美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)踐及其對(duì)中國(guó)的啟示

李思奇 孫夢(mèng)迪

一、引 言

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是各國(guó)政府普遍采用的政策工具。從實(shí)踐層面來(lái)看,產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是當(dāng)前WTO改革的關(guān)鍵議題之一。2017年以來(lái),美歐日發(fā)表八次聯(lián)合聲明,明確提出改革WTO補(bǔ)貼規(guī)則的主張。同時(shí),中美兩國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,美國(guó)針對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼頻頻發(fā)難,導(dǎo)致中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷。然而,在美國(guó)動(dòng)輒指責(zé)他國(guó)補(bǔ)貼政策的背景下,其自身也采用了大量產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼,在補(bǔ)貼問(wèn)題上的雙重標(biāo)準(zhǔn)“昭然若揭”。

從理論層面來(lái)看,有關(guān)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼研究面臨的一大難點(diǎn)是各國(guó)的補(bǔ)貼政策普遍缺乏透明度,導(dǎo)致對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的理論和實(shí)證分析缺乏足夠的數(shù)據(jù)支持。在國(guó)際層面,盡管WTO要求各成員對(duì)補(bǔ)貼政策進(jìn)行通報(bào),但通報(bào)的結(jié)果不盡如人意;除OECD對(duì)各國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)之外,有關(guān)各國(guó)工業(yè)補(bǔ)貼和服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼的數(shù)據(jù)仍然不夠全面。在WTO聯(lián)合IMF、OECD和世界銀行發(fā)布的報(bào)告中指出,提高補(bǔ)貼透明度是解決補(bǔ)貼問(wèn)題的第一步(WTO等,2022)。

在此背景下,本文針對(duì)美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策展開(kāi)研究。一方面,將彌補(bǔ)現(xiàn)有補(bǔ)貼數(shù)據(jù)不夠全面的問(wèn)題,綜合采用“全球貿(mào)易預(yù)警”(Global Trade Alert,GTA)數(shù)據(jù)庫(kù)①全球貿(mào)易預(yù)警(GTA)數(shù)據(jù)庫(kù)是由瑞士圣加侖大學(xué)Simon J. Evenett 教授領(lǐng)銜開(kāi)發(fā)的全球經(jīng)貿(mào)政策數(shù)據(jù)庫(kù),其中涵蓋了世界各國(guó)的補(bǔ)貼政策。數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)站參見(jiàn) http://www.globaltradealert.org/。和“好工作優(yōu)先”(good job first)網(wǎng)站②“好工作優(yōu)先”網(wǎng)站主要從企業(yè)維度統(tǒng)計(jì)獲得的美國(guó)政府補(bǔ)貼情況,網(wǎng)址為https://www.goodjobsfirst.org。披露的信息,對(duì)美國(guó)補(bǔ)貼政策的規(guī)模、方式和領(lǐng)域進(jìn)行分析,旨在做到“知己知彼”,剖析美國(guó)補(bǔ)貼政策的動(dòng)向和特點(diǎn);另一方面,可為我國(guó)調(diào)整完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策提供有益借鑒,并為我國(guó)反制美國(guó)違反WTO規(guī)則的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

