中國住房政策結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

魯 捷，劉明開，孫 健

（沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

一、以“住有所居”為標(biāo)志的住房政策新時代來臨

住房政策具有明顯的市場與民生雙重屬性，是推動城市化進(jìn)程和住房市場健康發(fā)展的重要支撐，也是各國政府為應(yīng)對住房問題、促進(jìn)民生福祉及維護(hù)社會穩(wěn)定的重要方法?；谶@層含義，首先，住房政策本質(zhì)上是對住房雙重屬性的界定，住房雙重屬性是隨利益相關(guān)者的不同而改變的，因此，抑制住房投資屬性、回歸住房居住屬性及平衡住房的“雙重屬性”是我國住房體系轉(zhuǎn)型的首要目標(biāo)[1]20-24。其次，住房政策的雙重屬性導(dǎo)致政府對住房市場干預(yù)較復(fù)雜。一方面，房地產(chǎn)行業(yè)是拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要支柱；另一方面，住房保障要滿足公民基本的居住和生存需求。而通常市場化導(dǎo)向與住房政策社會目標(biāo)是有沖突的，這也體現(xiàn)目前住房政策的結(jié)構(gòu)性問題[2]。隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢及各階段國家發(fā)展戰(zhàn)略的變化，如何避免住房政策中兩個目標(biāo)的偏離，進(jìn)而促進(jìn)住房政策體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，并推動住房政策發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，成為住房政策體系改革的重點方向。

住房政策實際上是為了解決由住房引起的各種民生問題，住房保障關(guān)乎國計民生[3]。本階段我國致力于提高國民民生福祉，住房政策也要充分體現(xiàn)其所具有的民生特性。其中，“住有所居”理念最符合現(xiàn)階段住房政策轉(zhuǎn)型要求，其內(nèi)涵可以劃分為三方面：第一，每個人都有自己的居所；第二，住房質(zhì)量要好，高于最低標(biāo)準(zhǔn)；第三，居民買房在其經(jīng)濟(jì)承受范圍內(nèi)[4]。自2012年以來，兩會提出住房需求各領(lǐng)域支持的相關(guān)政策外，2017年，黨的十九大會議上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的保障制度，讓全體人民實現(xiàn)“住有所居”[5]20-24?！笆奈濉币?guī)劃以來，核心主題是“保障好群眾住房需求”、構(gòu)建“兩個體系”（市場體系和保障體系），住房市場體系重點是發(fā)展長租房市場，而住房保障體系重點則是“保障房+共有產(chǎn)權(quán)”模式，依靠這兩個支柱，全面實現(xiàn)廣大人民“住有所居”[6]?？傮w來看，社會政策與我國民生福祉有著緊密的關(guān)聯(lián)性，而住房政策作為其重要領(lǐng)域，也是實現(xiàn)我國共同富裕的重要手段[7]。

