協(xié)同式行政訴訟：行政審判的新選擇

梁瀟

〔摘要〕 協(xié)同式行政訴訟是行政審判的“變通”。協(xié)同式行政訴訟重新詮釋了行政訴訟的訴訟價值：有利于對行政爭議的實(shí)質(zhì)解決，有利于被訴行政行為既符合行政合法性原則也符合行政合理性原則，強(qiáng)調(diào)行政訴訟過程中的“交往正義”。協(xié)同式行政訴訟的構(gòu)建思路包括：加強(qiáng)司法權(quán)、行政權(quán)和公民權(quán)的良性互動，對行政調(diào)解的明確認(rèn)可以及對現(xiàn)有訴訟和解撤訴程序的規(guī)范完善。

〔關(guān)鍵詞〕 協(xié)同式行政訴訟，訴訟價值，交往正義，行政協(xié)調(diào)和解

〔中圖分類號〕D912.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0120-05

〔收稿日期〕 2014-10-25

〔作者簡介〕 梁 瀟（1982-），女，四川成都人，中共重慶市委黨校講師、西南政法大學(xué)博士生，主要研究方向?yàn)樾姓?、訴訟法。

我國目前的行政訴訟模式是西方行政訴訟模式與中國國情相結(jié)合的產(chǎn)物，這一結(jié)合產(chǎn)生出諸如“選擇性司法”、“規(guī)則統(tǒng)治性司法”等法律應(yīng)然和現(xiàn)實(shí)偏離這一中國獨(dú)有的司法現(xiàn)象。由于西方訴訟模式鑲嵌在正處于急劇轉(zhuǎn)型中的中國，必然伴隨著中國司法改革追尋一些新的訴訟價值：比如不再單純追求法律效果而是追求社會效果和法律效果的統(tǒng)一;不再只求維護(hù)一般正義，而更追求“案結(jié)事了”;法院不再是單純的消極被動，而是更加積極能動。這些現(xiàn)象無疑給傳統(tǒng)行政訴訟模式帶來挑戰(zhàn)，那么，中國究竟需要什么樣的行政訴訟模式？從現(xiàn)實(shí)需求的角度，筆者認(rèn)為在當(dāng)下，適合我國的應(yīng)該是協(xié)同式行政訴訟，即在充分尊重當(dāng)事人辯論權(quán)和處分權(quán)的前提下，在行政訴訟中充分發(fā)揮法官的主觀能動性，在法官指導(dǎo)下，通過法官與當(dāng)事人共同協(xié)商合作推進(jìn)行政訴訟程序，以減少各種訴訟弊端的一種訴訟方式。協(xié)同式行政訴訟作為對辯論主義和職權(quán)主義的補(bǔ)充和修正，強(qiáng)調(diào)以協(xié)同的方式促成法官與當(dāng)事人之間的“合意”，希望通過法官和當(dāng)事人交往行為的“合理化”來構(gòu)建合理的解決方案，實(shí)質(zhì)性的化解行政糾紛。

一、協(xié)同式行政訴訟是行政審判的“變通”

“協(xié)同訴訟”最早出現(xiàn)在德國。德國學(xué)者貝特曼于1972年最早使用“協(xié)同原則”這一術(shù)語來概括民事訴訟制度的變革，而后道魯夫·瓦塞爾曼又在其《社會性民事訴訟——社會法治國家中民事訴訟的理論與實(shí)務(wù)》一書中提出用協(xié)同主義來代替辯論主義。一般而言，學(xué)術(shù)界主要從以下三方面理解和運(yùn)用“協(xié)同主義”：其一，將“協(xié)同主義”作為一個修正和完善辯論主義的訴訟原則。因?yàn)檫@一觀點(diǎn)支持者甚多，如日本的高橋宏志、德國的格雷格教授等，被認(rèn)為是主流觀點(diǎn)。其二，將“協(xié)同主義”作為既不同于職權(quán)主義模式也不同于當(dāng)事人主義模式的一種獨(dú)特的訴訟方式，比如我國學(xué)者田平安、肖建華、德國學(xué)者斯瓦布等。其三，從訴訟法律關(guān)系定義“協(xié)同主義”，試圖從當(dāng)事人和法院的角度對“協(xié)同主義”加以詮釋。〔1 〕 （P158 ）通過以上梳理可以看出，傳統(tǒng)“協(xié)同主義”主要運(yùn)用在民事訴訟中，該過程不絕對強(qiáng)調(diào)辯論主義，在必要情況下法官也可以依據(jù)職權(quán)調(diào)查證據(jù)。

