自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則的構(gòu)建初探

周乾

〔摘要〕 信托業(yè)作為我國(guó)的四大金融行業(yè)之一，缺乏基本法層面的制度規(guī)則，導(dǎo)致金融理財(cái)市場(chǎng)上的“九龍治水”。因此，構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則十分必要，自貿(mào)區(qū)理財(cái)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)、自貿(mào)區(qū)對(duì)投資者的平等保護(hù)以及自貿(mào)區(qū)信托法律體系的完善都迫切需要統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則。其可行性在于：符合金融自由化的要求，符合監(jiān)管體制創(chuàng)新的要求，符合法律制度創(chuàng)新的要求。構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則包括明確信托業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部分工，具體界定監(jiān)管對(duì)象的謹(jǐn)慎義務(wù)，建立監(jiān)管影響分析制度等三方面內(nèi)容。

〔關(guān)鍵詞〕 自貿(mào)區(qū)，信托業(yè)監(jiān)管，《信托法》，理財(cái)市場(chǎng)

〔中圖分類號(hào)〕D922.28 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）01-0125-04

〔收稿日期〕 2014-09-30

〔作者簡(jiǎn)介〕 周 乾（1981-），男，安徽潛山人，安慶師范學(xué)院法學(xué)院講師、法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榉膳c金融監(jiān)管、法的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。

對(duì)金融行業(yè)而言，有基本法層面的監(jiān)管規(guī)則是至關(guān)重要的，這既是法律對(duì)行業(yè)的基本確認(rèn)，也是進(jìn)行行業(yè)統(tǒng)一規(guī)范的需要。在我國(guó)，信托業(yè)與銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)并稱為金融業(yè)的四大行業(yè)。后三者均有基本法層面的監(jiān)管規(guī)則，然而，信托業(yè)監(jiān)督管理，既沒(méi)有像銀行業(yè)一樣有一部專門(mén)的監(jiān)督管理法，也沒(méi)有在《信托法》中做出專門(mén)規(guī)定。所以，在基本法層面，信托業(yè)的法律規(guī)范是缺位的。行業(yè)監(jiān)管基本法律的缺位在金融實(shí)踐中引發(fā)的問(wèn)題有：具備同樣信托法律結(jié)構(gòu)的理財(cái)產(chǎn)品不能接受統(tǒng)一的法律評(píng)判，從而導(dǎo)致不同法律門(mén)檻和對(duì)投資者的不平等保護(hù)。從信托業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的角度看，有必要在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的監(jiān)管法律制度，然而，由于各方制約，時(shí)機(jī)尚不成熟。自貿(mào)區(qū)作為新時(shí)期改革的先鋒，具有試驗(yàn)意義并且承載著制度創(chuàng)新的功能。在肩負(fù)著示范責(zé)任的自貿(mào)區(qū)內(nèi)，是讓這種信托業(yè)監(jiān)管雜亂的局面繼續(xù)存在還是構(gòu)建統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則？如果構(gòu)建，那么是否可行？如果可行，那么未來(lái)的自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該包括哪些主要內(nèi)容？以上問(wèn)題構(gòu)成了本文討論的內(nèi)容。

一、構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則的必要性分析

中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)以后，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)于公平正義的要求達(dá)到前所未有的高度。由于我國(guó)沒(méi)有信托業(yè)基本法律制度， 〔1 〕 （P92 ）導(dǎo)致信托投資者的保護(hù)制度缺乏法律抓手。隨著我國(guó)金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，實(shí)質(zhì)意義上的信托業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，這在金融開(kāi)放程度較高的自貿(mào)區(qū)內(nèi)將體現(xiàn)的更為明顯。自貿(mào)區(qū)應(yīng)該成為一個(gè)公平交易、平等保護(hù)的場(chǎng)所，從理財(cái)市場(chǎng)的公平需求、投資者的平等保護(hù)、信托法律體系的完善等角度看，都有必要在自貿(mào)區(qū)內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則，形成可復(fù)制、可推廣的立法與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，從而為全國(guó)范圍內(nèi)信托業(yè)監(jiān)管法律制度的完善提供實(shí)踐素材。