改革開放以來的住房政策轉(zhuǎn)型主要是從單位福利性住房向市場商品性住房轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)階段住房政策調(diào)整主要是在市場商品性住房健康發(fā)展的基礎(chǔ)上更好地保障人民“住有所居”，更好地解決經(jīng)濟(jì)壓力與居住質(zhì)量之間的矛盾，通過租購?fù)瑱?quán)緩解住房問題[8]。而且，自中央推出“十四五”規(guī)劃以來，住房政策首要解決大城市住房問題，幫助新市民、青年人等緩解住房困難，通過完善住房保障體系，進(jìn)一步增加保障性租賃住房的供給規(guī)模，以此構(gòu)建以房住不炒為基礎(chǔ)的多層次住房政策體系[9]。很顯然，我國制定住房政策時要綜合考慮各方因素，重點是凸顯社會治理特性，為此學(xué)界對以“住有所居”理念為導(dǎo)向的住房政策轉(zhuǎn)型進(jìn)行了更深層次的探討。然而，目前我國學(xué)界對住房政策轉(zhuǎn)變的研究主要停留在對保障性住房體系的深入探討，沒有形成整體觀念來研究其轉(zhuǎn)變的發(fā)展方向。首先，大部分政策研究是以單視角來研究住房政策體系的某些領(lǐng)域，有以保障性租賃住房政策體系為研究視角，主要考慮住房保障、住房租賃、保障體系的有效銜接，解決城市住房容量不足等問題[10]；有從住房經(jīng)濟(jì)屬性及社會屬性兩個角度闡述住房市場細(xì)分造成的住房分配不公平，進(jìn)而需要建立包容性住房政策體系[11]。其次，有從政策擴(kuò)散角度進(jìn)行分析，原本設(shè)計的“共有產(chǎn)權(quán)+保障房”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮灿挟a(chǎn)權(quán)+商品房”政策模式，出現(xiàn)負(fù)面的政策擴(kuò)散，這種政策擴(kuò)散對住房政策也會產(chǎn)生一定程度的影響[12]。這些研究普遍體現(xiàn)出整體性弱和關(guān)聯(lián)程度不足。從目前發(fā)展階段來看，過去研究并沒有有效整合商品房政策與保障房政策，即商品房與保障性住房在住房政策制定與實施中的結(jié)構(gòu)體系沒有有效交融。同時，隨著公眾對公平正義和公共服務(wù)均等化需求的不斷增加，住房政策所體現(xiàn)的普惠性特征逐漸出現(xiàn)在學(xué)術(shù)界視野內(nèi)，而住房矛盾和社會分配不均也逐步成為政府關(guān)注的重點問題[13]。因此，本文通過整體性視角探究住房政策體系轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)變化，查明現(xiàn)階段住房政策改革所面臨的主要矛盾，找到轉(zhuǎn)型的切入點，明確體系改革的利益相關(guān)者與主導(dǎo)者，從而回答如何迎接以“住有所居”為標(biāo)志的新時代住房政策的到來。

二、中國住房政策的轉(zhuǎn)型與發(fā)展體征

自20世紀(jì)70年代以來，中國經(jīng)歷了住房分配系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，住房獲得方式由最初的單位分配向市場購買轉(zhuǎn)變，其“福利化”性質(zhì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧唐坊睂傩裕》糠只瘑栴}也呈現(xiàn)出階段性差異，其政策轉(zhuǎn)型也從最初的“去階層化”到“去福利化”，再到“去平均化”，初步構(gòu)建了社會救助、社會保障、社會福祉的格局，推動我國現(xiàn)階段住房政策向限制住房優(yōu)勢群體和保障弱勢群體進(jìn)行轉(zhuǎn)變[14]?？偟膩砜?，我國住房政策變遷充分體現(xiàn)其自身發(fā)展的理論邏輯與歷史邏輯，其轉(zhuǎn)型體征顯示了住房政策體系的連貫性、發(fā)展性，更體現(xiàn)政策結(jié)構(gòu)由單一層次向多層次融合的重大變革，本文對住房政策轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求與轉(zhuǎn)變方向進(jìn)行充分探究，提煉出四個重要轉(zhuǎn)變體征。

（一）政策主體：從政府包辦到多元主體

從現(xiàn)如今我國住房體系改革的歷程來看，我國除了歷史沿革下來的有關(guān)部門以外，政策已經(jīng)不是單單依靠政府來制定和實施，從商品化改革到住房政策體系的完善，充分體現(xiàn)我國住房政策主體正在從政府包辦轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w，政府、社會團(tuán)體、企業(yè)和個人通過各種渠道推動我國住房體系轉(zhuǎn)型，形成了現(xiàn)今多元主體，多部門推動保障住房體系完善發(fā)展。改革開放以來，我國住房政策由解決我國老百姓基本居住問題逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q老百姓住好問題，現(xiàn)階段住房矛盾有所變化，同時住房供需結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，各界參與社會治理積極性不斷提高，這也要求我國政府轉(zhuǎn)變社會政策主體，推動我國住房政策體系向民主協(xié)商發(fā)展。相對而言，實現(xiàn)社會公共政策主體轉(zhuǎn)型體現(xiàn)社會公共政策轉(zhuǎn)型的發(fā)展走勢，我國就是通過改變政策主體，實現(xiàn)住房政策轉(zhuǎn)型的民主參與，也因此我國住房政策體系日漸完善。