當(dāng)今世界主要存在對抗制訴訟和非對抗制訴訟兩種訴訟模式，兩者之間的區(qū)別主要在于對當(dāng)事人和法官各自角色的定位不同。盡管不同法系國家都已經(jīng)根據(jù)本國實(shí)際情況選擇了適合本國的訴訟模式，但是協(xié)同式行政訴訟并不排斥任何一種模式。事實(shí)上，西方國家兩大法系也正在不約而同的走向協(xié)同主義。先是中歐國家奧地利在1985年的《奧地利民事訴訟法》采用了協(xié)同主義，隨后，德國和法國也在其本國的民事訴訟法中確立了協(xié)同主義。而英美法系的代表美國也對法律進(jìn)行了趨向協(xié)同主義的一系列修改，典型的如“管理者型法官”理論的注入。英國更是在1998年的《英國民事訴訟規(guī)則》中明確規(guī)定法院與當(dāng)事人必須共同合作以便實(shí)現(xiàn)公正、公平和節(jié)約的訴訟目標(biāo)。

在公法領(lǐng)域，西方學(xué)者也對傳統(tǒng)的以私法訴訟為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的訴訟模式提出了挑戰(zhàn)。亞伯蘭罕·蔡斯教授曾在1976年發(fā)表的文章《法官在公法訴訟中的角色》里將公法訴訟的特征總結(jié)為幾個方面：訴訟的范圍并非完全內(nèi)在地給定，而主要由當(dāng)事人和法院來塑造;當(dāng)事人的結(jié)構(gòu)并非固定地是雙方的，而是拓展性的和可變化的;事實(shí)探究的過程并非是歷史性的和司法性的，而是預(yù)期性的和立法性的;救濟(jì)也不是對于過去受到的損害加以補(bǔ)償，常常是未來導(dǎo)向的，案件判決對于許多人都會產(chǎn)生影響，包括那些根本沒有參與案件的當(dāng)事人;救濟(jì)可能是協(xié)商的結(jié)果而不是法院強(qiáng)加的;法官并不是消極的，其職能不只限于分析和解釋適用于案件的法律規(guī)則;法官的角色是主動的，不僅有責(zé)任進(jìn)行可靠的事實(shí)發(fā)現(xiàn)，還要為保證案件有一個公正可行的結(jié)果而恰當(dāng)組織和塑造訴訟;訴訟的客體并非是當(dāng)事人之間的糾紛，而是有關(guān)公共政策實(shí)施帶來的挑戰(zhàn)?？梢?，法官在公法領(lǐng)域更應(yīng)該發(fā)揮其能動性，協(xié)同方式不僅在民事訴訟領(lǐng)域，在行政訴訟領(lǐng)域也同樣有適用的空間和價值。

