財政專項資金績效審計現(xiàn)狀及策略探討

張 柯

(河南省漯河市臨潁縣審計局)

近年來，我國經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中，不再只關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長的速度，更追求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量?；诖耍覈雠_了一系列的減稅降費(fèi)政策，對財政專項資金的使用效率提出了較高的要求，需要有效協(xié)調(diào)積極財政政策和財政收入增長問題，以保障基本公共服務(wù)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展。在此背景下，習(xí)近平總書記的重要講話中強(qiáng)調(diào)了審計工作的開展，需要進(jìn)一步拓展審計監(jiān)督的廣度、深度，盡量避免出現(xiàn)審計盲區(qū)，要貫徹落實相關(guān)審計制度，加大跟蹤審計力度，揭示社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的各項風(fēng)險，尤其要重視對民生資金的審計。財政專項資金績效審計工作的開展，可有效評估財政資金使用效果，保證政府決策的合理性，提高政府管理水平，規(guī)范財政專用資金，從而發(fā)揮審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

一、財政專項資金績效審計的相關(guān)概念

財政專項資金審計指的是審計機(jī)關(guān)對專項資金收支的真實性、合法性和效益性進(jìn)行監(jiān)督。常見的審計方法有順藤摸瓜法、調(diào)查法、銀行存款核對法、分析性復(fù)核法等。其特點在于：一是一切行為都必須在法律允許范圍內(nèi)；二是專項資金的用途十分明確，其規(guī)模在最初預(yù)算的時候已經(jīng)確定，必須進(jìn)行?？顚Ｓ茫蝗窃谑褂脤ｍ椯Y金的時候，要嚴(yán)格遵循項目申報內(nèi)容、范圍，而且要根據(jù)規(guī)定要求來進(jìn)行單獨核算；四是專項資金的使用要進(jìn)行績效考核。

二、現(xiàn)階段財政專項資金績效審計中存在的問題

現(xiàn)階段，在財政專項資金績效審計過程中還存在著一定的問題，有待于進(jìn)一步解決。其問題主要有：

一是當(dāng)前的審計目標(biāo)還缺乏深度，審計內(nèi)容較為單一，涉及到的范圍較為狹窄，所制定的評價指標(biāo)不夠完整，需要進(jìn)一步深入。在實際工作中，財政專項資金審計工作，主要針對于資金管理方面的審計，旨在判斷資金的使用是否符合法律法規(guī)的要求，是否具有經(jīng)濟(jì)性。審計目標(biāo)缺乏深度還表現(xiàn)在沒能將其和其他審計事項相銜接。而且在進(jìn)行專項資金績效審計工作的時候，內(nèi)容上偏向于事后評價，忽視了事前和事中的績效審計。所設(shè)立的目標(biāo)缺乏科學(xué)性，未跟蹤監(jiān)督專項資金的執(zhí)行過程。另外，在編制評價報告的時候，也缺乏一定的完整性，不夠深入，只停留在表面問題，沒能深入分析問題產(chǎn)生的根本原因。

二是未建立健全評價指標(biāo)體系，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化管理，審計人員的業(yè)務(wù)能力還需加強(qiáng)。由于財政資金績效審計對象比較多，目前還需要在對指標(biāo)體系的建設(shè)進(jìn)行研究。同一個項目，如若有著不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致不同審計組在實施審計評價工作的時候，缺乏參考依據(jù)，無法保證評價內(nèi)容的全面性和客觀性，容易出現(xiàn)偏差，影響最終結(jié)果的準(zhǔn)確性。當(dāng)前所采用的績效評價方式不夠科學(xué)，數(shù)據(jù)對比不夠全面。另外，財政專項資金績效審計的范圍比較廣，對專業(yè)性的要求比較高，在進(jìn)行審計評價的時候，相關(guān)人員必須具備較好的綜合知識，掌握一定的技能，但部分審計人員尤其是基層審計人員還達(dá)不到這一要求，審計人員需要根據(jù)新政策、新任務(wù)、新技術(shù)的變化，來改善自身的思維方式。

三是審計結(jié)果運(yùn)用程度不夠。在執(zhí)行方面還需要強(qiáng)化，不可只局限于事后評價，應(yīng)當(dāng)將審計工作貫穿于整個專項資金活動過程中，但目前在實際審計工作中沒能做到，大多是事后審計評價，資金已經(jīng)使用，對被審計單位的震懾警示作用不大。而且，財政資金績效審計正處于探索中，尤其是在基層，績效審計幾乎流于形式，各級也沒有明確的制度清晰論述審計結(jié)果的運(yùn)用。