（一）自貿(mào)區(qū)理財(cái)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)需要統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則。當(dāng)前的理財(cái)市場(chǎng)可以說(shuō)是“九龍治水”、各執(zhí)一方?！? 〕按照目前法律制度，只有信托公司從事的信托業(yè)務(wù)才是名正言順的信托業(yè)，其他金融經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)從事的符合信托特征的業(yè)務(wù)就不能被稱之為信托業(yè)，自然也就不能被納入信托業(yè)監(jiān)管的范圍，也正是這種法律制度的局限導(dǎo)致了理財(cái)市場(chǎng)上的“九龍治水”。如果自貿(mào)區(qū)還繼續(xù)沿用這種模式，那么它的制度創(chuàng)新性就沒(méi)有體現(xiàn)。

在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，同為信托本質(zhì)的理財(cái)業(yè)務(wù)理應(yīng)受到統(tǒng)一的規(guī)則約束。建立統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則既是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的一致性與權(quán)威性的需要，更是法律公平的訴求。分屬不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融機(jī)構(gòu)都有自己的利益訴求，在沒(méi)有法律層面的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)范的情況下，很難判斷不同監(jiān)管規(guī)則誰(shuí)是誰(shuí)非、孰優(yōu)孰劣。面對(duì)巨大的資產(chǎn)管理市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)之間存在博弈，博弈本身并不可怕，但需要有基本的規(guī)則。否則，市場(chǎng)混亂難以避免。通過(guò)確立統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則，可以實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)之間資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的公平博弈。

（二）自貿(mào)區(qū)對(duì)投資者的平等保護(hù)需要統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則。在目前金融市場(chǎng)上，各種理財(cái)產(chǎn)品紛繁復(fù)雜，它們是否都具有信托的性質(zhì)呢？評(píng)判一項(xiàng)理財(cái)業(yè)務(wù)是否具備信托性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)有三：一是財(cái)產(chǎn)是否獨(dú)立;二是理財(cái)機(jī)構(gòu)是否以自己的名義來(lái)管理財(cái)產(chǎn);三是風(fēng)險(xiǎn)是否由投資者自擔(dān)。從自貿(mào)區(qū)各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)來(lái)看，基本上符合信托的特征。本質(zhì)上一致的信托關(guān)系卻在適用不同的監(jiān)管規(guī)則。不同的規(guī)則不但意味著受托人準(zhǔn)入、管理方面的不同，而且意味著投資者受保護(hù)的程度不同。比如，同樣是信托本質(zhì)的理財(cái)業(yè)務(wù)，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)投資者準(zhǔn)入的要求不同。同樣為理財(cái)業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行自行開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品可能就由投資者自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、不存在剛性兌付;而對(duì)于信托公司開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品，投資者就要求剛性兌付，雖然這種要求不符合信托法律原理。

自貿(mào)區(qū)的改革重心之一就是實(shí)現(xiàn)對(duì)不同市場(chǎng)主體的平等保護(hù)，包括讓商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)、信托公司理財(cái)業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)公司理財(cái)業(yè)務(wù)等各類業(yè)務(wù)中實(shí)質(zhì)意義上的信托投資者受到平等的保護(hù)，也包括讓民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)理財(cái)業(yè)務(wù)的投資者和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)理財(cái)業(yè)務(wù)的投資者受到平等保護(hù)。這就需要通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，對(duì)于實(shí)質(zhì)意義上的信托投資者予以平等保護(hù)而不論其業(yè)務(wù)開(kāi)展方是商業(yè)銀行還是信托公司，抑或是民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)還是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)。出于對(duì)大信托時(shí)代投資者平等保護(hù)的要求，應(yīng)該在自貿(mào)區(qū)的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則中對(duì)信托的投資者準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、權(quán)益保障等做出統(tǒng)一規(guī)定。

（三）自貿(mào)區(qū)信托法律體系的完善需要統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則。我國(guó)已經(jīng)制定的《信托法》，屬于民商法的范疇，應(yīng)該被納入私法體系，它規(guī)范平等主體之間的民商事法律關(guān)系，主要對(duì)委托人、受托人、受益人之間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進(jìn)行規(guī)范。行業(yè)監(jiān)管需要法律層面的監(jiān)管規(guī)則，《證券法》中有專門(mén)關(guān)于證券監(jiān)督管理的專章規(guī)定，《保險(xiǎn)法》第六章是保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理，銀行業(yè)則有專門(mén)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督管理措施及法律責(zé)任做出了明確規(guī)定。信托業(yè)的監(jiān)督管理，既沒(méi)有在《信托法》中做出專門(mén)規(guī)定，也沒(méi)有像銀行業(yè)一樣有一部專門(mén)的監(jiān)督管理法。所以，在基本法層面，需要建立統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管制度。