二、美國(guó)補(bǔ)貼政策實(shí)踐分析

(一)補(bǔ)貼規(guī)模

根據(jù)GTA數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì),2009—2021年間美國(guó)一共新實(shí)施了5727項(xiàng)補(bǔ)貼政策(見(jiàn)圖1)③GTA數(shù)據(jù)庫(kù)依照聯(lián)合國(guó)MAST分類方法,將16類措施定義為補(bǔ)貼政策,包括緊急援助、出口補(bǔ)貼、國(guó)外市場(chǎng)金融援助、財(cái)政撥款、進(jìn)口激勵(lì)、以貨代款、利息支付補(bǔ)貼、貸款擔(dān)保、其他出口激勵(lì)、價(jià)格穩(wěn)定措施、生產(chǎn)補(bǔ)貼、國(guó)家援助、國(guó)家貸款、基于稅收的出口激勵(lì)、稅收或社會(huì)保險(xiǎn)減免、貿(mào)易金融。具體分類詳見(jiàn)https://unctad.org/topic/trade-analysis/non-tariff-measures/NTMs-classification。在統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上,GTA數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)的是每年新增或變化的補(bǔ)貼政策數(shù)量,而非正在實(shí)施的所有補(bǔ)貼政策數(shù)量,表示的是補(bǔ)貼政策變化而非補(bǔ)貼政策存量,反映了補(bǔ)貼政策的活躍度。。從時(shí)間趨勢(shì)來(lái)看,2009—2015年美國(guó)的補(bǔ)貼政策數(shù)量較多,平均每年新實(shí)施450項(xiàng)補(bǔ)貼。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后,美國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、避免大規(guī)模失業(yè),美國(guó)政府出臺(tái)了一系列財(cái)政刺激政策,為受損企業(yè)提供撥款、貸款擔(dān)保等支持(王開(kāi)、靳玉英,2019)。2016—2019年,美國(guó)經(jīng)濟(jì)趨于穩(wěn)定,政府補(bǔ)貼力度有所下降,年均新實(shí)施222項(xiàng)補(bǔ)貼。2020年新冠疫情暴發(fā),美國(guó)實(shí)行大規(guī)模補(bǔ)貼政策,2020年新實(shí)施了1093項(xiàng)補(bǔ)貼,超過(guò)新冠疫情暴發(fā)前4年的總和。

GTA數(shù)據(jù)庫(kù)將各國(guó)政策劃分為自由化措施和有害措施①根據(jù)GTA數(shù)據(jù)庫(kù)定義,自由化措施是指一項(xiàng)措施提高了一國(guó)貿(mào)易政策的透明度,或者提高了國(guó)外商業(yè)利益的相對(duì)待遇(相較于國(guó)內(nèi)商業(yè)利益而言),或者對(duì)國(guó)外商業(yè)利益的相對(duì)待遇無(wú)明確影響。有害措施可進(jìn)一步區(qū)分為保護(hù)性措施和“模糊性”措施:保護(hù)性措施是指一項(xiàng)措施幾乎可以確定對(duì)國(guó)外商業(yè)利益造成歧視;“模糊性”措施是指一項(xiàng)措施可能對(duì)國(guó)外商業(yè)利益造成歧視,或者該項(xiàng)措施尚未正式實(shí)施,但若正式實(shí)施后幾乎可以確定對(duì)國(guó)外商業(yè)利益造成歧視。。從補(bǔ)貼性質(zhì)來(lái)看,美國(guó)的補(bǔ)貼政策絕大多數(shù)屬于有損于外國(guó)企業(yè)的有害措施。在5727項(xiàng)補(bǔ)貼政策中,僅有16項(xiàng)政策被認(rèn)定為自由化措施,對(duì)外國(guó)企業(yè)構(gòu)成優(yōu)惠待遇;其余的補(bǔ)貼政策均被認(rèn)定為對(duì)外國(guó)企業(yè)利益構(gòu)成損害的有害措施。

從補(bǔ)貼主體來(lái)看,美國(guó)補(bǔ)貼政策主要分為聯(lián)邦政府和州政府兩個(gè)層面。美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)施的補(bǔ)貼政策更多。2009—2021年,美國(guó)聯(lián)邦政府新實(shí)施了3581項(xiàng)補(bǔ)貼政策,州政府新實(shí)施了2146項(xiàng)補(bǔ)貼政策(見(jiàn)圖2)。新冠疫情暴發(fā)后,美國(guó)聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼干預(yù)力度顯著高于州政府。

(二)補(bǔ)貼方式

如表2所示,在GTA數(shù)據(jù)庫(kù)提及的16類補(bǔ)貼措施中,2009—2021年期間美國(guó)政府共采取了14類,不涉及利息支付補(bǔ)貼和進(jìn)口激勵(lì)。而在所采取的14類補(bǔ)貼措施中,財(cái)政撥款、國(guó)家貸款和貿(mào)易金融是最常用的補(bǔ)貼方式,實(shí)施頻率遠(yuǎn)高于其他補(bǔ)貼措施。從補(bǔ)貼主體來(lái)看,美國(guó)聯(lián)邦政府更傾向于采用財(cái)政撥款和貿(mào)易金融,同時(shí)在新冠疫情期間大量采用了國(guó)家貸款(見(jiàn)圖3)。美國(guó)州政府較多地采用了貿(mào)易金融以及稅收或社會(huì)保險(xiǎn)減免,但在2015年之后減少了貿(mào)易金融措施(見(jiàn)圖4)。