我國住房政策主體轉(zhuǎn)型很具有代表性，改革開放后由政府全局領(lǐng)導(dǎo)，中央到地方各級政府貫徹執(zhí)行，頒布的各種政策都體現(xiàn)了政府的權(quán)威性，政府、社會、企業(yè)及個人基于這種權(quán)威性履行責(zé)任。這些政策有利于我國住房體系市場化建設(shè)，但是市場化帶來的弊端沒有被及時規(guī)避，不利于我國住房體系的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，我國社會政策主體也要適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，同時建設(shè)和諧社會也間接要求我國政府廣開言路，因此，我國政策主體從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w參與，各社會團(tuán)體、企事業(yè)單位及個人通過聽證會、新聞網(wǎng)絡(luò)及街道社會等渠道，參與我國住房政策的制定與實施，廣大人民群眾更好地融入社會權(quán)利體系。

（二）政策理念：從推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展到維護(hù)社會公平

自從1978年我國開始進(jìn)行住房商品化改革以來，住房相關(guān)政策的變化充分適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體系改革，主要體現(xiàn)為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和構(gòu)建完善的市場化住房制度，即通過市場“這只看不見的手”解決我國人民住房問題。這充分體現(xiàn)當(dāng)時我國住房政策的理念“一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為綱”，在這種理念的引導(dǎo)下，我國推出《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)［1994］43號）、《國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》（國發(fā)［1991］30號）等文件，以此推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會主義住房市場體系構(gòu)建，進(jìn)而維護(hù)我國社會的和諧穩(wěn)定。但從實際效果來看，這種政策理念存在一定的缺陷，一方面，社會和諧穩(wěn)定發(fā)展需要政治共識、社會團(tuán)結(jié)與經(jīng)濟(jì)繁榮，不是單單依靠推動經(jīng)濟(jì)市場化改革就能使得社會利益合理分配，無法真正實現(xiàn)政策的目標(biāo)；另一方面，住房市場化改革主要依靠市場推動住房供應(yīng)，間接催生一批既得利益群體，同時拉大了社會貧富差距，對社會公平及社會和諧發(fā)展產(chǎn)生反作用。其次，政策客體的傳統(tǒng)住房理念也影響我國住房政策理念，住房市場化改革一定程度上緩解了我國巨大的住房壓力，但是也產(chǎn)生了炒房、房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、以房養(yǎng)老等思想，不利于我國住房政策滿足廣大人民群眾“住有所居”需求的實現(xiàn)，因此，要轉(zhuǎn)變政策理念以應(yīng)對我國現(xiàn)實的住房問題?，F(xiàn)階段我國住房問題不在于住房供應(yīng)量不足和市場化不徹底，而是供需體系嚴(yán)重失調(diào)，如有需求的中低收入群體無力負(fù)擔(dān)房款，但是不以居住為目的的高收入群體掌握過多房產(chǎn)。只有認(rèn)清我國目前住房矛盾，合理調(diào)解我國住房供需矛盾，形成以市場與保障并舉的雙軌制住房政策體系，才能達(dá)成發(fā)展健康合理住房市場的目標(biāo)，保障人民真正實現(xiàn)“住有所居”。

（三）政策方法：從單一規(guī)劃到差異服務(wù)