自貿(mào)區(qū)的設(shè)立被稱作是中國(guó)的“二次入世”，這也就意味著中國(guó)在貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域深度開(kāi)發(fā)的試點(diǎn)，承載著“國(guó)家任務(wù)”。經(jīng)濟(jì)層面上的開(kāi)放意味著法律層面的制度突破及政府層面的監(jiān)管轉(zhuǎn)型。為此，自貿(mào)區(qū)有必要在信托法律體系完善方面進(jìn)行大膽嘗試，制定統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則，推動(dòng)信托業(yè)的監(jiān)管轉(zhuǎn)型。唯有如此，自貿(mào)區(qū)的金融改革與法律創(chuàng)新才能對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的金融深化與制度升級(jí)起到“橋頭堡”作用，才能真正實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)與模式的可復(fù)制、可推廣目標(biāo)。

二、構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則的可行性分析

金融自由化已經(jīng)成為我國(guó)金融發(fā)展的時(shí)代呼喚，金融監(jiān)管體制及金融法律制度創(chuàng)新也是當(dāng)下的熱點(diǎn)話題，但中國(guó)金融發(fā)展水平存在嚴(yán)重的不平衡性，在全國(guó)范圍內(nèi)推行這些改革可能時(shí)機(jī)尚不成熟。自貿(mào)區(qū)具有先行先試的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，正好為中國(guó)的信托業(yè)監(jiān)管改革提供了契機(jī)。

（一）構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則符合金融自由化的要求。金融的活力源于自由與創(chuàng)新，而自由是創(chuàng)新的前提。金融自由源于金融自由化理論，它是針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的金融壓抑而言的，主張政府減少對(duì)金融領(lǐng)域的干涉、放松對(duì)金融市場(chǎng)與機(jī)構(gòu)的限制。中國(guó)屬于典型的金融壓抑型國(guó)家，這在信托領(lǐng)域體現(xiàn)的尤為明顯，證券公司、保險(xiǎn)公司等商事主體從事著實(shí)質(zhì)意義的信托行為，卻都不能用“信托”之名，更不能適用信托法律。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)倡導(dǎo)金融自由化，自然包括在自貿(mào)區(qū)內(nèi)放松金融管制、尊重金融規(guī)律的意圖。

構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則將打破對(duì)信托業(yè)的限制性界定，不但信托公司可以開(kāi)展信托業(yè)務(wù)，而且商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、基金公司等各類金融市場(chǎng)主體都可以名正言順地以“信托”的名義開(kāi)展實(shí)質(zhì)意義的信托業(yè)務(wù)。這是金融自由化在金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是金融發(fā)展到一定階段的必然要求。金融自由化對(duì)金融行業(yè)的政策應(yīng)該是宜疏不宜堵。如果在自貿(mào)區(qū)內(nèi)繼續(xù)對(duì)信托業(yè)采取狹隘界定，對(duì)不同市場(chǎng)主體的同質(zhì)信托業(yè)務(wù)區(qū)別對(duì)待，那么，自貿(mào)區(qū)的金融自由化程度將大打折扣。因此，通過(guò)信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則對(duì)自貿(mào)區(qū)的信托業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)定與規(guī)范，完全符合金融自由化的要求。

（二）構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則符合監(jiān)管體制創(chuàng)新的要求。如果構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則，那么，在監(jiān)管體制上也應(yīng)該具有一致性。先看看域外經(jīng)驗(yàn)。迪拜的自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)或有啟發(fā)。迪拜不但是消費(fèi)的天堂，而且是投資的圣地。它的魅力主要不是來(lái)自能源，而是自貿(mào)區(qū)。迪拜政府在10年前設(shè)立的迪拜國(guó)際金融中心（DIFC）在金融監(jiān)管方面的做法或許可以為中國(guó)自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管提供參考。該自貿(mào)區(qū)建立后吸引了大量金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入，截至目前約有900家企業(yè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)運(yùn)作，其中，金融機(jī)構(gòu)就有400家左右。在DIFC內(nèi)，迪拜政府成立了迪拜金融服務(wù)局（DFSA）作為獨(dú)立的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。DFSA主要有6項(xiàng)職責(zé)，包括法律及政策的制定、授權(quán)、識(shí)別、監(jiān)管、執(zhí)行與國(guó)際合作。它的監(jiān)管權(quán)主要來(lái)自DIFC的監(jiān)管法令，其定位是“成為立足于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管者并且避免不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)”。〔3 〕