在我國，盡管《行政訴訟法》已實(shí)施二十多年，但是該法的運(yùn)行卻艱難曲折，不僅面臨著案件數(shù)量少、原告勝訴率低、判決結(jié)案率低、撤訴率和駁回起訴率高等問題，而且出現(xiàn)了行政訴訟制度的立法表達(dá)和司法實(shí)踐相偏離的現(xiàn)象，這突出表現(xiàn)為行政撤訴率高、立案率低、非訴執(zhí)行率高、變更權(quán)實(shí)施率低等等。這種法律表達(dá)和司法實(shí)踐的“偏離”，在中國語境下權(quán)且稱之為“變通”?！白兺ā笔侵袊鐣赜械奶幚韱栴}的邏輯和方式。如果將“變通”放在行政訴訟運(yùn)行過程中，也可稱其為“博弈型制度變遷”的結(jié)果，即由國家強(qiáng)制性推動的正式制度在實(shí)施過程中與社會的其他規(guī)則包括非正式規(guī)則發(fā)生互動而產(chǎn)生新的制度，是區(qū)別于強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷的“第三條道路”。而這“第三條道路”恰恰可能是訴訟參與人自己作出的理性選擇，法院和當(dāng)事人雙方都認(rèn)為這樣選擇的后果比以法律規(guī)定的判決方式結(jié)案更理想，共同合意而后為之。這種“合意而為之”，其實(shí)就是法院和當(dāng)事人之間的相互溝通，相互協(xié)作，使意見趨同，筆者將這種解決問題的路徑稱之為“協(xié)同”。在協(xié)同方式下各方更容易找到彼此都比較認(rèn)可的“第三條道路”。

但與民事訴訟中的協(xié)同不一樣的是，協(xié)同式行政訴訟主要追求的不是還原案件的客觀真實(shí)，而是力求促進(jìn)爭議的實(shí)質(zhì)解決。協(xié)同式行政訴訟是在承認(rèn)辯論主義的前提下，在尊重當(dāng)事人辯論權(quán)和處分權(quán)的同時，充分發(fā)揮法官與當(dāng)事人的主觀能動性，通過法官與當(dāng)事人共同協(xié)商合作推進(jìn)行政訴訟程序，以減少各種訴訟弊端的一種訴訟方式。該方式要求法官不能一味消極被動地刻板適用法律，而應(yīng)充分發(fā)揮個人智慧，通過審判與當(dāng)事人達(dá)成“合意”，促成行政糾紛“案結(jié)事了”，力求達(dá)到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。協(xié)同式行政訴訟與中國傳統(tǒng)法律文化和當(dāng)代社會倡導(dǎo)的和諧理念相契合，更容易踐行。

二、協(xié)同式行政訴訟重新詮釋了行政訴訟的價值

（一）協(xié)同式行政訴訟有利于對行政爭議的實(shí)質(zhì)解決。當(dāng)下中國采用的行政訴訟制度很大程度上是對西方以“控權(quán)論”為基礎(chǔ)的行政訴訟制度的借鑒，即通過一個獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)以外的國家機(jī)關(guān)，運(yùn)用審查具體個案的方式，來控制與監(jiān)督行政權(quán)的運(yùn)行，并為相對人因行政行為而受到的損害提供制度上的救濟(jì)。而“控權(quán)論”賴以存在的基礎(chǔ)——權(quán)力的均衡和制約，在我國體現(xiàn)的并不充分。因此，中國行政訴訟的追求應(yīng)有所改變，行政審判應(yīng)從追求司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督轉(zhuǎn)向追求實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。

最高人民法院行政庭庭長趙大光早在2010年12月的全國法院行政審判基層基礎(chǔ)工作座談會上就提出：要致力于行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，法院和法官的職能定位應(yīng)當(dāng)是化解爭議、消除矛盾，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，法院不僅是依法審判案件的司法機(jī)關(guān)，更是一個協(xié)調(diào)化解矛盾的機(jī)關(guān);法院在審理案件中不能結(jié)案了事，而是要實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。也就是說，我們所追求的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是法治而不是律制，是糾紛的實(shí)質(zhì)性解決而不是程序性結(jié)案。要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)制化解矛盾爭議的作用和高度注重法官釋明權(quán)的運(yùn)用，對當(dāng)事人的訴訟活動特別是爭議的實(shí)質(zhì)性解決，在尊重和保護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的前提下，給予必要的解釋、說明、指導(dǎo)和引導(dǎo)，以促進(jìn)糾紛的及時妥善化解。而協(xié)同式行政訴訟恰恰迎合了行政訴訟追求目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，重新詮釋了傳統(tǒng)行政訴訟的訴訟價值。