我國現(xiàn)階段的住房政策體系是從改革開放以來逐步演變而來的，社會主義市場化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)要求以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，因此，住房體系改革成為我國市場經(jīng)濟(jì)改革的突破口。這一時期，我國充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢和當(dāng)時突出的主要矛盾，明確我國住房矛盾主要是房屋供不應(yīng)求、人均住房面積低、福利性住房分配體系僵化等，所以，政府按照當(dāng)時的政策理念統(tǒng)一規(guī)劃，試點檢驗政策的普適性，然后推動其成為全國性的政策。例如，1980年國家開始初步嘗試住房商品化政策，允許私人建房、買房，并擁有自己的住房，從此，住房制度改革按照中央統(tǒng)一規(guī)劃在各地全面展開。自1998年中國進(jìn)行“住房貨幣化”改革，以市場為主的住房政策推動住房領(lǐng)域發(fā)生深刻變化。后來，由于各地發(fā)展差異較大，單一住房體系已不能滿足多樣化住房需求，因此相關(guān)政策逐漸增多，住房體系覆蓋的范圍逐漸擴(kuò)大，制度體系日趨完善，從單一促進(jìn)住房供應(yīng)和商品化改革到建立住房保障體系、調(diào)解住房供需結(jié)構(gòu)、建立住房公積金制度、健全房地產(chǎn)稅收體系、拓寬多類型土地供應(yīng)渠道、發(fā)展多層次住房金融體系、形成保障型住房、商品型住房、福利型住房、集體型住房等不同類型的住房分配方式等一系列日趨完善的住房政策體系，初步建成了“從貧困戶到富豪式”的、滿足多元群體不同需求的社會住房政策體系。

以保障性住房為例，住房保障政策脫胎于我國的福利性分配住房體系，主要規(guī)劃是通過福利分配政策解決我國住房供應(yīng)不足問題，通過政府規(guī)劃和撥款建設(shè)福利性和保障性住房來滿足我國住房需求。后來，為適應(yīng)改革開放和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的要求，我國保障性住房政策更多采用經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。到目前為止，我國開始逐步摸索構(gòu)建由廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、公共租賃住房和征收安置住房構(gòu)成的“四位一體”住房保障政策體系，目前《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)［2021］22號）政策發(fā)布，充分保障廣大人民群眾的住房利益，明確指出通過發(fā)展保障性租賃住房減少無房群體的住房成本，以此促進(jìn)中低收入和外來務(wù)工群體的自我發(fā)展和城市融入進(jìn)程。

（四）政策內(nèi)容：從保障基本居住到促進(jìn)共同發(fā)展

有了具體可靠的政策理念和切實可行的政策方法，政策內(nèi)容也應(yīng)隨之進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，不僅要保障廣大人民的基本居住條件，其中包括居住條件、居住面積、居住方式等內(nèi)容，還要為其自我發(fā)展提供支持性政策，如人才補(bǔ)貼、貧困救濟(jì)、廉租住房等?？梢钥吹降氖牵Ｕ闲枨笈c促進(jìn)發(fā)展并不產(chǎn)生矛盾，雙方在住房政策體系中是相互促進(jìn)、相互交融的關(guān)系。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，解決低收入家庭的住房困難，始終是住房政策所要解決和面對的主要問題。我國的住房政策體系設(shè)計主要是針對我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的各種住房問題，主要內(nèi)容包括住房保障、住房公積金、租賃補(bǔ)貼等多項住房項目。但在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)日趨勢復(fù)雜的背景下，原有相關(guān)政策設(shè)計只能滿足保障對象的基本居住需求。

目前，我國住房市場政策體系變化的一個重要趨勢就是強(qiáng)調(diào)通過住房政策促進(jìn)共同富裕，一個最重要的轉(zhuǎn)變就是限制商品房過度發(fā)展和鼓勵保障性住房。共同富裕要加強(qiáng)社會制度保障建設(shè)，因此住房保障制度更需加速發(fā)展。要正確處理效率和公平的關(guān)系，構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度并提高精準(zhǔn)性，加大力度保障中低收入群體合理的住房需求，合理調(diào)節(jié)高收入群體購房，取締非法投機(jī)購房行為，形成以市場為主、保障性住房為輔的住房供需結(jié)構(gòu)，形成合理健康的住房市場，促進(jìn)社會公平正義，促進(jìn)和諧社會的發(fā)展，使全體人民朝著共同富裕目標(biāo)扎實邁進(jìn)。加大普惠性人力資本投入、兜底救助體系、住房供應(yīng)和保障體系的建設(shè)力度，政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變主要是通過對三大收入群體實行差異化服務(wù)的方法，最終實現(xiàn)共同富裕。

