“三會村治”模式、內(nèi)蒙古開魯縣的“532”民主決策監(jiān)督管理機制；村民自下而上提議案，如江西鷹潭市村民的事務(wù)理事會制度；村兩委共同研究提議，如安徽全椒縣的村民理事會協(xié)商平臺。在組織階段，要確保代表數(shù)量的合法性以及確定主持人和旁聽者。不少地區(qū)對會議召開所需參會人數(shù)比例進行了嚴格規(guī)定。如江蘇邳州市村級“四權(quán)”建設(shè)工作機制要求村民代表實際到會人數(shù)必須達80%以上；一些村莊會進行會前宣傳動員，有的還明確要求村干部不能參加分組會議、會議主持人應(yīng)當是外來專業(yè)人士、普通村民和上級監(jiān)察人員可以列席旁聽。在商議階段，必須要有一套完整的、可依據(jù)的程序，會議議程及相關(guān)注意事項都以村規(guī)民約或?qū)嵤┺k法的形式固定下來。在輸出階段，主要考量會議共識的達成效果以及共識對決策者政策傾向的影響。

2. 四個衡量維度與四對內(nèi)生張力

農(nóng)村基層協(xié)商民主在“準備—組織—商議—輸出”的運作過程中，存在著與之對應(yīng)的四個衡量維度，即代表性、參與度、制度化與影響力。代表性權(quán)衡的是所推選代表是否能夠充分代表全體村民，協(xié)商議題是否具備足夠的公共性；參與度考察代表參與意愿與會議需求的匹配度；制度化反映整個商議過程的有序程度；影響力指的是協(xié)商共識的效力大小?，F(xiàn)實地看，每一維度都充斥著一對矛盾，從而織就出四組張力網(wǎng)，即少數(shù)—多數(shù)、自發(fā)—動員、有序—無序、決策—咨詢。由此可以建構(gòu)出我國農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐的普適性系統(tǒng)框架，如圖1 所示。在民主協(xié)商準備階段，設(shè)計者理想地認為所推選的代表能夠完全代表全體村民的意志、所提議題（議案）完全符合全體村民的共同利益，但實際上代表性的衡量僅能被規(guī)定在少數(shù)和多數(shù)之間而非全部。因此，本階段所面對的狀況表現(xiàn)為少數(shù)—多數(shù)張力。在民主協(xié)商的組織階段，組織者通常高估了代表的參與意愿。由于前一階段所提議題（議案）或推選代表的代表性不夠理想，導(dǎo)致某些議題可能與某一部分代表的利益關(guān)聯(lián)較小，就會大大降低這一部分代表的參與熱情，從而影響到參與度。因而，本階段設(shè)計者需要評估參與者的自發(fā)性以及自我的社會動員能力，通常表現(xiàn)為自發(fā)—動員張力。在民主協(xié)商的商議階段，受會議時長、代表素質(zhì)等因素限制，加之議題本身繁雜，往往容易造成“自說自話”“漫無邊際”等混亂現(xiàn)象。因此，本階段設(shè)計者需要運用一定手段規(guī)范正式的協(xié)商過程，通常表現(xiàn)為有序—無序張力。

圖1 農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐運行系統(tǒng)

在民主協(xié)商的輸出階段，如果前幾階段的狀況足夠理想，就會得到一個相對合理的結(jié)果（共識）。因此，設(shè)計者需要權(quán)衡的是這個結(jié)果所具備的效力，即協(xié)商結(jié)果是否會對決策者的政策偏好產(chǎn)生直接性的、決定性的影響，抑或僅僅是一種政策咨詢渠道，通常表現(xiàn)為決策—咨詢張力。

必須指出的是，農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐運行系統(tǒng)是一個復(fù)雜、多層的復(fù)合體系，各個子系統(tǒng)之間具有高度的關(guān)聯(lián)性，不能孤立地、片面地來看待。這個系統(tǒng)提供的只是一般性的組織與評價思路，因此，設(shè)計者在運行模式的設(shè)計過程中應(yīng)當充分結(jié)合當?shù)貙嶋H。例如，在中國農(nóng)村現(xiàn)實條件下，并不是代表性和參與度越高，最后得出的結(jié)論就越合理。

三、農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐形態(tài)檢視：特別突出的幾個問題

將全國36 處農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐案例置于四個衡量維度中，分為高、中、低三個等級，如表2所示。結(jié)果表明：中國農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)已經(jīng)取得初步成效，有許多成功經(jīng)驗值得借鑒和推廣，然而整體上尚處于初級發(fā)展階段，基層協(xié)商民主仍存在一些特別突出的問題。