三、財政專項資金績效審計的有效措施

（一）完善審計目標(biāo)

為貫徹落實我國有關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督的相關(guān)政策和全面實施預(yù)算績效管理的相關(guān)意見，提高我國財政資金使用率，優(yōu)化配置各項資源，應(yīng)當(dāng)不斷地完善審計目標(biāo)。要以結(jié)果為導(dǎo)向，重視對成本效益的把控，制定完善的責(zé)任制度，約束各項財政資金使用工作的開展，將預(yù)算和績效結(jié)合在一起，實施一體化管理。專項資金績效審計目標(biāo)的制定應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面著手：一是向前延伸。指的是所制定的財政專項資金目標(biāo)，不僅要具有經(jīng)濟(jì)性、效益性，更應(yīng)當(dāng)以合法性、科學(xué)性為前提，要與相關(guān)政策相匹配。比如說，某信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)專項資金在使用過程中，存在補(bǔ)助對象、事項重復(fù)的狀況，以致于出現(xiàn)資金閑置問題，專項資金的執(zhí)行效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而且缺乏對相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)。從根上來說，導(dǎo)致這一問題出現(xiàn)的主要原因在于資金目標(biāo)不明確、不合理。未違背相關(guān)法律法規(guī)的要求，但是資金、政策目標(biāo)之間不相關(guān)；二是向后拓展。指的應(yīng)當(dāng)重視對績效審計政策和問題原因方面的分析和研究，以此制定科學(xué)的績效審計目標(biāo)提供參考依據(jù)。比如說，國家設(shè)置棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼，是為了保障農(nóng)民植棉收益和穩(wěn)定棉花生產(chǎn)。但在審計過程中，可發(fā)現(xiàn)該專項資金的閑置數(shù)額較大，部分地方棉花補(bǔ)貼資金常年閑置未使用?；诖?，應(yīng)當(dāng)深入挖掘出現(xiàn)閑置現(xiàn)象的根本原因，據(jù)此來進(jìn)行資金績效的調(diào)整和優(yōu)化，各個環(huán)節(jié)的績效審計目標(biāo)，要具有普適性，并且留有一定的余地，以便于適應(yīng)復(fù)雜的環(huán)境。

（二）優(yōu)化審計組織方式

財政專項資金績效審計包含了多方面的內(nèi)容，如重大政策跟蹤審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、財政收支審計等。為貫徹落實審計工作，對審計機(jī)關(guān)提出了更高要求，其需要積極應(yīng)對所面臨的困境，需要在新情況下，開展新政策，實施新任務(wù)，以滿足審計工作要求。為保證績效審計工作質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)不斷地豐富績效審計內(nèi)容，擴(kuò)大審計范圍，解決評價內(nèi)容不完整的問題，需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的審計工作模式，不斷地優(yōu)化審計組織方式。應(yīng)當(dāng)在實施審計項目的時候，有效融入績效審計理念，用財政專項資金績效審計，來促進(jìn)其他事項審計工作的開展，以及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，或是進(jìn)行有效的預(yù)防，從而達(dá)成治理目標(biāo)?？蓮囊韵聨讉€方面著手：

一是要專注基礎(chǔ)研究。需明確首要目標(biāo)，建立合法的專項資金，符合政策要求，具有一定的科學(xué)性。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對相關(guān)審計人員的培養(yǎng)，重視對資金專項基礎(chǔ)的研究，做好知識儲備工作，以保證審計評價工作的客觀性、公正性，確保所設(shè)立的專項資金符合要求，給績效審計工作的深入開展提供重要保障。在設(shè)立專項資金的時候，需要參考各級財政的各種產(chǎn)業(yè)類財政補(bǔ)助，或者是參考稅費(fèi)減免的項目，盡量貼合政策目標(biāo)。與此同時，無論是政策設(shè)定、還是政策執(zhí)行，都要有基礎(chǔ)理論作依據(jù)，如此才能促進(jìn)退出機(jī)制、傳導(dǎo)機(jī)制的不斷完善。在有了理論依據(jù)之后，還需要通過建立模型來進(jìn)行預(yù)演推導(dǎo)，利用實驗方法來進(jìn)行驗證。比如說，我國對于農(nóng)機(jī)購置設(shè)有相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，旨在促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提升。然而在該政策的實際執(zhí)行過程中，卻違背了初衷，均攤了農(nóng)戶利益，難以實現(xiàn)最初的政策目標(biāo)，再經(jīng)過政策方面的多次調(diào)整后，雖然有所改善，但是仍然在探索過程中，還需要將其和其他政策相銜接。