三、住房政策體系重塑及發(fā)展運行軌跡調(diào)整

通過上述闡述可以看出，中國住房政策結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與發(fā)展模式已發(fā)生了轉(zhuǎn)變。如圖1所示，中國住房政策轉(zhuǎn)型過程中，其所要解決的住房問題的內(nèi)部產(chǎn)生原因發(fā)生了顯著的改變，即所需解決的問題由從適應(yīng)市場變化到保障雙軌發(fā)展的形式轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變的過程體現(xiàn)出推動這種轉(zhuǎn)變的基本要素：主體是根本所在；理念是發(fā)展取向；方法是實施支撐；內(nèi)容是核心內(nèi)核。這些基本要素推動了住房政策體系逐漸相互滲透，形成你中有我、我中有你的新局面，實現(xiàn)住房政策雙軌制成型，這是政策結(jié)構(gòu)調(diào)整的必備條件，也是政策調(diào)整過程中的良性循環(huán)，嚴(yán)格意義上來說沒有這些基本要素，政策結(jié)構(gòu)重塑無法順利進(jìn)行。從總體視角來看，住房政策結(jié)構(gòu)調(diào)整是將兩條單軌產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向發(fā)展的住房政策體系融合成一個相互貫通的雙軌共享住房政策體系。一方面，市場性住房政策體系應(yīng)該以居民基本住房需求為導(dǎo)向，尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以市場為主，合理引導(dǎo)有需求的群體買房，積極促進(jìn)房地產(chǎn)市場增長在合理的區(qū)間，運用土地杠桿、稅收政策、金融措施及行業(yè)監(jiān)管等措施限制住房的投機(jī)需求，加大力度促進(jìn)剛需住房成為市場購房的主力；另一方面，保障性住房政策體系應(yīng)該成為未來發(fā)展的主要方向，依托住房租賃市場，通過政府措施引導(dǎo)社會形成合力，大力促進(jìn)保障性租賃型住房及經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展，通過共享協(xié)商聯(lián)合社會各界共同治理住房問題。從實際效果來看，雙軌運行體系為何能夠銜接有效、調(diào)整平穩(wěn)、成效卓越，首要就是政府以人為本，制定住房政策同時考慮社會各界訴求，充分重視我國人民住有所居的基本立場，對保障性租賃住房及剛需群體的重視程度提高到前所未有的高度，這使得我國雙軌制住房政策體系結(jié)構(gòu)更完整、條塊更分明、目標(biāo)更明確。住房市場化改革以來，我國逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹楸疚坏淖》空撸D(zhuǎn)變?yōu)橐悦裆疚粸閼?zhàn)略發(fā)展方向，繼續(xù)向著從住有所居向住房共同富裕不斷努力。

圖1 中國住房政策體系的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

住房政策的制定，并不是依靠單一的某領(lǐng)域的變革，而是自上到下的改革，結(jié)合供給側(cè)與需求側(cè)兩方面考慮，形成兩個主要著力點和落腳點，用整體性思維來推進(jìn)整個住房政策體系轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變住房政策從保市場到保民生，通過政策引導(dǎo)及收入再分配方式，推動普惠性的保障性租賃住房興建，逐步構(gòu)建雙軌制住房政策結(jié)構(gòu)新局面，使住房政策體系逐步適應(yīng)新時代。在“共享發(fā)展性”住房政策體系結(jié)構(gòu)中，按照住房需求、融合市場與保障來構(gòu)設(shè)住房政策，擴(kuò)大住房保障的服務(wù)范圍，不斷提高住房政策的共享水平，逐步實現(xiàn)共同富裕。