表2 農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐案例評價

（一）協(xié)商機制過于繁瑣，極大降低協(xié)商效率

研究案例范圍內(nèi)，各地基本上建立了較為完備的協(xié)商機制。然而，在實際操作過程中，制度規(guī)定往往流于形式，顯得過于繁瑣。例如，某些地區(qū)僅僅在準備階段就要召開數(shù)次會議來分別提議、討論和修訂議題（議案），在會議有限時間內(nèi)安排政策宣講、報告會等一系列復(fù)雜內(nèi)容，一個議題（議案）往往需要經(jīng)過多個村級組織的審核才能最終形成決議。就我國農(nóng)村的基礎(chǔ)現(xiàn)狀而言，推行“完全脫產(chǎn)協(xié)商”“權(quán)力制衡機制”或建立“常設(shè)會議”的設(shè)想是不切實際的。其原因有二：（1）由于城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)村“空心化”越來越嚴重，農(nóng)村留守人口主要是老人、婦女和兒童，其政治參與意愿和素質(zhì)都較低；（2）目前我國大部分農(nóng)村地區(qū)僅僅剛脫離絕對貧困線，傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)依舊是農(nóng)村居民維持生計的主要方式，使其無法或根本不愿投入更多時間成本參與協(xié)商會議。因此，如何能夠設(shè)計出一套既簡單易行、契合實際又能提高協(xié)商效率的機制，便成為了我國農(nóng)村基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

（二）盲目依賴投票表決，忽視理性討論作用

“在決策方式問題上，協(xié)商民主注重的是討論而不是投票，盡管它并不反對在共識無法達成時舉行投票的必要性?！碧貏e是在農(nóng)村這樣一個微觀政治領(lǐng)域中，協(xié)商參與的主要目的是討論和決定涉及農(nóng)民自身利益的各項公共政策，而不是選舉領(lǐng)導(dǎo)人。一些地區(qū)在農(nóng)村基層協(xié)商民主制度設(shè)計當中盲目依賴于“一人一票”的投票表決，“事事投票，時時投票”，最終效果適得其反。中國農(nóng)村作為一個傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，有其內(nèi)生的道德秩序。僅僅靠簡單的投票表決方式，很可能導(dǎo)致嚴重的“二元對立，人情割裂”，容易忽視少數(shù)人的利益，產(chǎn)生投機行為，不利于農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。因此，如何發(fā)揮理性討論“彌合分歧，達成共識”的作用至關(guān)重要。

（三）行政權(quán)力過度介入，難以調(diào)動村民自覺

雖然《中華人民共和國村民委員會組織法》明確禁止上級政府干預(yù)村民自治，然而在實踐過程中，政府行政權(quán)力往往容易超越自身權(quán)限，介入到農(nóng)村治理中去。主要表現(xiàn)為：派遣干部入村主持協(xié)商會議，左右協(xié)商結(jié)果，干預(yù)村級自治組織工作，插手各項村級事務(wù)的管理。這些做法不僅會加重政府自身的行政負擔，增加治理成本，更嚴重抹殺了村民參與村莊公共事務(wù)的自覺性。梁漱溟在其《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》一書中認為，中國農(nóng)村想要振興，只能靠農(nóng)民自己積極自救。這里的“自救”主要指的是農(nóng)民要自發(fā)團結(jié)起來，轉(zhuǎn)變“等、靠、要”等思想痼疾，組建農(nóng)村自治組織進行自我管理和服務(wù)。通過實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村基層協(xié)商民主參與度普遍較低，特別依賴黨員干部進行充分的會前動員。農(nóng)村政治參與文化始終培養(yǎng)不起來，使得農(nóng)村社會越來越趨于政治僵化，農(nóng)村基層協(xié)商民主難以得到真正落實和有效推進。

（四）協(xié)商后續(xù)保障不足，決策難以落到實處

通過協(xié)商會議充分討論所達成的共識性決策是否能夠真正落到實處而得到較好執(zhí)行，也是衡量農(nóng)村民主協(xié)商實效的重要維度。一些學(xué)者認為協(xié)商民主的可貴之處不在于其結(jié)果如何，而在于協(xié)商過程中參與者所獲得的公共事務(wù)參與滿足感以及參與素質(zhì)、能力的迅速提升，這未免過于理想化。中國農(nóng)村區(qū)域廣闊，村莊密布，農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)村公共事務(wù)繁雜，利益趨于多元。引入民主協(xié)商模式最主要的目的是為農(nóng)村公共事務(wù)決策提供創(chuàng)新途徑，以期能夠既滿足大多數(shù)人的利益需要，又充分考慮到少數(shù)人的合理要求，促進農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會、文化各項事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。然而，在農(nóng)村基層協(xié)商民主機制的實際運行過程中，往往還存在著“人走茶涼”的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：今天一小會，明天一大會，討論很熱烈，但會后無人抓落實，沒有相應(yīng)的組織機構(gòu)有力督促決策的執(zhí)行。這嚴重打擊了村民對于農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的信心，降低了村民參與民主協(xié)商的積極性。