就我國(guó)而言，在中央層面推動(dòng)金融混業(yè)監(jiān)管體制、統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則的時(shí)機(jī)尚不成熟。但自貿(mào)區(qū)不同，它的設(shè)立是在全球貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)加劇、中國(guó)自身改革深化以及人民幣國(guó)際化三重背景下推出的戰(zhàn)略創(chuàng)舉，肩負(fù)著貿(mào)易自由化、投資自由化、金融國(guó)際化、行政精簡(jiǎn)化四項(xiàng)使命。〔4 〕而且，自貿(mào)區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有更大的自主權(quán)。自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新不限于金融產(chǎn)品創(chuàng)新，還有金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)創(chuàng)新。它可以嘗試在自貿(mào)區(qū)的范圍內(nèi)將分散于一行三會(huì)的金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行整合，成立一個(gè)金融監(jiān)管局，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)實(shí)質(zhì)意義上的信托業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

（三）構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則符合法律制度創(chuàng)新的要求。按照中央政府的精神，自貿(mào)區(qū)應(yīng)集中體現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是主動(dòng)開(kāi)放;二是制度創(chuàng)新;三是具有示范性。從法律角度看，自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心是制度創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，無(wú)論是監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是普通民眾，都已經(jīng)發(fā)現(xiàn)信托無(wú)處不在。所以，我們應(yīng)該突破對(duì)信托業(yè)的狹義認(rèn)識(shí)，而從廣義的范圍理解信托業(yè)。它不限于信托公司營(yíng)業(yè)性的信托業(yè)務(wù)，不是機(jī)構(gòu)的概念而是職能的概念，凡是符合信托法律關(guān)系特點(diǎn)的業(yè)務(wù)都可以納入信托業(yè)。面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)推行統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則，涉及面太廣、利益關(guān)系復(fù)雜，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

自貿(mào)區(qū)可以在構(gòu)建統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則上先行一步。一來(lái)自貿(mào)區(qū)本身就具有試驗(yàn)性，而且對(duì)具備信托法律關(guān)系特點(diǎn)的業(yè)務(wù)進(jìn)行同等對(duì)待，符合法律邏輯，這樣的試驗(yàn)具有引領(lǐng)性意義。二來(lái)即使在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則遇到一定的阻力，也可以為未來(lái)實(shí)行全國(guó)范圍內(nèi)信托業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管提供經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從國(guó)家角度看，這就降低了試錯(cuò)成本。對(duì)于這樣的嘗試，中央立法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)完全有理由支持。

中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)以后，部分原有的發(fā)展思路難以為繼，需要新的改革手段激發(fā)市場(chǎng)活力、規(guī)范政府行為、打造可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)的主題下，無(wú)疑要選擇法律手段。自貿(mào)區(qū)應(yīng)該成為改革的試驗(yàn)田，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)“日落條款”規(guī)定自貿(mào)區(qū)進(jìn)行組織整合、制度運(yùn)行的試驗(yàn)期，允許自貿(mào)區(qū)試錯(cuò)、犯錯(cuò)，考察自貿(mào)區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在這一特定時(shí)期內(nèi)的金融監(jiān)管效果。大信托時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，信托業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管是大勢(shì)所趨，通過(guò)信托業(yè)監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)的整合和法律制度的再造來(lái)構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則具有可行性。

三、構(gòu)建自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則的主要內(nèi)容

如果在自貿(mào)區(qū)內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則，那么，該規(guī)則應(yīng)該包括哪些內(nèi)容呢？從法律制度的性質(zhì)來(lái)看，自貿(mào)區(qū)信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則屬于行政性法律制度，應(yīng)該是針對(duì)受托人做出各種約束，包括資本、人員、結(jié)構(gòu)、交易方面的內(nèi)容等，以保障受托人能夠較好的為受益人利益服務(wù)。但是，結(jié)合中國(guó)信托業(yè)的監(jiān)管實(shí)踐，本文認(rèn)為，應(yīng)主要抓住三個(gè)方面的內(nèi)容：明確信托業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部分工、具體界定監(jiān)管對(duì)象的謹(jǐn)慎義務(wù)以及建立監(jiān)管影響分析制度。