圖3 2009—2021年美國(guó)聯(lián)邦政府常用的補(bǔ)貼方式

圖4 2009—2021年美國(guó)州政府常用的補(bǔ)貼方式

表2 2009—2021年美國(guó)新增各類補(bǔ)貼措施數(shù)量

從補(bǔ)貼規(guī)模來(lái)看,國(guó)家貸款和貸款擔(dān)保、財(cái)政撥款、稅收或社會(huì)保險(xiǎn)減免、貿(mào)易金融四類措施的補(bǔ)貼金額較大(見(jiàn)表3)。其中,美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)施的國(guó)家貸款和貸款擔(dān)保規(guī)模較大,州政府實(shí)施的稅收或社會(huì)保險(xiǎn)減免規(guī)模較大(見(jiàn)表4)。

表3 2009—2021年美國(guó)新增主要補(bǔ)貼措施金額① 本表將GTA數(shù)據(jù)庫(kù)與“好工作優(yōu)先”網(wǎng)站的補(bǔ)貼類別對(duì)照,根據(jù)GTA數(shù)據(jù)庫(kù)得出美國(guó)實(shí)施頻率較高的補(bǔ)貼類別,再根據(jù)“好工作優(yōu)先”網(wǎng)站計(jì)算相應(yīng)的補(bǔ)貼金額。

表4 2009—2021年美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府新增主要補(bǔ)貼措施金額

(三)補(bǔ)貼領(lǐng)域

制造業(yè)是美國(guó)補(bǔ)貼最多的行業(yè),2009—2021年新增補(bǔ)貼政策數(shù)量占比為37%,補(bǔ)貼金額占比為42%,遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和能源業(yè)(見(jiàn)表5)。

表5 2009—2021年美國(guó)新增農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和能源業(yè)補(bǔ)貼政策情況① GTA數(shù)據(jù)庫(kù)中的行業(yè)分類方法基于聯(lián)合國(guó)核心產(chǎn)品分類(CPC),這是一種涵蓋貨物和服務(wù)的完整產(chǎn)品分類方法。具體分類方法詳見(jiàn)https://unstats.un.org。

1.美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

美國(guó)是世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度較高的國(guó)家,也是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度較大的經(jīng)濟(jì)體。美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的法律依據(jù)是五年左右修訂一次的農(nóng)業(yè)法案(見(jiàn)表6),美國(guó)近年來(lái)逐步調(diào)整了以高補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)保護(hù)思路,逐漸放棄政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的直接干預(yù),調(diào)控手段趨于市場(chǎng)化(彭超,2014)?！?014年農(nóng)業(yè)法案》以保障農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為主要目標(biāo),逐漸向農(nóng)業(yè)資源管理等方向轉(zhuǎn)變(劉悅等,2018);《2018年農(nóng)業(yè)提升法案》更加強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼效率和風(fēng)險(xiǎn)管理并重(許榮、肖海峰,2020)。

表6 美國(guó)農(nóng)業(yè)政策主要法案

總體來(lái)看,美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法層級(jí)較高、法律基礎(chǔ)較為明確、市場(chǎng)化導(dǎo)向較強(qiáng)。但自2018年以來(lái),由于全球貿(mào)易沖突和新冠疫情的影響,美國(guó)不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)“黃箱”政策的使用力度,以保護(hù)農(nóng)民收入,農(nóng)業(yè)支持力度創(chuàng)歷史新高,首次出現(xiàn)美國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合支持量(AMS)超過(guò)其在WTO承諾的情況(趙將等,2021)。

2.美國(guó)制造業(yè)補(bǔ)貼

2008年全球金融危機(jī)凸顯了美國(guó)制造業(yè)“空心化”問(wèn)題,促使美國(guó)政府重新思考產(chǎn)業(yè)政策,通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、“購(gòu)買美國(guó)貨”、投資激勵(lì)等方式,促使基礎(chǔ)性“制造業(yè)”回流和保障供應(yīng)鏈安全。時(shí)任奧巴馬政府出臺(tái)了一系列法案,如《美國(guó)復(fù)興與再投資法案》《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》等,以實(shí)施“再工業(yè)化”目標(biāo),促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展。特朗普政府推出了《國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃》。作為奧巴馬政府“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的延續(xù)和升級(jí),該戰(zhàn)略更加強(qiáng)調(diào)價(jià)值鏈一體化與供應(yīng)鏈安全,重視傳統(tǒng)領(lǐng)域先進(jìn)制造技術(shù)的發(fā)展(見(jiàn)表7)。