如圖2所示，住房政策體系的發(fā)展模式經(jīng)歷了三個維度的轉(zhuǎn)變，自住房市場化改革以來，市場性住房政策已影響到我國住房領(lǐng)域的方方面面。當(dāng)前，我國住房政策體系也要進(jìn)行配套升級，逐步適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)、做大做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的時代背景，通過保障人民基本住房需求，推出融合市場與保障的住房政策新體系，即保障性租賃住房，把市場性與保障性住房政策的雙向互動作為體系改革的要點，這是構(gòu)建雙軌制共享發(fā)展型住房政策體系的必由之路，改變住房政策單一的市場調(diào)控手段，用租賃和集資方式抵消政府的財政壓力，探索社會力量參與和政府有限干預(yù)的模式，建立迎合住有所居新時代的住房政策體系。

圖2 中國住房政策體系的發(fā)展模式變化

總之，中國住房政策體系歷經(jīng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型發(fā)展、市場性住房政策下沉發(fā)展階段，目前要構(gòu)建共享發(fā)展型的住房政策發(fā)展模式，促進(jìn)保障性與市場性雙軌并行的住房政策結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而實現(xiàn)我國居民住有所居，繼而推動共同富裕。補(bǔ)齊住房政策租賃市場的短板，逐步在下一階段構(gòu)建市場性、福利性、保障性及集體性多層住房項目相互交融、相互促進(jìn)的復(fù)合型住房政策體系。

四、新時代中國住房政策結(jié)構(gòu)調(diào)整及未來展望

（一）走社會投資和共同協(xié)商發(fā)展道路

長時間以來，社會投資被認(rèn)為不適合成為住房政策所應(yīng)考慮的長期穩(wěn)定資金來源，政府財政支持應(yīng)成為保障性住房體系的重要支撐，但是當(dāng)前我國建設(shè)正在服務(wù)型政府，而保障性住房體系所需資金規(guī)模又極其龐大，引入社會資本投入成為一條可行的道路。社會資本和共同協(xié)商道路的基本發(fā)展方向，就是要在堅持共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，以政府為主導(dǎo)，廣泛采納企事業(yè)單位、社會組織及人民群眾的共同訴求，吸納全社會資本共促保障性住房及商品性住房健康發(fā)展。首先，引導(dǎo)大量社會性資本進(jìn)入相關(guān)社會福利項目，福利項目開支不再單純依靠政府支撐，可以通過共同協(xié)商的道路引導(dǎo)政府、社會、企業(yè)及個人共同承擔(dān)資金需求，促進(jìn)保障性福利住房建設(shè)從消極應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與，可以通過有需求群眾集資建房、企事業(yè)單位興建員工保障性住房、政府與相關(guān)房地產(chǎn)企業(yè)合作等方式，有效緩解我國人民在住房方面的主要矛盾，充分體現(xiàn)出現(xiàn)有住房政策體系以人為本的主要特征，凸顯社會資本對保障住房體系與公共福利投資顯著的拉動作用，完善單一化以市場為導(dǎo)向的政策，整合福利性、發(fā)展性住房政策以形成住房政策網(wǎng)絡(luò)，逐步形成多要素、可融合、廣協(xié)商的以保障性和市場性為中心的雙軌住房政策。以保障性租賃住房為例，由于政策、服務(wù)與資金支持力度不足，中國住房租賃市場發(fā)展遲緩，保障性住房建設(shè)資金缺口大，難以滿足中低收入城鎮(zhèn)居民及青年群體“住有所居”的基本訴求。這就要求政府推出符合“住有所居”要求的住房政策，不斷深化住房制度改革，從制度建設(shè)、金融支持、服務(wù)保障等角度深化改革，采取相應(yīng)的措施為住房租賃市場的長期、健康、穩(wěn)定發(fā)展清除阻力，有效彌補(bǔ)我國租賃市場發(fā)展缺陷，從而形成租售“兩條腿”格局。其次，政府要界定各級政府所需承擔(dān)的責(zé)任，根據(jù)各地區(qū)發(fā)展水平，充分發(fā)揮中央政府調(diào)控作用，合理分配租購扶持資金，按照相關(guān)規(guī)定及資金承擔(dān)比例嚴(yán)格管理各級政府資金來源。政府要推動構(gòu)建以公共財政為主的住房保障資金管理制度，建立符合住房保障的專項基金，由中央政府主要負(fù)責(zé)預(yù)算資金及規(guī)劃費用，地方政府負(fù)責(zé)住房保障的管理事項。最后，在供給層面上大力培育租賃市場和鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)軍保障性住房領(lǐng)域；在需求層面上轉(zhuǎn)變民眾住房思維，呼吁用租賃方式解決住房需求，樹立“租購?fù)瑱?quán)”新思想。同時，推動政府行政體制變革，明確政府的責(zé)任與義務(wù)，推動打造服務(wù)型政府，減少住房方面財政壓力。

