我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的問(wèn)題與優(yōu)化建議

陳丹鳳

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北，武漢 430072）

1 我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策

1.1 最低收購(gòu)價(jià)格

最低價(jià)收購(gòu)又稱為支持性收購(gòu)，具體是指國(guó)家綜合考慮市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品供求情況及市場(chǎng)價(jià)格，在種植開始之前先確定一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)格，并將其向社會(huì)公布。當(dāng)這個(gè)價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)民可以在市場(chǎng)上自由銷售農(nóng)產(chǎn)品；當(dāng)這個(gè)價(jià)格明顯高于市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)家出手按最低收購(gòu)價(jià)向農(nóng)民收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，中央財(cái)政負(fù)責(zé)補(bǔ)貼收購(gòu)部門的銷售盈虧及相關(guān)費(fèi)用。自2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》起，我國(guó)先后對(duì)稻谷、小麥等農(nóng)作物實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格，最低收購(gòu)價(jià)格政策也成為了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的主要手段。

1.2 臨時(shí)收儲(chǔ)政策

對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行臨時(shí)收儲(chǔ)是最低收購(gòu)價(jià)格得以施行的保障，在我國(guó)，該政策涵蓋的農(nóng)產(chǎn)品有棉花、大豆、玉米、油菜籽等。當(dāng)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格低于臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，臨時(shí)收儲(chǔ)機(jī)制隨即啟動(dòng)，中儲(chǔ)糧管理總公司及各級(jí)地方儲(chǔ)備糧公司按照臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格掛牌收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品。從理論上說(shuō)，市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)，就可以不執(zhí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策，但從實(shí)際上看，該政策目前已經(jīng)趨向長(zhǎng)期化。

1.3 目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)

如今，最低收購(gòu)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)制度漸漸難以跟上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)特征變化發(fā)展，在實(shí)踐過(guò)程中逐漸暴露出我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、財(cái)政負(fù)擔(dān)重、農(nóng)產(chǎn)品政策性庫(kù)存和市場(chǎng)價(jià)格居高不下的弊端。這種情況下，目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而生。

政府根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格不會(huì)干擾市場(chǎng)價(jià)格的形成，農(nóng)民可以自由出售農(nóng)產(chǎn)品，在市場(chǎng)價(jià)格明顯低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府將差額補(bǔ)貼農(nóng)民。東北三省、內(nèi)蒙古和新疆分別于2014年對(duì)大豆和棉花啟動(dòng)了目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)。三年后，棉花目標(biāo)價(jià)格改革得以繼續(xù)，而大豆目標(biāo)價(jià)格政策則調(diào)整為生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。

目標(biāo)價(jià)格政策的出臺(tái)不僅保障了農(nóng)民可以獲得更加穩(wěn)定的銷售收入，大幅提高農(nóng)民種植糧食的積極性，而且減少了農(nóng)產(chǎn)品的倉(cāng)容壓力及相關(guān)額外支出，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。但在具體操作過(guò)程中也遇到了一些困難，比如目標(biāo)價(jià)格的制定、種植面積的核算等。

2 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策帶來(lái)的影響

2.1 保障農(nóng)民利益

最低收購(gòu)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)政策值得肯定的方面是穩(wěn)定糧食價(jià)格、保障糧食市場(chǎng)正常供給、保障農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)步增加等。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)政策隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展不斷完善，糧食價(jià)格保持著溫和穩(wěn)定的上漲態(tài)勢(shì)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益得到了很大程度的保障。

2.2 國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛

國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格受到最低收購(gòu)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的雙重保護(hù)，我國(guó)大豆、稻谷、棉花、玉米等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格十分接近，甚至超過(guò)了國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛使得農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)面臨著巨大的進(jìn)口壓力，高價(jià)國(guó)產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力遠(yuǎn)不及低價(jià)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品。

2.3 增加財(cái)政負(fù)擔(dān)

國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)的糧食沒有實(shí)現(xiàn)高效流通，帶來(lái)了巨大的浪費(fèi)，也增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。由于國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛，市場(chǎng)主體入市收購(gòu)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的意愿較低，國(guó)家的收儲(chǔ)壓力日趨加重，扭曲了上下游市場(chǎng)的價(jià)格，甚至危害了整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展?！皣?guó)內(nèi)增產(chǎn)—國(guó)家增儲(chǔ)—進(jìn)口增加”的尷尬局面一時(shí)之間難以打破，補(bǔ)貼政策也難以達(dá)到理想的效果。