四、農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展路徑探析

黨的十九大報告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。農(nóng)村基層協(xié)商民主就是要將廣泛的協(xié)商討論置于決策之前和決策實施之中，使得村民的意見能夠貫穿于決策執(zhí)行的始終?！保?5］結(jié)合我國農(nóng)村實際情況及以上幾點特別突出的問題，筆者認為，目前我國農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展應(yīng)當從以下幾個方面著手：

（一）認清黨在農(nóng)村的特殊政治定位，突出村黨支部的政治整合功能

在我國，社會主義建設(shè)各項事業(yè)都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。因此，我國農(nóng)村基層協(xié)商民主要取得長足發(fā)展，就必須認清黨在農(nóng)村的特殊政治定位?，F(xiàn)實地看，每個行政村的黨支部應(yīng)當成為該村民主協(xié)商機制的設(shè)計者和整個協(xié)商過程的動員者、維護者和監(jiān)督者，這對村黨組織及黨員體系的政治整合能力提出了更高的要求。例如，江蘇連云港海州區(qū)的“三會村治”模式就構(gòu)建了村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下議事會決策、村委會執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督的模式。由此發(fā)展出的村黨支部政治整合式的農(nóng)村基礎(chǔ)協(xié)商民主模型，如圖2所示。

圖2 村黨支部政治整合式農(nóng)村基層協(xié)商民主模型

該模式對紓解當前農(nóng)村基礎(chǔ)協(xié)商民主的突出問題具有積極意義。一方面，基于古德諾政治與行政二分的理解，村黨支部作為行政村的政治核心，肩負著村莊政治整合和維持政治秩序的使命，但村黨支部不參與民主協(xié)商的具體的討論、決策和執(zhí)行，只是進行制度設(shè)計、維護以及對整個協(xié)商過程進行監(jiān)督與合法性評估，必要時可以為民主協(xié)商提供議題（議案）或相應(yīng)的指導(dǎo)服務(wù)；另一方面，在行政場域，主張在村民委員會的基礎(chǔ)上進一步設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)（村監(jiān)委會制度已經(jīng)開始推行）和專門的協(xié)商機構(gòu)，使得村莊治理體系結(jié)構(gòu)更加多元。如此，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)從“以選舉村民委員會領(lǐng)導(dǎo)班子的聚合式民主”向“注重討論與審慎決策的協(xié)商民主”轉(zhuǎn)變，回應(yīng)當前農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐盲目依賴投票表決而忽視理性討論作用的問題，而且能夠提升村監(jiān)委會的地位，充分保障民主協(xié)商的決策得到落實。

（二）激發(fā)新鄉(xiāng)賢和社會組織中堅作用，實現(xiàn)從行政化向行政吸納回歸

引入行政化和行政吸納概念，實則是在討論農(nóng)村基層協(xié)商民主系統(tǒng)外部干擾的問題，即這個閉合的系統(tǒng)與上級政府的關(guān)系問題。毋庸置疑，行政化異化了農(nóng)村基層民主自治，表現(xiàn)為上級政府行政強制力廣泛介入村莊治理，村民自治文化難以形成，村民的自覺性難以調(diào)動，極度掣肘了村級民主協(xié)商的運轉(zhuǎn)。行政化顯然偏離了國家對于農(nóng)村自治的治理預(yù)設(shè)，既往的農(nóng)村治理實踐表明，國家給予農(nóng)村的自主空間有多大，農(nóng)村經(jīng)濟社會就有多大的發(fā)展［16］。然而，在我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的早期發(fā)展階段，村民的參與積極性和參與素質(zhì)較低、協(xié)商質(zhì)量往往不高，如若去行政化后再失去上級政府和村委會的行政權(quán)力推動，村級協(xié)商更難以存續(xù)。因此，國家要進一步推進農(nóng)村基層協(xié)商民主，應(yīng)當從行政化趨勢回歸到行政吸納上來，吸納新鄉(xiāng)賢和其他社會力量主導(dǎo)村級協(xié)商。新鄉(xiāng)賢一般是指“生于斯之，且有功德于鄉(xiāng)里者”的一批精英群體［16］。這些人要么積累了一定的財富，要么掌握了較多的文化知識，要么習(xí)得了專門的技能，要么具有了較高的德望，是推動農(nóng)村基礎(chǔ)協(xié)商民主運轉(zhuǎn)的中堅力量。進一步推進農(nóng)村基層協(xié)商民主制度建設(shè)必須激發(fā)廣大新鄉(xiāng)賢主動擔當作為，運用他們的知識、眼界和經(jīng)驗帶動更多村民參與民主協(xié)商，實現(xiàn)“關(guān)鍵少數(shù)”的乘數(shù)效應(yīng)。