（二）確立共享性政策制度

“十三五”規(guī)劃以來，共享發(fā)展理論已貫穿我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個領(lǐng)域，共享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生新動能已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的出發(fā)點和落腳點。進(jìn)入“住有所居”新時代，人民居住條件有所改善，而共享政策可以有效促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)社會健康平穩(wěn)發(fā)展的局面。共享性政策制度事關(guān)增進(jìn)民生福祉和促進(jìn)可經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，也是住房政策體系改革的關(guān)鍵措施。首先，隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)流動人口、中低收入階層、夾心層群體、進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬、大學(xué)生就業(yè)等新舊市民群體的住房困難問題日趨突出，政府應(yīng)該完善以商品房、公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房體系來應(yīng)對現(xiàn)階段的住房需求，為此可以探索建立共享性政策制度，運用動態(tài)管理的方法嚴(yán)格控制住房保障的準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大住房保障范圍，推動住房共同富裕，從而迎接我國“住有所居”新時代。其次，在保障性住房建造、買賣及后期維護(hù)過程中，政府要立足于公平公開，在保障性住房開發(fā)、住房分配機(jī)制、保障性住房管理租賃方面有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實事求是地核對保障對象的信息。與此同時，政府應(yīng)建立住房體系發(fā)展改革機(jī)構(gòu)，對商品房市場波動做出靈活管理，防止房價激增、投資屬性過重等情況，要引入社會、企事業(yè)單位及政府相關(guān)部門形成共享性住房政策，有效掌握住房市場發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)商品房市場向著共享經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，借此促進(jìn)商品房租賃市場的繁榮。對保障房受益者進(jìn)行動態(tài)管理，要有進(jìn)有出，充分發(fā)揮社區(qū)居委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的工作特性和特殊優(yōu)勢，全天候掌握家庭基本生活情況，實現(xiàn)全方位動態(tài)管理，對不符合保障性住房標(biāo)準(zhǔn)的家庭，設(shè)置退出權(quán)益通道。完善共享性住房政策的實踐模式，確立一個實現(xiàn)共同富裕的基本目標(biāo)：人人都能“住有所居”。再次，結(jié)合國內(nèi)外住房發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，從“租售并舉，以售為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白馐鄄⑴e，以租為主”，構(gòu)建以“住有所居”為核心的多層次住房政策體系。深度把握兩個抓手，通過共抓市場和保障促進(jìn)我國住房保障向著“住有所居”發(fā)展。明確政府的地位與作用，充分肯定社會力量能夠起到的積極作用，健全住房弱勢群體表達(dá)基本訴求的反應(yīng)機(jī)制，支持建立更加開放健康的住房租賃市場，開啟“住有所居”的實踐新時代。最后，需要全社會建立起以“住房質(zhì)量”為核心的評價監(jiān)督體系，通過立法和制度建設(shè)形成兩個抓手，防范不符合保障標(biāo)準(zhǔn)的個人擠占保障住房資源，設(shè)計住房保障準(zhǔn)入門檻和退出機(jī)制，并鼓勵設(shè)立第三方部門進(jìn)行評估監(jiān)督，同時在住房政策制度的各個環(huán)節(jié)引入多元主體、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)察機(jī)制。總體而言，共享性住房政策是實現(xiàn)“住有所居”的有效途徑。