二是要創(chuàng)新當(dāng)下實施的聯(lián)動審計模式。專項轉(zhuǎn)移支付中包含了多個項目，整個資金鏈比較長，而且地域較為廣泛，為充分發(fā)揮專項資金的作用，需要增強(qiáng)上下聯(lián)動，加強(qiáng)上級和下級之間的交流與溝通，使上級指令能夠順利下達(dá)到下級，這對于審計工作的每一個階段來說都很重要。就目前而言，上下聯(lián)動審計中重視普遍問題，也強(qiáng)調(diào)典型案例，但在實際工作中還需進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理工作。比如說，我國在實施扶貧類產(chǎn)業(yè)扶持專項資金審計工作的時候，應(yīng)當(dāng)立足于整體，實施統(tǒng)籌管理工作，做好頂層分析工作，將核查工作延伸至基層，以便于得到更具參考意義的績效審計，而避免因為過于重視普遍問題和典型案例，而影響績效審計工作質(zhì)量。要設(shè)立科學(xué)的管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變各級政府的管理模式，使之操作更加靈活，與此同時還要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌工作，有效利用市場機(jī)制。

三是要做好項目、計劃、人員和考核統(tǒng)籌工作?？冃徲嬍马棏?yīng)當(dāng)貫徹落實于每一個具體項目中，應(yīng)當(dāng)立足于整體，實施統(tǒng)一管控。首先，項目統(tǒng)籌是為了在在具體審計項目中，做好相應(yīng)的績效審計工作，與其他審計事項有效結(jié)合在一起。其次，績效審計包含了多方面內(nèi)容，在研究上也有一定的深度，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的審計模式，開展計劃統(tǒng)籌活動，使各個項目之間有效連接，進(jìn)行過度，以保障審計工作的連續(xù)性，提高績效審計知識水平；再者，人員統(tǒng)籌則是指要使同一專項資金審計人員具有相對穩(wěn)定性，以便于及時發(fā)現(xiàn)審計中存在的問題，挖掘其深層次的原因，做好知識積累工作，擴(kuò)大績效審計的廣度；最后，實施考核統(tǒng)籌，以便于合理分配審計力量，堅持以結(jié)果為導(dǎo)向。

（三）完善審計評價和方法

在進(jìn)行財政專項資金績效審計工作的時候，應(yīng)當(dāng)合理制定評價指標(biāo)，科學(xué)的評價指標(biāo)，能夠真實反映出績效目標(biāo)實現(xiàn)的實際情況。健全的指標(biāo)體系不僅能夠衡量財政專項資金支出情況，還可以監(jiān)測和評估專項資金的使用效率，及時發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，全面掌握審計狀況?？蓮囊韵聨讉€方面來進(jìn)行分析：

第一，要分析資金對應(yīng)政策執(zhí)行績效評價方法和關(guān)鍵指標(biāo)。可將政策執(zhí)行績效評價指標(biāo)分為四級：一級指標(biāo)是政策執(zhí)行績效；二級指標(biāo)是立項依據(jù)合規(guī)性、績效目標(biāo)設(shè)定，其中前者的三級指標(biāo)是依據(jù)充分性和設(shè)立科學(xué)性；后者的三級指標(biāo)是完整性、科學(xué)性和可行性；四級指標(biāo)是需要根據(jù)具體項目、通過前期研究等方式進(jìn)行具體設(shè)定。要注意的是，所制定的具體指標(biāo)之間要具有一定的共性，能夠滿足多個審計項目需求。

第二，分析專項資金使用的績效評價方法和關(guān)鍵指標(biāo)。其同樣分為四級：一級指標(biāo)是資金使用績效；二級指標(biāo)是資金分配、資金撥付與下達(dá)和資金管理與實用；在制定三級指標(biāo)的時候，要針對二級指標(biāo)來進(jìn)行細(xì)化。如資金分配方面，要考量資金投入的方向；在資金撥付的時候，要保證及時性，資金下達(dá)要明確；資金管理與使用方面，則要考核支出的合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性；四級指標(biāo)是需要根據(jù)具體項目，通過前期研究等方式來進(jìn)行具體設(shè)定。

第三，分析項目發(fā)揮績效的評價指標(biāo)。其主要分為四級：一級指標(biāo)是項目發(fā)揮績效；二級指標(biāo)是項目的效益性，這部分的三級指標(biāo)是考察各方面的綜合效益，包括社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面；項目的效果性，三級指標(biāo)是評估公平性、可持續(xù)發(fā)展性；項目的規(guī)范性，三級指標(biāo)是評價組織機(jī)構(gòu)、制度及執(zhí)行狀況以及項目實施情況；四級指標(biāo)則需要根據(jù)具體項目，通過前期研究等方式來具體設(shè)計。