法律運(yùn)行是一個綜合性的過程，其結(jié)果是希望形成穩(wěn)定的社會秩序。通過法律運(yùn)行達(dá)成良好社會秩序是現(xiàn)代法治社會的基本選擇。但是協(xié)同式行政訴訟所追求的“秩序”價值更強(qiáng)調(diào)如何恰當(dāng)安排“行政爭議”，而不是一味回避爭議。因?yàn)闆_突是人類社會的基本構(gòu)成事實(shí)，和諧社會并非是沒有沖突的社會，而是指沖突能夠得到及時而有效地化解和控制的社會。正因如此，我國的行政訴訟是以客觀訴訟為基礎(chǔ)的，這種訴訟種類要保護(hù)的權(quán)益本來就不僅僅限于直接受到侵害的當(dāng)事人的合法權(quán)益，而是立足于整個社會法律秩序、社會公共利益以及所有其他可持續(xù)發(fā)展的利益。法院對于憲法和法律法規(guī)未明文禁止的自由，可以根據(jù)權(quán)衡公共利益和私人利益做出行政裁判。司法從來都不是與公共利益無關(guān)，行政司法更是如此。協(xié)同式行政訴訟不僅希望達(dá)成通過案件的受理，完成行政秩序和司法秩序的對接和通過訴訟，恢復(fù)已經(jīng)被破壞的行政秩序或者保護(hù)正常的行政秩序不受侵害的效果，更重要希望通過訴訟，妥善安排、化解爭議，達(dá)成案結(jié)事了，維護(hù)整個社會秩序的穩(wěn)定。

（二）協(xié)同式行政訴訟有利于被訴行政行為既符合行政合法性原則也符合行政合理性原則。程序不應(yīng)該僅僅是具有象征意義的循規(guī)蹈矩。在合理的時間限度內(nèi)，要達(dá)到對案件事實(shí)的正確認(rèn)識以保證裁判結(jié)果的妥當(dāng)，必須充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。盡管現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定行政訴訟不能調(diào)解，但是行政爭議有時候是可以通過協(xié)調(diào)和解有效解決的。在實(shí)踐中，協(xié)調(diào)和解撤訴也是各級法院特別是基層法院的慣常做法。行政行為的行使總是離不開自由裁量權(quán)的運(yùn)用，而自由裁量權(quán)的運(yùn)用就可能涉及到行政行為的合理性問題，而這又是目前行政訴訟的一個短板。當(dāng)然，對行政行為的調(diào)解不僅僅是對行政權(quán)力的簡單處分，而是法院、行政機(jī)關(guān)和行政相對人三者之間的共同協(xié)商、交流，共同促進(jìn)行政裁判結(jié)果以人們可以接受的方式實(shí)現(xiàn)。這種行政審判的新局面其實(shí)就是協(xié)同式行政訴訟在實(shí)踐中運(yùn)用的雛形。

米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡曾在其書中構(gòu)建了兩種理想型的國家：作為管理者的國家和作為服務(wù)提供者的國家，并總結(jié)出兩種理想型國家的兩種法律程序：政策實(shí)施型的法律程序和糾紛解決型的法律程序?！? 〕 （P145-269 ）而現(xiàn)今中國同時顯示這兩種類型的特征，不但要作為國家的管理者也要作為社會自我管理和民眾活動的提供者。前者要求司法活動的目的是實(shí)施政府的政策和實(shí)現(xiàn)政府的規(guī)劃，后者要求司法活動的目的是解決糾紛。因此，法官考慮的不僅僅是法律還有適用這些法律所可能帶來的后果。即法官在處理案件時，除了要考慮法律法規(guī)等形式理性法之外，還要考慮道德、倫理、政策等法律之外的實(shí)質(zhì)性法和以個案的具體因素為法律外訴求的實(shí)質(zhì)非理性法。由于多個訴求的同時存在，行政訴訟對當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)可能因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的無奈而被否定。這樣的局面作為法治初級階段的一個特征，可能會持續(xù)幾十年，這是法治發(fā)展不可逾越的一個階段。在這個階段，法官必須對何為值得保護(hù)的利益進(jìn)行衡量和判斷，以此來確保行政機(jī)關(guān)能夠正常行使職權(quán)，并在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時，最大限度保護(hù)相對人合法權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)兩者的雙贏。因此，協(xié)同式行政訴訟更強(qiáng)調(diào)被訴行政行為既符合行政合法性原則也符合行政合理性原則。