（一）明確信托業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部分工。信托業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工明確是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的前提，這種分工應(yīng)該具有法律依據(jù)。就自貿(mào)區(qū)的信托業(yè)監(jiān)管而言，機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工的依據(jù)是信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則。規(guī)則的性質(zhì)決定著內(nèi)容的邊界。信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則屬于行政法，是對(duì)信托業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)與限制法。所以，在監(jiān)管規(guī)則中應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界、內(nèi)部分工、監(jiān)管程序、決議規(guī)則、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容做出規(guī)定。其中，信托業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部分工是個(gè)較大的問(wèn)題。

現(xiàn)在的信托業(yè)務(wù)發(fā)展很快，業(yè)務(wù)的多元化對(duì)監(jiān)管提出了較高的要求。不同的信托公司業(yè)務(wù)特點(diǎn)不同，有的主營(yíng)資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)、有的以房地產(chǎn)信托為主要業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)、有的主要依靠銀信合作及信政合作、有的重點(diǎn)開(kāi)拓財(cái)富的代際傳承業(yè)務(wù)。對(duì)于不同特點(diǎn)的信托公司，其監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)有所區(qū)別，由不同的專業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)管較為合適。而且，明確的內(nèi)部分工有利于監(jiān)管工作的深化與監(jiān)管效率的提高。目前，中央層面信托業(yè)監(jiān)管力量不足、分工不細(xì)的問(wèn)題日漸突出 ，這些問(wèn)題的有效解決有賴于自貿(mào)區(qū)提供成功運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，需要在自貿(mào)區(qū)的統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則中對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部分工做出規(guī)定。

（二）具體界定監(jiān)管對(duì)象的謹(jǐn)慎義務(wù)。在一個(gè)制度規(guī)則比較具體的環(huán)境中，人們的行為具有可參照性與可期待性。我國(guó)《信托法》第25條規(guī)定：“受托人管理信托財(cái)產(chǎn)，必須恪盡職守，履行誠(chéng)實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)”;《信托公司管理辦法》第24條規(guī)定：“信托公司管理運(yùn)用或者處分信托財(cái)產(chǎn)，必須恪盡職守，履行誠(chéng)實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)，維護(hù)受益人的最大利益” ;《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》第4條規(guī)定：“信托公司管理、運(yùn)用信托計(jì)劃財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)恪盡職守，履行誠(chéng)實(shí)信用、謹(jǐn)慎勤勉的義務(wù)，為受益人的最大利益服務(wù)”。 盡管“一法兩規(guī)”都提到受托人的謹(jǐn)慎義務(wù)，但受托人如何行事方為謹(jǐn)慎？標(biāo)準(zhǔn)如何？不得而知。這種對(duì)謹(jǐn)慎義務(wù)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致監(jiān)管對(duì)象可能遭遇違反謹(jǐn)慎義務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)，也可能導(dǎo)致其濫用權(quán)利、損害受益人利益。為避免或減少這些情況的發(fā)生，筆者認(rèn)為，亟需在自貿(mào)區(qū)的統(tǒng)一信托業(yè)監(jiān)管規(guī)則中建立適應(yīng)國(guó)情的受托人謹(jǐn)慎規(guī)則，完善信托業(yè)投資管理制度。

具體而言，一是建立“原則與規(guī)則相結(jié)合”的立法模式。也就是說(shuō)，在法律原則中對(duì)監(jiān)管對(duì)象應(yīng)承擔(dān)謹(jǐn)慎義務(wù)做出規(guī)定，同時(shí)，在法律規(guī)則方面有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，比如，技能的需要、注意的要求、信托目的等。二是明確判斷監(jiān)管對(duì)象謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)點(diǎn)是其做出決定或行動(dòng)時(shí)，而非投資結(jié)果發(fā)生時(shí)。也就是說(shuō)，謹(jǐn)慎投資者規(guī)則以投資行為論而非以投資結(jié)果論。這樣的制度安排可以使自貿(mào)區(qū)信托業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則兼具科學(xué)性與可操作性。三是明確要求監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行多元化投資。多元化投資是謹(jǐn)慎義務(wù)的必然要求。一個(gè)有效的投資組合應(yīng)該包括投資種類的多樣化，而且在資金分配方面不能在某一種類上過(guò)分集中。簡(jiǎn)言之，監(jiān)管對(duì)象應(yīng)在投資行業(yè)、投資品種等方面進(jìn)行多元化配置。