無論是資金政策執(zhí)行績效評價指標(biāo)，還是資金使用績效評價指標(biāo)，或是項目發(fā)揮績效評價指標(biāo)，都需要立足于從整體進(jìn)行分析，要綜合考評所有的指標(biāo)，而不是根據(jù)某一個指標(biāo)情況得出結(jié)論，否則會影響精準(zhǔn)性，也不符合績效審計目標(biāo)。在制定財政專項資金績效審計評價指標(biāo)的時候，既要包含定量指標(biāo)，也要有定性指標(biāo)，需將兩者有效結(jié)合。定量指標(biāo)的作用在于提供數(shù)據(jù)支持，給出結(jié)果修正的依據(jù)，使審計工作更具客觀性；定性指標(biāo)則可以彌補(bǔ)定量指標(biāo)的不足，消除武斷性，使評價指標(biāo)更加全面，可以根據(jù)定量評價結(jié)果來進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，保證評價結(jié)果的合理性。在設(shè)計四級指標(biāo)的時候，一定要做到具體問題具體分析，根據(jù)項目和地域的實際情況，經(jīng)過全面調(diào)查后來進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充和設(shè)定。要注意的是，所制定的績效審計評價指標(biāo)，最終還是服務(wù)于績效審計工作，需要保持客觀性，實際工作中審計人員應(yīng)當(dāng)具備良好的職業(yè)判斷能力。

（四）有效應(yīng)用專項資金績效審計大數(shù)據(jù)方法

在進(jìn)行專項資金績效審計工作的時候，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的作用，實施大數(shù)據(jù)審計方法，可從以下幾個方面著手：

其一，要充分利用財政數(shù)據(jù)，來延伸專項資金績效審計的廣度，使數(shù)據(jù)審計實現(xiàn)全面覆蓋。應(yīng)當(dāng)將專項資金審計工作貫穿于整個流程中，無論是在分配、計劃專項資金，還是在支付的過程中，都要進(jìn)行實時跟蹤，采集相關(guān)數(shù)據(jù)，要高度重視長期沒有分配和支出的專項資金。要有效整合各級的財政數(shù)據(jù)，追蹤專項資金的整個分配過程，判斷其分配是否合乎規(guī)定，是否及時。建立健全辦公數(shù)據(jù)系統(tǒng)，根據(jù)信息數(shù)據(jù)作出科學(xué)的資金分配決策。

其二，需重視對外部數(shù)據(jù)的處理，應(yīng)當(dāng)深入分析和挖掘外部數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的規(guī)律和特點，找到其反映的問題，拓展專項資金績效審計工作的深度?？蓪⒏黜椡獠繑?shù)據(jù)進(jìn)行有效整合，再實施聯(lián)合分析，查看是否存在異常，判斷資金的分配是否科學(xué)，是否符合實際。例如，可以綜合稅務(wù)數(shù)據(jù)、工商數(shù)據(jù)、信用數(shù)據(jù)、環(huán)保數(shù)據(jù)等，來重點核查專項資金的異常狀況，以便于全面了解專項資金項目的完成情況，跟蹤監(jiān)督項目進(jìn)展，督促資金的使用情況。

其三，應(yīng)當(dāng)充分利用信息技術(shù)，來保證專項資金績效審計工作的精確度。可有效整合財務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)庫查詢功能，來進(jìn)行綜合分析。與此同時，還應(yīng)當(dāng)利用先進(jìn)的計算機(jī)信息技術(shù)，對各項數(shù)據(jù)信息進(jìn)行統(tǒng)計分析，深入挖掘各項數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律，如若數(shù)據(jù)存在異常情況要及時發(fā)現(xiàn)，并找到出現(xiàn)異常的原因?？捎行?yīng)用文本挖掘技術(shù)，主要負(fù)責(zé)于非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)的解讀，這在一定程度上大大降低了審計人員的文本閱讀工作量。另外，計算機(jī)技術(shù)，在設(shè)置好關(guān)鍵詞之后，可自動提取，有利于提高數(shù)據(jù)信息的分類效率，進(jìn)行有效整合，還可以利用部門區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)來進(jìn)行績效審計工作。

四、結(jié)束語

總的來說，財政專項資金績效審計工作，尤為重要，需發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，實施有效措施來加以解決，明確財政專項資金績效審計工作目標(biāo)，圍繞其目標(biāo)來不斷地優(yōu)化各項制度，創(chuàng)新審計手段，從而取得較好的績效審計成果。