（三）協(xié)同式行政訴訟強(qiáng)調(diào)行政訴訟過程中的“交往正義”。交往行為是伴隨著主體借以協(xié)調(diào)其行動、以理解為取向的語言使用進(jìn)行的，就此主體間的信念構(gòu)成了社會和諧的媒介，通過價值、規(guī)范和理解而實(shí)現(xiàn)的社會整合要完全取決于交往行動本身，法律則承擔(dān)了這種交往的銜接與媒介。行政訴訟的過程也是一種法官、行政機(jī)關(guān)和相對人間的交往過程，而這種過程是否可以主持正義呢？行政訴訟是特定歷史時空的產(chǎn)物，要把握好行政訴訟發(fā)展的方向就必須對當(dāng)下形勢有深刻認(rèn)識。當(dāng)下，我國正處于法治建設(shè)的初級階段，行政訴訟在我國“時空壓縮”的法治環(huán)境和科層制下的“政策實(shí)施型法律程序”等背景下艱難運(yùn)行。這些因素共同作用于行政訴訟，結(jié)果出諸如“選擇性司法”、“規(guī)則統(tǒng)治性司法”等獨(dú)有的司法現(xiàn)象，這是為什么呢？因?yàn)槲覈F(xiàn)行行政訴訟模式與中國行政的實(shí)際脫節(jié)了，現(xiàn)行行政訴訟模式不能有效解決當(dāng)下的行政爭議。行政法的正當(dāng)性不應(yīng)該僅僅來自國家強(qiáng)制力而應(yīng)該是一種交往共識。行政相對人應(yīng)當(dāng)更加主動的去理解、參與、認(rèn)可行政行為的執(zhí)行而不是被動遵守和接受。人們在交往過程中應(yīng)盡力實(shí)現(xiàn)交往正義。交往正義與個體正義相對，力求通過主體間的平等、自愿、合法、不損害他人利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行交流、溝通、協(xié)商，進(jìn)而達(dá)成合意的價值預(yù)設(shè)。交往正義的目的在于達(dá)成行政訴訟合意，實(shí)現(xiàn)行政訴訟中法官、行政機(jī)關(guān)、相對人三者之間的有效交往，化解行政爭議，提高行政機(jī)關(guān)和行政相對人對行政裁判結(jié)果的可接受度。交往本身不是目的，目的在于通過交往獲得彼此的尊重和認(rèn)可，而這一過程的關(guān)鍵在于交往過程中所使用的方式和技巧。理想的行政訴訟應(yīng)該為三者的交往搭建應(yīng)有的平臺和空間，達(dá)成對交往的法律共識。協(xié)同式行政訴訟通過更加柔和的溝通方式化解行政爭議，并且期望這種方式能夠成為行政主體和行政相對人自愿選擇解決問題的一種方式，能夠更加能動的實(shí)現(xiàn)交往正義。