（三）豐富住房政策調(diào)控手段與治理措施

我國提出“房住不炒”以來，強(qiáng)調(diào)其居住屬性，本質(zhì)上是保證我國住房政策調(diào)控手段與治理措施更能提升民生福祉，保障人民享有舒適的居住條件，因此，要鼓勵高品質(zhì)房地產(chǎn)開發(fā)商持續(xù)向市場供給符合我國人民需求的商品性住房，符合房屋建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定有效住房政策調(diào)控措施緩解高地價、高稅費和高利潤問題，促進(jìn)我國房地產(chǎn)市場持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展。首先，限制投機(jī)性住房需求的激增，保證居民自住房的需求得到滿足，改革房產(chǎn)稅，借助稅率平衡住房需求，進(jìn)一步擴(kuò)大保障性住房政策體系應(yīng)用范圍，保障中低收入無房及夾心層群體基本住房需求，以此實現(xiàn)我國住房領(lǐng)域的共同富裕。其次，住房政策應(yīng)該堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的歷史定位，大力提高地方政府在整頓城市閑置和低效用地等方面的主體責(zé)任意識，通過制定城市居住用地的建設(shè)規(guī)劃，緊密聯(lián)合社會企業(yè)，推動政企廣泛合作，進(jìn)一步構(gòu)建購地購房資格審查和購地資金審查制度，對購地資金審查務(wù)必做到嚴(yán)格管控、賬目清晰、合理合法，確保房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)使用合規(guī)自有資金購地，嚴(yán)格禁止利用不合規(guī)手段獲得國有土地。再次，政府應(yīng)探究綜合利用強(qiáng)有力的金融、土地、財稅、立法等措施，構(gòu)建符合我國國情、適應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制，既防范房地產(chǎn)泡沫，又要妥善應(yīng)對房產(chǎn)市場價格的大起大落。在宏觀層面上要牢牢緊抓貨幣政策，在微觀層面上鼓勵有需求的自住購房，嚴(yán)格限制信貸流向投資投機(jī)性購房。同時，中低收入無房群體以及夾心層群體受制于自身經(jīng)濟(jì)條件，無法通過商品房市場獲得住房，需要依靠政府解決其住房問題。各級政府必須加大住房保障力度，采取差異化手段滿足各階層住房需求，針對不同階層出臺與其配套的住房政策等。要改變政府提供居住用地和房地產(chǎn)開發(fā)商提供住房的局面，政府應(yīng)著力推進(jìn)居住用地制度改革，探索形成開發(fā)商、農(nóng)村集體、住房合作社等多主體提供住房格局。加大政府供地的調(diào)控，不僅能夠推動房地產(chǎn)市場有序發(fā)展，還能多方位滿足不同層次的需要，特別是農(nóng)村和城市困難群眾的住房保障。把發(fā)展住房租賃市場放在突出位置，支持專業(yè)化、機(jī)構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展，依法保障租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益，積極培育和規(guī)范房屋租賃市場，促進(jìn)住房售賣和租賃協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，各級政府要制訂保障性住房建設(shè)規(guī)劃，確保保障性住房用地在土地供應(yīng)中的比例和保障性住房在住房供應(yīng)中的比例?？偟膩碚f，就是要做到“低層次有保障，中層次有支持，高層次有市場”，通過多層次分類措施來完善雙軌制住房體系，進(jìn)一步實現(xiàn)我國人民住房領(lǐng)域的共同富裕，推動我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，實現(xiàn)人民群眾的安居樂業(yè)、“住有所居”。