(2)根據(jù)文中所給出的水泥-礦渣水化產(chǎn)物計(jì)算表達(dá)式知，只要水泥的組成和水化程度，礦渣的組成和活性確定后，水化產(chǎn)物量即可確定。

表7 美國(guó)主要制造業(yè)補(bǔ)貼政策

3.美國(guó)服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼

相較于WTO對(duì)農(nóng)業(yè)和制造業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)則約束,WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》并未直接約束服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼。服務(wù)業(yè)在美國(guó)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要作用,美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府均為服務(wù)業(yè)提供了大量補(bǔ)貼(見(jiàn)表8)。

表8 美國(guó)服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼政策特征

4.美國(guó)能源業(yè)補(bǔ)貼

能源行業(yè)是美國(guó)重點(diǎn)支持的領(lǐng)域。2017年特朗普政府執(zhí)政后公布“美國(guó)第一能源計(jì)劃”,該政策表現(xiàn)出極端務(wù)實(shí)的能源理念,重視開(kāi)發(fā)美國(guó)本土具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)化石能源,依靠技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)能源進(jìn)行改良和創(chuàng)新,從而實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)的低碳化,為美國(guó)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位(張曉濤等,2019)。2020年拜登政府執(zhí)政后實(shí)施“清潔能源革命”,美國(guó)的能源政策出現(xiàn)重大調(diào)整(見(jiàn)表9),重返《巴黎協(xié)定》,重點(diǎn)推進(jìn)清潔能源發(fā)展,限制化石能源的勘探和開(kāi)發(fā)(劉建國(guó)等,2021),以加快全球能源轉(zhuǎn)型。

表9 美國(guó)能源業(yè)補(bǔ)貼政策特征

三、美國(guó)補(bǔ)貼政策的總體特征

從產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)來(lái)看,美國(guó)在建國(guó)之初就基于自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略提供了大量政府補(bǔ)貼,支持制造業(yè)和先進(jìn)技術(shù)發(fā)展,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷完善。在中美產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的背景下,美國(guó)在半導(dǎo)體等高科技產(chǎn)業(yè)占據(jù)優(yōu)勢(shì),但仍持續(xù)提供大量產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼,強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)龍頭地位;而中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家,仍處于產(chǎn)業(yè)技術(shù)追趕階段,容易遭受美國(guó)等先發(fā)國(guó)家的技術(shù)封鎖與圍堵,對(duì)此有必要剖析美國(guó)為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn),并針對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)實(shí)踐,不斷完善產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。

(一)美國(guó)補(bǔ)貼政策多元化且注重市場(chǎng)化運(yùn)作

在補(bǔ)貼方式上,美國(guó)補(bǔ)貼政策廣泛運(yùn)用了財(cái)政撥款、稅費(fèi)減免和多元化的金融工具。在補(bǔ)貼領(lǐng)域方面,美國(guó)的補(bǔ)貼政策集中于能源和制造業(yè)領(lǐng)域,并且大多傾向于上游的基礎(chǔ)科學(xué)、前沿科學(xué)、先進(jìn)技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié),通過(guò)政府對(duì)各類研發(fā)基金的注資及對(duì)高科技產(chǎn)品的采購(gòu)等方式實(shí)施,補(bǔ)貼方式隱蔽,對(duì)下游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性強(qiáng)。在運(yùn)行模式方面,雖然美國(guó)補(bǔ)貼政策存在股權(quán)投資基金、政策性銀行擔(dān)保等形式,但政府在其中占較少股份,更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作。例如在股權(quán)投資中,政府主要提供咨詢服務(wù)、貸款擔(dān)保、就業(yè)培訓(xùn)等輔助作用。