（三）不斷完善相關(guān)制度與技術(shù)方法，持續(xù)提升農(nóng)村民主協(xié)商的效率

受地形不同、風俗各異、民族多樣等因素影響，中國農(nóng)村形態(tài)呈現(xiàn)出較高的異質(zhì)性，這意味著農(nóng)村基層協(xié)商民主模式?jīng)]有統(tǒng)一的樣板。從國家層面的頂層設(shè)計來看，也只是進行了一般原則性的規(guī)定，缺乏具體的制度設(shè)計。廣大農(nóng)村地區(qū)必須結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，在法律框架內(nèi)持續(xù)探索行之有效的民主協(xié)商創(chuàng)新模式，要注重運用先進的協(xié)商技術(shù)與方法，如“協(xié)商民意測驗”“羅伯特議事原則”等，不斷提高民主協(xié)商的質(zhì)量。在數(shù)字化時代，還要充分運用網(wǎng)絡(luò)開展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，如網(wǎng)上報名系統(tǒng)、開展網(wǎng)絡(luò)會議、村級民主協(xié)商網(wǎng)站的建設(shè)等。大數(shù)據(jù)的聯(lián)通性和可視性能夠提升網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主參與程度，提升協(xié)商效率；大數(shù)據(jù)時代的思維方式能夠提升公民政治參與的理性化程度［17］。以此充分回應(yīng)當前農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐協(xié)商機制繁瑣、效率低下的現(xiàn)實問題。

五、結(jié)論與討論

協(xié)商民主理論發(fā)源于20 世紀80 年代的西方，21世紀初才傳入我國。這里要強調(diào)的是，在我國協(xié)商民主發(fā)展實踐中不能直接照搬西方的理論。必須看到，中國的協(xié)商民主根源于中國傳統(tǒng)的“天下為公、兼容并蓄、求同存異”［18］的政治思想，扎根于“眾人的事眾人商量”的數(shù)千年民主協(xié)商實踐當中。也就是說，中國的協(xié)商民主實踐是先于西方的協(xié)商民主理論發(fā)展的。本文通過對全國36 處基層協(xié)商民主實踐案例的分析，總結(jié)了我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的一般運行過程、基本的衡量維度、內(nèi)生張力和現(xiàn)實問題，并嘗試提出了未來的發(fā)展路徑。當然，由于樣本數(shù)量不足、作者水平有限，本研究仍然存在許多不足，期望后來的研究者能夠繼續(xù)進行深入研究。這里提供一些方向：（1）黨的組織及廣大黨員如何在農(nóng)村基層協(xié)商民主中發(fā)揮作用，其政治地位、工作內(nèi)容、運作方式、配套制度都值得進一步研究；（2）行政權(quán)力與村民自治之間的關(guān)系，上級政府是否應(yīng)當主導(dǎo)或干預(yù)村級民主協(xié)商，這也是一個值得研究的方向；（3）協(xié)商技術(shù)的應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商治理的推廣，其運作方式、發(fā)展路徑和配套體系的建立，還需要進行進一步的探討。

農(nóng)村基層治理是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，不斷優(yōu)化農(nóng)村基層治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容。對標鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“治理有效”要求，本研究結(jié)論的貢獻在于：村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的多元權(quán)力架構(gòu)為村級協(xié)商治理提供了良好的組織保障，行政吸納策略為村級協(xié)商治理提供了堅實的主體基礎(chǔ)，制度與方法的完善為村級協(xié)商治理提供了高效的運行手段?？傊?，農(nóng)村基層協(xié)商民主作為推動中國農(nóng)村政治變革的新生力量，植根于中國農(nóng)村傳統(tǒng)社會文化的沃土，充分契合了中國特色社會主義民主政治建設(shè)的要求。不斷健全農(nóng)村基層協(xié)商民主是發(fā)展人民民主的重要舉措，關(guān)乎中華民族的偉大復(fù)興。

注釋

（1）國外協(xié)商民主（Deliberative Democracy）實際更應(yīng)當被譯為審議民主、審慎民主或商議民主，這與十八大報告英文版的協(xié)商民主（Consultative Democracy）表述不同，有學(xué)者認為“Deliberative Democracy”和“Consultative Democracy”是協(xié)商民主的不同形式罷了。相關(guān)論述參見金安平、姚傳明《“協(xié)商民主”：在中國的誤讀、偶合以及創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的可能》一文和談火生《協(xié)商治理的當代發(fā)展》一書，本文統(tǒng)一表述為協(xié)商民主。