三、協(xié)同式行政訴訟的構(gòu)建思路

（一）加強(qiáng)司法權(quán)、行政權(quán)和公民權(quán)的良性互動。協(xié)同式行政訴訟追求“案結(jié)事了”，希望通過司法和諧促進(jìn)社會和諧。而“和諧司法”追求司法權(quán)與行政權(quán)、公民權(quán)的良性互動。那么，司法權(quán)與行政權(quán)、公民權(quán)之間到底有無互動的可能呢？作為法治建設(shè)初級階段的一個特征，我國的行政權(quán)和司法權(quán)處于失衡狀態(tài)，行政權(quán)過于膨脹，司法權(quán)過于薄弱，完全依靠司法權(quán)來監(jiān)督和制約行政權(quán)，不太現(xiàn)實(shí)，司法權(quán)只能在某種程度上作出妥協(xié)和讓步。在這種情形下，與其說行政訴訟的目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)不如說是在解決行政糾紛，維護(hù)公共利益。行政審判只能是在解決行政爭議的過程中完成保障當(dāng)事人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。把審判對席辯論的程序作為對行政權(quán)力進(jìn)行直接控制的方法來使用的情況其實(shí)并不少見。訴訟當(dāng)事人雙方進(jìn)行對等的辯論不僅是權(quán)利，同時也是義務(wù)，行政機(jī)關(guān)一旦作為當(dāng)事人出現(xiàn)在法庭上，就有必要為爭議對象的行政行為作出說明，為了獲得勝訴結(jié)果的辯論，不僅是向法官的說服，而且也是以國民為聽眾展示自己的行為和合理依據(jù)。在這里，行政機(jī)關(guān)不能再采取高高在上的姿態(tài)，必須在一種對等、理性的氣氛中與相對人以及他們背后的普通國民進(jìn)行對話，司法以提供這種對話場所的方式發(fā)揮著控制權(quán)力的作用。在這個過程中，行政權(quán)與司法權(quán)須從直接防范、制約逐步走向一種新型的關(guān)系模式——良性互動。事實(shí)上，行政權(quán)與司法權(quán)的設(shè)置都有一個共同的目的——公共利益——以謀求良性的法律秩序以促進(jìn)社會的發(fā)展。既然司法權(quán)和行政權(quán)的設(shè)立都有一個共同的目的——公共利益，那么當(dāng)然司法權(quán)和行政權(quán)也是有對話基礎(chǔ)的。

那么，司法權(quán)與公民權(quán)有無溝通的可能？從筆者掌握的資料來看，這方面的理論研究還比較少。在公民法治意識還不健全的當(dāng)下，如果讓司法權(quán)完全消極中立，僵硬刻板地適用法律，只會加深民眾對司法判決的不認(rèn)可。司法應(yīng)該更加能動。既然如此，那么行政訴訟怎樣激發(fā)中國民眾對法律的尊重和信仰呢？其實(shí)民意并不天然與司法為敵，因?yàn)樗痉ㄔ诒举|(zhì)上就是民意的結(jié)果。民意能夠?qū)λ痉óa(chǎn)生影響是民意可以隨著社會的發(fā)展而不斷變換的結(jié)果，而這也是司法所應(yīng)有的結(jié)果。但由于司法受到諸多限制而無法跟進(jìn)，這是我們不希望看見卻又現(xiàn)實(shí)存在的?！? 〕十八屆三中全會通過的《決定》明確提出，“廣泛實(shí)行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道?！笨梢姡谏鐣I(yè)化如此發(fā)達(dá)的今天，司法裁判依然需要非專業(yè)的普通民眾的參與。這說明司法權(quán)和公民權(quán)有溝通的基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，從鄧玉嬌案到許霆案，從孫志剛案到李天一案，民意始終關(guān)注著司法。當(dāng)然，民意也不是總是理性的，正因如此，最高法院才強(qiáng)調(diào)要獨(dú)立審判。那么，如何在行政訴訟過程中合法合理的回應(yīng)民意呢？