（三）建立監(jiān)管影響分析制度?！氨O(jiān)管的理論基礎(chǔ)是市場(chǎng)失靈與監(jiān)管失靈?！?〔5 〕有了信托業(yè)的監(jiān)管，那么，它的監(jiān)管效果如何？是否解決了市場(chǎng)失靈？是否也存在監(jiān)管失靈？這需要通過(guò)監(jiān)管影響分析制度來(lái)評(píng)判、揭曉。我國(guó)信托業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不足，監(jiān)管工具的運(yùn)用還比較落后，導(dǎo)致監(jiān)管方面的問(wèn)題較多。這既有體制性的因素，也有信托業(yè)的快速發(fā)展而監(jiān)管相對(duì)落后的問(wèn)題。這種落后的突出表現(xiàn)就是信托業(yè)監(jiān)管影響分析基本處于空白狀態(tài)。自貿(mào)區(qū)承載著試驗(yàn)的功能，正好可以先行先試，探討建立本土化的信托業(yè)監(jiān)管影響分析制度。

制度的作用及影響是全方位的。成熟的監(jiān)管影響分析制度一般包括制度對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的影響。就中國(guó)的信托業(yè)監(jiān)管影響分析制度構(gòu)建而言，除了包括制定影響分析的原則與程序、重視定量評(píng)估、將法律實(shí)施情況作為監(jiān)管績(jī)效考核的指標(biāo)制度等內(nèi)容之外，最需要關(guān)注的是監(jiān)管者責(zé)任制度。監(jiān)管者享有監(jiān)管權(quán)力就要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。信托業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)管工作要依法進(jìn)行，對(duì)違法監(jiān)管的行為應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。這本身既是對(duì)監(jiān)管工作的監(jiān)督，也是提高監(jiān)管效率、促進(jìn)信托業(yè)發(fā)展的要求。監(jiān)管者的責(zé)任要具體化，包括責(zé)任的承擔(dān)主體要具體、責(zé)任的承擔(dān)方式要具體。

總之，金融安全的根本保障在于金融法治建設(shè)的完善。中國(guó)信托業(yè)資產(chǎn)規(guī)模暴增的背后隱藏著極大的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，威脅到信托業(yè)安全，而化解風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)安全的根本方法在于信托業(yè)法治建設(shè)的推進(jìn)，2001年頒行的《信托法》其目的在于為整頓混亂的信托業(yè)提供全面系統(tǒng)的法律依據(jù)。然而，移植過(guò)來(lái)的《信托法》有關(guān)信托業(yè)的制度缺失極為明顯。中國(guó)信托業(yè)監(jiān)管的法治化首先就要構(gòu)建信托業(yè)監(jiān)管的基本法律制度，讓信托業(yè)監(jiān)管有法可依。自貿(mào)區(qū)是改革的縮影，其試驗(yàn)的重點(diǎn)在于體制機(jī)制的創(chuàng)新與升級(jí)。自貿(mào)區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)則建立等方面有更大的自主權(quán)，可以嘗試在自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)實(shí)質(zhì)意義上的信托業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，在公平對(duì)待受托人及投資者的基礎(chǔ)上促進(jìn)金融創(chuàng)新。從金融改革的大棋局來(lái)看，在整體推進(jìn)信托業(yè)監(jiān)管統(tǒng)一改革時(shí)機(jī)尚不成熟的情況下，應(yīng)該利用自貿(mào)區(qū)的特點(diǎn)開(kāi)展金融監(jiān)管創(chuàng)新的先行先試，使中國(guó)信托業(yè)分散監(jiān)管的局面在自貿(mào)區(qū)內(nèi)得到有效扭轉(zhuǎn)，為更大范圍內(nèi)的金融改革提供樣本。

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責(zé)任編輯 楊在平