3 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策存在的問(wèn)題

3.1 農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)格缺乏市場(chǎng)依據(jù)

在制定農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)時(shí)，政府往往會(huì)參考糧食的成本和歷年的市場(chǎng)價(jià)格，這種方法并沒有將農(nóng)產(chǎn)品的供需關(guān)系很好地反映出來(lái)。糧食價(jià)格的走向是由政府來(lái)主導(dǎo)的，市場(chǎng)機(jī)制的作用卻被忽略了。而且，我國(guó)糧食收購(gòu)主要是由中儲(chǔ)糧管理總公司及各級(jí)地方儲(chǔ)備糧公司來(lái)執(zhí)行的，其他市場(chǎng)主體參與很少，收購(gòu)模式單一，市場(chǎng)環(huán)境距離公平合理尚有一段距離。

3.2 價(jià)格調(diào)控存在滯后性和順周期性

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格應(yīng)急政策的出臺(tái)通常是被動(dòng)的、即景式的，而且需要不同部門反復(fù)斡旋，層層審批，存在一定的滯后性。在短期內(nèi)，這種應(yīng)急政策可能會(huì)收獲不錯(cuò)的效果，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，又有可能造成市場(chǎng)價(jià)格的扭曲，甚至可能加劇價(jià)格的波動(dòng)。

農(nóng)產(chǎn)品售價(jià)走低時(shí)，政府部門補(bǔ)貼種植戶；農(nóng)產(chǎn)品售價(jià)上升時(shí)，政府部門補(bǔ)貼消費(fèi)者。這種做法體現(xiàn)出我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策的順周期性特征，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的宏觀調(diào)控能力還有待提升。

3.3 政策落實(shí)不到位，缺乏法律支撐

在政策執(zhí)行過(guò)程中，以家庭為單位的種植戶處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，在企業(yè)逐利性的影響下，執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的企業(yè)一方面有時(shí)會(huì)與政府討價(jià)還價(jià)，壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，另一方面，在收購(gòu)過(guò)程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)壓價(jià)、限收、停收、拒收等情況，這些情況發(fā)生的原因主要還是相關(guān)法律法規(guī)不夠完善或欠缺可操作性。

3.4 農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼利益分配機(jī)制欠缺合理性

相對(duì)于對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，我國(guó)偏重于農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，而后者在提高農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、提高農(nóng)民種植積極性方面的作用遠(yuǎn)不如前者，一定程度上有違補(bǔ)貼政策的初衷。另外，農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域還存在著基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、市場(chǎng)管理不夠規(guī)范、流通主體組織化程度偏低等問(wèn)題，使得補(bǔ)貼的效果也打了折扣。

3.5 農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼效率不高

農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼效率不高在一定程度上是由補(bǔ)貼政策管理制度不完善造成的。首先，國(guó)有糧食企業(yè)收購(gòu)者和銷售者的“雙重”身份使得一部分農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼流失于中間環(huán)節(jié)。其次，由于農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼種類繁多，由不同部門根據(jù)各自的職能分類管理，并于不同的時(shí)間段按照不同的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，種植戶領(lǐng)取補(bǔ)貼程序相對(duì)比較復(fù)雜，政府的管理成本也不小。再次，糧食補(bǔ)貼資金從中央撥付到地方，經(jīng)過(guò)省縣鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政的分配，最后撥付到農(nóng)民手中，流程較多，難免出現(xiàn)資金滯留的現(xiàn)象。

3.6 面臨WTO規(guī)定補(bǔ)貼上限

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼在WTO“黃箱”補(bǔ)貼范圍內(nèi)，根據(jù)WTO 的規(guī)定，補(bǔ)貼力度必須在8.5%以下。我國(guó)加入WTO 后，“黃箱”補(bǔ)貼政策受到發(fā)達(dá)國(guó)家的廣泛關(guān)注。目前，我國(guó)大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼占產(chǎn)值的比重在8%左右，臨近“黃箱”補(bǔ)貼上限，這需要引起注意，避免引發(fā)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端。

4 美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格支持政策經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1 補(bǔ)貼方式豐富多樣

美國(guó)政府推出多樣化的補(bǔ)貼計(jì)劃供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自由選擇，每個(gè)補(bǔ)貼計(jì)劃還包含不同種類的補(bǔ)貼方式。以《農(nóng)場(chǎng)法案》為例，為種植戶提供了5種反周期支付基礎(chǔ)面積計(jì)算方案和3種計(jì)劃單產(chǎn)水平方案。在目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼參數(shù)和領(lǐng)取補(bǔ)貼時(shí)間的選擇上，農(nóng)場(chǎng)主們都是自由的。多樣化的選擇滿足了不同生產(chǎn)規(guī)模和種植模式的生產(chǎn)者的需求，農(nóng)場(chǎng)主的生產(chǎn)積極性得到了充分的調(diào)動(dòng)，也收獲了不錯(cuò)的實(shí)際運(yùn)用效果。