(二)美國(guó)地方政府之間存在補(bǔ)貼競(jìng)賽

美國(guó)州政府利用稅收激勵(lì)提供投資補(bǔ)貼,以刺激地方經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)(Bartik,2017)。2009—2021年美國(guó)州政府新實(shí)施了344項(xiàng)稅收或社會(huì)保險(xiǎn)減免措施,共計(jì)1086億美元,其中有83%的補(bǔ)貼具有企業(yè)專向性。例如,若企業(yè)在伊利諾伊州設(shè)立總部并創(chuàng)造250個(gè)新就業(yè)崗位、企業(yè)全球年度銷售額達(dá)到250億美元以上,可由地方政府通過(guò)稅收激勵(lì)返還50%以內(nèi)的企業(yè)內(nèi)部搬遷費(fèi)用。據(jù)“好工作優(yōu)先”網(wǎng)站統(tǒng)計(jì),截至2021年特斯拉已獲得21億美元的美國(guó)州政府補(bǔ)貼,其中特斯拉在內(nèi)華達(dá)州建立的超級(jí)電池工廠可以帶來(lái)6000個(gè)就業(yè)崗位。

然而,美國(guó)州政府的投資補(bǔ)貼不一定帶來(lái)正面影響。首先,州政府承擔(dān)了財(cái)政收支壓力,但產(chǎn)生的就業(yè)激勵(lì)不一定顯著。例如,2017年富士康開(kāi)展跨州公開(kāi)招標(biāo),使其收到了高達(dá)48億美元的巨額補(bǔ)貼,最終選擇威斯康星州投資,但其承諾的13000個(gè)就業(yè)崗位并未兌現(xiàn)(Slattery,2019)。此后,2021年富士康與威斯康星州政府更新了協(xié)議,就業(yè)崗位已由13000個(gè)更改為1454個(gè),該公司獲得的稅收補(bǔ)貼也被削減至8000萬(wàn)美元。其次,州政府通過(guò)投資補(bǔ)貼形成的產(chǎn)業(yè)集聚可能以犧牲其他州的利益為代價(jià)(Ossa,2015)。政府導(dǎo)向的補(bǔ)貼行為可能違背原本的資源比較優(yōu)勢(shì),擾亂正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),產(chǎn)生“以鄰為壑”的結(jié)果。

(三)美國(guó)補(bǔ)貼政策具有廣泛的跨境貿(mào)易影響

美國(guó)向國(guó)內(nèi)的進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)提供補(bǔ)貼,這些補(bǔ)貼影響了大量的進(jìn)口貿(mào)易。根據(jù)GTA數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)①根據(jù)美國(guó)補(bǔ)貼政策所涵蓋產(chǎn)品的HS六位編碼,Evenett和Fritz將GTA數(shù)據(jù)庫(kù)中的補(bǔ)貼政策信息與UN Comtrade中的貿(mào)易數(shù)據(jù)相匹配,以統(tǒng)計(jì)美國(guó)補(bǔ)貼政策帶來(lái)的貿(mào)易影響。具體方法參考GTA數(shù)據(jù)網(wǎng)站(https://www.globaltradealert.org/data_extraction)。,截至2020年,美國(guó)的補(bǔ)貼措施影響了71.2%的進(jìn)口貿(mào)易。這意味著71.2%的進(jìn)口商品面對(duì)的是受到補(bǔ)貼的美國(guó)本土競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。從進(jìn)口來(lái)源看,最不發(fā)達(dá)國(guó)家、歐盟、G20國(guó)家、中國(guó)等經(jīng)濟(jì)體對(duì)美國(guó)的出口均受到美國(guó)補(bǔ)貼的影響。其中,最不發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)美國(guó)出口受到的影響最大。截至2020年,82.5%的最不發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)美出口受到美國(guó)補(bǔ)貼政策的影響(Evenett et al.,2021)。中國(guó)對(duì)美出口同樣受到了較大影響,并且這種影響呈逐年上升趨勢(shì)。2009年,僅有不足10%的中國(guó)對(duì)美出口產(chǎn)品面對(duì)受到補(bǔ)貼的美國(guó)本土競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,而這一比例在2019年上升至50%左右。值得注意的是,影響中國(guó)對(duì)美出口的大部分補(bǔ)貼措施來(lái)自美國(guó)地方政府,而非聯(lián)邦政府(Evenett,2021)。相關(guān)研究還表明,美國(guó)的補(bǔ)貼政策對(duì)中國(guó)的高技術(shù)產(chǎn)品出口具有顯著負(fù)面效應(yīng),而對(duì)低技術(shù)產(chǎn)品沒(méi)有顯著影響(Lou et al.,2020)。