回應(yīng)民意并非一味順從，如果讓民眾覺得改判的原因是因?yàn)槔p訴、鬧訪的結(jié)果，那將是司法的悲哀。只有將行政訴訟作為一種救濟(jì)手段，通過強(qiáng)化特定的制度供給來引導(dǎo)制度改革，通過協(xié)同的方式為行政權(quán)、司法權(quán)和公民權(quán)提供一個有序?qū)υ捄蜏贤ǖ钠脚_，在法官指導(dǎo)下，通過法官與當(dāng)事人共同協(xié)商合作推進(jìn)行政訴訟程序，才能重新修護(hù)已經(jīng)受到損害的行政權(quán)和公民權(quán)的和諧關(guān)系，才能達(dá)到真正意義上的和諧。

（二）對行政調(diào)解的明確認(rèn)可。所有社會系統(tǒng)的基本問題在于通過協(xié)調(diào)子系統(tǒng)之間以及內(nèi)部矛盾，使他們在社會系統(tǒng)中和諧共存來降低復(fù)雜性。子系統(tǒng)之間及內(nèi)部的協(xié)調(diào)不僅以貨幣、法律或者知識等交流符號媒體作為中介，而且還借助子系統(tǒng)之間以及內(nèi)部的直接溝通，以求在共同進(jìn)行的項(xiàng)目之間及內(nèi)部“消除噪音”，談判協(xié)商，進(jìn)行協(xié)商，組織合作。行政機(jī)關(guān)和相對人作為行政法范疇內(nèi)的一組子系統(tǒng)，也必須直接溝通、談判協(xié)商、組織合作來消除內(nèi)部矛盾?！? 〕 （P54 ）在行政訴訟過程中，當(dāng)事人直接溝通、協(xié)商、組織合作的方式就是調(diào)解權(quán)利在行政訴訟中的運(yùn)用。盡管在立法之初，理論界和司法界都認(rèn)為行政訴訟不適用調(diào)解。因此在行政訴訟法中作出了對調(diào)解的限制性規(guī)定，但是經(jīng)過二十多年的審判實(shí)踐，理論界特別是司法界對這個問題形成了截然不同的傾向。實(shí)踐證明，違法或合法的單一判決模式與行政活動的高度復(fù)雜性完全脫節(jié)，簡單通過裁判解決行政爭議，有時不但解決不了爭議，還可能激化社會矛盾。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》（中辦發(fā)〔2006〕27號）提出，“積極探索和完善行政訴訟和解制度”，“最高人民法院”要在深入調(diào)研和征求相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，對行政訴訟和解制度提出指導(dǎo)性意見?！痹谶@兩個文件的基礎(chǔ)上，2008年2月又實(shí)行了《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，針對行政訴訟法51條作出解釋，其實(shí)已經(jīng)間接肯定了實(shí)踐中對行政訴訟調(diào)解的運(yùn)用。可以預(yù)見，在未來行政訴訟法的修改中行政訴訟中的調(diào)解必然會成為一個亮點(diǎn)。畢竟從世界范圍來看，從來沒有哪個國家的行政訴訟法明確規(guī)定行政爭議不能適用調(diào)解程序。一個新的行政訴訟結(jié)案方式的產(chǎn)生，需要新的訴訟模式去適應(yīng)，協(xié)同式行政訴訟的產(chǎn)生其實(shí)就是對實(shí)踐中行政訴訟調(diào)解結(jié)案的總結(jié)和進(jìn)一步規(guī)范。

（三）對和解撤訴程序的規(guī)范完善。目前，各地法院都在行政訴訟中根據(jù)自己的理解進(jìn)行積極探索，關(guān)于和解的范圍、程序、規(guī)則以及和解結(jié)果的法律效力，各個法院的認(rèn)識和做法并不完全一樣，但是只要當(dāng)事人之間達(dá)成表面上的“和解”，最終原告撤訴，就算是達(dá)到了和解的目的。至于說和解是否真正從根本上化解了矛盾，根本無暇顧及，這就是當(dāng)下以運(yùn)動方式來展開和解撤訴的最大弊端?！? 〕在這一運(yùn)動中，如何界定和規(guī)范“和解撤訴”是我們關(guān)注的重點(diǎn)，這也正是協(xié)同式行政訴訟的價值所在。借鑒臺灣地區(qū)2000年實(shí)施的新《行政訴訟法》第219條第1項(xiàng)規(guī)定：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)，并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如何，得隨時試行和解，受命法官或受托法官亦同?！蔽覈膮f(xié)同式行政訴訟方式至少應(yīng)著重規(guī)范如下方面：