4.2 多種價(jià)格并存

目標(biāo)價(jià)格、商品營(yíng)銷貸款率以及市場(chǎng)價(jià)格共同影響著美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，與傳統(tǒng)的價(jià)格支持政策相比，這種綜合的價(jià)格形成機(jī)制更為科學(xué)合理，可以更好地反映市場(chǎng)的供求關(guān)系，緩和價(jià)格扭曲。

4.3 及時(shí)調(diào)整目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候、自然災(zāi)害等的影響較大，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策也要根據(jù)實(shí)際情況作出及時(shí)的調(diào)整。在補(bǔ)貼資格、補(bǔ)貼品種、補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼計(jì)算方式、目標(biāo)價(jià)格水平等方面，美國(guó)政府每年都會(huì)有一定的改變，提高政策的有效性與實(shí)用性。

5 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的優(yōu)化建議

5.1 加快農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策法制化步伐

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的長(zhǎng)期有效實(shí)施離不開法律的保駕護(hù)航。加快農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策法制化進(jìn)程，盡快建立健全農(nóng)業(yè)價(jià)格支持保護(hù)法律法規(guī)體系，使生產(chǎn)者的顧慮和政策風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)將大大降低，農(nóng)民可以放心大膽地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

5.2 補(bǔ)貼方式多元化，加大直接補(bǔ)貼力度

將政策向農(nóng)產(chǎn)品直接補(bǔ)貼方向發(fā)展，逐步由“黃箱政策”轉(zhuǎn)變到“綠箱政策”。農(nóng)產(chǎn)品直接補(bǔ)貼的范圍要更加全面，對(duì)中西部地區(qū)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣的地區(qū)加大直接補(bǔ)貼的力度。糧食直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)參照不同地區(qū)糧食的生產(chǎn)成本及價(jià)格差距制定，使之更加科學(xué)化、合理化。各部門建立協(xié)同機(jī)制，提升農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的效率，將節(jié)省出來(lái)的資金直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，切實(shí)增加廣大農(nóng)民的收入。

5.3 加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的探索利用

2019年中央一號(hào)文件對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策提出了“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”的要求，并要求擴(kuò)大“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)。隨著市場(chǎng)重新獲得農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)農(nóng)民面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)就是價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，而這目前還沒有被納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任。如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅波動(dòng)，無(wú)人可以幫助生產(chǎn)者承擔(dān)損失。目前，雖然已有多地試點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)，但還沒有在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。因此，現(xiàn)階段還需完善中國(guó)期貨及期權(quán)交易平臺(tái)，努力推動(dòng)“保險(xiǎn)+期貨”的風(fēng)險(xiǎn)管理模式在全國(guó)普及，為農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)的普遍實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

5.4 建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格信息平臺(tái)

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格信息平臺(tái)的建立有助于政府提升對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的宏觀調(diào)控能力。充足的市場(chǎng)信息、暢通的信息渠道和可靠的信息來(lái)源是供需雙方達(dá)成交易的有力保障，減少信息的不對(duì)稱可以維持農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的供求平衡。加快農(nóng)業(yè)部門的價(jià)格監(jiān)測(cè)中心和大型批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格信息平臺(tái)等的建設(shè)，發(fā)布具有整體性與時(shí)效性的市場(chǎng)信息，有助于政府制定更加科學(xué)合理的宏觀調(diào)控政策。

6 結(jié)論

單純以目標(biāo)價(jià)格代替最低價(jià)格不適應(yīng)我國(guó)目前農(nóng)業(yè)的發(fā)展情況，應(yīng)采取分品種實(shí)施價(jià)格支持政策的策略。一方面，為實(shí)現(xiàn)糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)稻谷、小麥等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的農(nóng)產(chǎn)品，繼續(xù)實(shí)行最低價(jià)格保護(hù)性收購(gòu)。另一方面，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域市場(chǎng)與政府的關(guān)系，把農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)交給市場(chǎng)，而政府負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，市場(chǎng)化改革與保障農(nóng)民利益不可偏廢，分品種施策，漸進(jìn)式推進(jìn)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控制度不斷走向完善。