(四)美國(guó)補(bǔ)貼政策或觸及WTO合規(guī)性問(wèn)題

美國(guó)的補(bǔ)貼政策或觸及WTO合規(guī)性問(wèn)題(楊榮珍、石曉婧,2020)。一是存在禁止性補(bǔ)貼,即WTO規(guī)定的出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。從補(bǔ)貼目標(biāo)和方式來(lái)看,美國(guó)聯(lián)邦政府授予的“奶制品出口激勵(lì)項(xiàng)目”、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)授權(quán)的“乳制品庫(kù)存強(qiáng)制出口銷售”、針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口商的“出口增強(qiáng)計(jì)劃”“美國(guó)進(jìn)出口銀行的出口信貸計(jì)劃”或構(gòu)成出口補(bǔ)貼。某些美國(guó)補(bǔ)貼措施也被WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁定為禁止性補(bǔ)貼,例如《美國(guó)聯(lián)邦稅法》中關(guān)于“為海外銷售公司(FSC)提供特殊稅收待遇”的規(guī)定(DS108)、陸地棉營(yíng)銷貸款計(jì)劃和出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目(DS267)等。而在其他國(guó)家對(duì)美反補(bǔ)貼調(diào)查中,美國(guó)政府根據(jù)《購(gòu)買美國(guó)貨法案》購(gòu)買貨物被認(rèn)定構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。二是涉及美歐日三方聯(lián)合聲明中的“有害補(bǔ)貼”。美歐日三方聯(lián)合聲明中提出的“有害補(bǔ)貼”包括產(chǎn)能過(guò)剩補(bǔ)貼、僵尸企業(yè)補(bǔ)貼、無(wú)限期擔(dān)保、政府投資基金、非商業(yè)化債轉(zhuǎn)股、國(guó)有銀行貸款和國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼等,并指責(zé)我國(guó)存在這些問(wèn)題。但基于對(duì)美國(guó)補(bǔ)貼政策的分析,其部分補(bǔ)貼項(xiàng)目或?yàn)椤坝泻ρa(bǔ)貼”。例如,聯(lián)邦政府的“創(chuàng)新技術(shù)擔(dān)保計(jì)劃”對(duì)能源等領(lǐng)域進(jìn)行貸款擔(dān)保,并且未規(guī)定擔(dān)保計(jì)劃結(jié)束日期,可能構(gòu)成無(wú)限期擔(dān)保;肯塔基州的“肯塔基工業(yè)振興法案”項(xiàng)目,通過(guò)所得稅減免幫助即將永久或暫時(shí)關(guān)閉的制造業(yè)或農(nóng)業(yè)企業(yè)恢復(fù)運(yùn)營(yíng),構(gòu)成僵尸企業(yè)補(bǔ)貼;還有一些基金項(xiàng)目中政府的投資行為未必出于商業(yè)考慮,與市場(chǎng)化行為存在差異,可能構(gòu)成政府投資基金補(bǔ)貼,如馬里蘭州的“企業(yè)投資基金項(xiàng)目”通過(guò)股權(quán)方式對(duì)技術(shù)行業(yè)進(jìn)行投資,肯塔基州的“替代燃料和可再生能源基金”項(xiàng)目以投資等方式支持符合條件的企業(yè)發(fā)展。此外,在“美國(guó)進(jìn)出口銀行的出口信貸計(jì)劃”中,美國(guó)進(jìn)出口銀行作為聯(lián)邦政府出資成立的銀行,為美國(guó)商品的出口提供貸款服務(wù),構(gòu)成國(guó)有銀行貸款補(bǔ)貼。

四、對(duì)中國(guó)的啟示與建議

(一)改善補(bǔ)貼方式,強(qiáng)化補(bǔ)貼制度的市場(chǎng)化運(yùn)作

財(cái)政撥款一直是我國(guó)最常用的補(bǔ)貼方式。根據(jù)GTA數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì),2009—2021年我國(guó)年均新增財(cái)政撥款398項(xiàng),尤其是新冠疫情期間財(cái)政撥款高達(dá)691項(xiàng),這種方式涉及資金的直接轉(zhuǎn)移、專向性強(qiáng),容易引起貿(mào)易摩擦。相比之下,美國(guó)的補(bǔ)貼方式更加多元化,稅費(fèi)減免和國(guó)家貸款等都是美國(guó)善用的政策工具。