1.對和解事項(xiàng)的限制。不是任何事情都可以作為和解的對象。根據(jù)臺灣行政訴訟法，行政訴訟和解的前提是：第一，當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)。這也是為什么傳統(tǒng)行政訴訟反對行政訴訟有和解的原因。第二，不違反公益。目前我國的狀況是，只要雙方達(dá)成和解就萬事大吉，對是否侵犯第三者權(quán)益或公共利益沒有顧忌。協(xié)同式行政訴訟不同于單純的民事訴訟調(diào)解，其更強(qiáng)調(diào)法院的參與，通過法院參與，并在整個過程中發(fā)揮指導(dǎo)作用，對行政爭議是否屬于可以和解的事項(xiàng)進(jìn)行把握，這是一個前提。

2.對提起和解時間的明確。行政訴訟的和解應(yīng)該根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則隨時得以提起。換句話，和解的時間比可以申請撤訴的時間還要靈活，那么和解何時介入最為妥當(dāng)，除了考慮雙方當(dāng)事人的意見外，法院也應(yīng)該發(fā)揮主觀能動性，畢竟行政審判不是沒有作用，也沒有數(shù)據(jù)表明和解比判決更好。中國民眾對法治的信心，如果在他們走向法庭之后而歸于破滅是一件很悲哀的事情，這只會讓司法更加尷尬。法官應(yīng)該在這一過程中通過協(xié)同訴訟更好地發(fā)揮能動性，讓行政爭議既能實(shí)質(zhì)性解決，又避免當(dāng)事人特別是行政相對人對行政訴訟結(jié)果失去信心。

3.對和解結(jié)案方式的規(guī)范。對和解結(jié)案方式的規(guī)范是為了讓和解能夠做到公平、公開。當(dāng)事人無論是否勝訴，都希望知曉行政機(jī)關(guān)是否違法，究竟違法在哪里，依據(jù)那條違法的，只有讓他們明白具體的法律法規(guī)，才能為以后的勝訴做好準(zhǔn)備，才能更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。他們希望在“和解”過程中不是糊里糊涂。從司法實(shí)踐來看，通過和解結(jié)案歸結(jié)起來有三種方式：一是由行政機(jī)關(guān)當(dāng)場出具行政協(xié)調(diào)意見書，合議庭直接宣告訴訟程序終結(jié)，這種方式在司法實(shí)踐中很少適用;二是由人民法院出具行政協(xié)調(diào)和解書，由當(dāng)事人在該法律文書上簽字生效，但是礙于現(xiàn)行法律的限制，只有極個別法院有所突破;三是達(dá)成和解協(xié)議，計入筆錄，由原告撤訴，法院裁定準(zhǔn)予撤訴，依照的事行政訴訟第51條的規(guī)定，這是多數(shù)法院采取的結(jié)案方式?？梢?，大部分和解并沒有實(shí)質(zhì)性的公開。為了更好的回應(yīng)行訴參與人的需求，和解結(jié)案方式理應(yīng)更具有法律效力，更公開和容易被當(dāng)事人理解，在承認(rèn)行政訴訟調(diào)解的基礎(chǔ)上，通過協(xié)同式行政訴訟明確規(guī)定凡是調(diào)解結(jié)案的，必須由人民法院出具符合法律格式的行政協(xié)調(diào)和解書，并由當(dāng)事人在該法律文書上簽字生效。如果行政協(xié)調(diào)和解書一旦有了諸如裁判書的效力和公開性，那么就既可以避免法官一味消極被動地刻板適用法律，也可以避免法官一味迎合當(dāng)事人，從而最大限度達(dá)到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

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責(zé)任編輯 楊在平