對(duì)此,我國(guó)應(yīng)多元化補(bǔ)貼方式。首先,強(qiáng)化補(bǔ)貼制度的市場(chǎng)化運(yùn)作,避免政府資金的直接大額轉(zhuǎn)移,減少針對(duì)特定行業(yè)或企業(yè)的專向性補(bǔ)貼,避免政府投資基金直接介入產(chǎn)品生產(chǎn)階段或大量直接參股,降低對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲。其次,謹(jǐn)慎出臺(tái)“與貿(mào)易有關(guān)”的補(bǔ)貼措施。美國(guó)的一些干預(yù)出口措施被WTO裁定為禁止性補(bǔ)貼。我國(guó)同樣受到WTO補(bǔ)貼規(guī)則的約束,應(yīng)重點(diǎn)審查可能影響貿(mào)易的補(bǔ)貼措施,避免出臺(tái)直接支持出口或?qū)嵤┻M(jìn)口替代的措施。

(二)加大對(duì)競(jìng)爭(zhēng)前環(huán)節(jié)的扶持,發(fā)揮補(bǔ)貼的技術(shù)溢出效應(yīng)

根據(jù)GTA數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì),2009—2021年我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域主要為制造業(yè),包含運(yùn)輸設(shè)備、堿性金屬、電動(dòng)機(jī)械和裝置、專用機(jī)械和通信設(shè)備和裝置等,其中對(duì)鋼鐵、鋁產(chǎn)品的補(bǔ)貼數(shù)量為875項(xiàng),引致美國(guó)多次指責(zé)我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題(Evenett et al.,2018)。

對(duì)此,我國(guó)應(yīng)逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域?？梢越梃b美國(guó)實(shí)施的研發(fā)補(bǔ)貼政策,注重對(duì)創(chuàng)新鏈前端研發(fā)環(huán)節(jié)的支持與引導(dǎo),著重解決由于研發(fā)活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、私人回報(bào)不足等導(dǎo)致的研發(fā)投資不足問(wèn)題,促進(jìn)企業(yè)的研發(fā)投入與產(chǎn)出,發(fā)揮補(bǔ)貼的正向技術(shù)溢出效應(yīng)。

(三)增強(qiáng)補(bǔ)貼政策的透明度,建立分層級(jí)的補(bǔ)貼合規(guī)性審查制度

美國(guó)為多級(jí)補(bǔ)貼政策制度。中國(guó)的補(bǔ)貼制度類似,包含中央政府和地方政府補(bǔ)貼,尤其是地方政府的補(bǔ)貼種類繁多。根據(jù)GTA數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì),2009—2021年中國(guó)實(shí)施了5514項(xiàng)補(bǔ)貼,其中有5410項(xiàng)中央政府補(bǔ)貼,僅有104項(xiàng)地方政府補(bǔ)貼。對(duì)此,國(guó)外學(xué)者認(rèn)為中國(guó)地方政府補(bǔ)貼明顯缺乏透明度(Bown et al.,2019)。

對(duì)此,我國(guó)應(yīng)增強(qiáng)補(bǔ)貼政策的透明度,建立覆蓋中央和地方的補(bǔ)貼數(shù)據(jù)庫(kù),加強(qiáng)履行WTO補(bǔ)貼通報(bào)義務(wù)。這樣不僅有利于規(guī)范我國(guó)政府的產(chǎn)業(yè)政策,而且可以防止發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)補(bǔ)貼的“盲目認(rèn)定”和在WTO進(jìn)行“反向通報(bào)”。同時(shí),我國(guó)可探索建立分層級(jí)的補(bǔ)貼合規(guī)性審查制度,對(duì)中央和地方補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行審查,特別是對(duì)可能涉及美歐日提出的七類“有害補(bǔ)貼”進(jìn)行審查。

(四)針對(duì)美國(guó)補(bǔ)貼政策中的不合規(guī)之處,擇機(jī)采取多類反制措施

美國(guó)是對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查的主要發(fā)起者,調(diào)查對(duì)象集中于鋼鐵等大規(guī)模制造業(yè)。在中美補(bǔ)貼爭(zhēng)端愈演愈烈的背景下,我國(guó)應(yīng)積極維護(hù)自身正當(dāng)利益,針對(duì)美國(guó)補(bǔ)貼政策中的不合規(guī)問(wèn)題,及時(shí)采取反補(bǔ)貼調(diào)查、WTO爭(zhēng)端解決、進(jìn)口貿(mào)易壁壘調(diào)查等方式進(jìn)行反制。