“緊急狀態(tài)”的事實判定與法律規(guī)定

陳聰

〔摘要〕 “緊急狀態(tài)”是應急法治中的一個關鍵概念，但我國現(xiàn)行法律條文中的“緊急狀態(tài)”一詞的含義并不明確和統(tǒng)一，易和戒嚴、戰(zhàn)爭狀態(tài)、突發(fā)事件等相近概念混淆，這在一定程度上影響了我國緊急狀態(tài)法律制度的建立與完善。受法律規(guī)制的“緊急狀態(tài)”，應該是指一種法律狀態(tài)，是具有規(guī)范意義的法律概念，如將緊急狀態(tài)從文義上理解為緊急情勢導致的危機狀態(tài)，可能會導致國家緊急權力的不當使用。對法律條文中作為事實狀態(tài)的緊急狀態(tài)，應避免使用“緊急狀態(tài)”一詞，改用突發(fā)情況、危險狀態(tài)、緊急情勢等相近詞語替代;要從根源上解決“緊急狀態(tài)”含義混亂問題，還需進一步厘清緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應急機制的關系。

〔關鍵詞〕 緊急狀態(tài)，事實狀態(tài)，法律狀態(tài)，緊急權力

〔中圖分類號〕D911.01 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0109-06

〔收稿日期〕 2014-07-19

〔作者簡介〕 陳 聰（1981-），男，江蘇大豐人，南京大學法學院博士生，解放軍理工大學法學教研室副教授，主要研究方向為法理學、憲法學。

實施緊急狀態(tài)是應對危機的重要舉措，“緊急狀態(tài)”亦是應急法治中的一個關鍵概念。然而，我國現(xiàn)行法律中的“緊急狀態(tài)”一詞很容易和戒嚴、戰(zhàn)爭狀態(tài)、突發(fā)事件等相近概念混淆?！熬o急狀態(tài)”這一法律概念，究竟意指法律設定的一種法律狀態(tài)，還是自然或社會形成的事實狀態(tài)，在特定法律條文中并不清楚。概念界定的混亂不僅影響著緊急狀態(tài)法律體系的建立，也制約著相關學術研究的深入，并對緊急狀態(tài)這一特殊時期的權力行使產(chǎn)生消極影響?！案拍钅耸墙鉀Q法律問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題?！??！? 〕 （P504 ）本文探尋“緊急狀態(tài)”一詞具有的兩種不同含義，結合我國相關法律條文，分析“緊急狀態(tài)”法律概念的混亂問題，并嘗試提出“緊急狀態(tài)”含義混亂的解決之道。

一、作為法律狀態(tài)“緊急狀態(tài)”與作為事實狀態(tài)“緊急狀態(tài)”的區(qū)別

法治是正常法治與非常法治之和。在正常狀態(tài)下，法治社會主要通過在法律范圍內(nèi)的自我調節(jié)自動運行著，除非出現(xiàn)違法情形，政府一般沒有理由干預或侵犯公民的各項權利。但由于自然或人為的原因出現(xiàn)了一些緊急性的情況，社會單靠自身的力量無法維持正常秩序，國家安全受到威脅時，政府必須積極干預以解除社會危難?！? 〕 （P346 ）可以說，我國2004年“緊急狀態(tài)”入憲進一步完善了我國非常狀態(tài)下的憲法秩序，即便是在非常狀態(tài)下，國家和社會仍然應以法治的形式運轉。

按照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，憲法規(guī)定的“緊急狀態(tài)”和“戰(zhàn)爭狀態(tài)”是一種相對于平常狀態(tài)的法律狀態(tài)，因此，憲法意義上的“緊急狀態(tài)”與作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是有所區(qū)別的。自然災害、社會危機等公共危機都可能導致社會秩序紊亂而異于常態(tài)，使國家或國家的某一區(qū)域出現(xiàn)一種客觀存在的緊急事實狀態(tài)，這是一種自然狀態(tài)。為了應對這種客觀存在的事實狀態(tài)，政府往往會宣布進入為法律規(guī)制的“緊急狀態(tài)”，這是一種法律狀態(tài)。危機或危險出現(xiàn)是事實“緊急狀態(tài)”的發(fā)生原因，而出現(xiàn)事實狀態(tài)“緊急狀態(tài)”是進入憲法狀態(tài)“緊急狀態(tài)”的原因。兩者有著明顯的差異和區(qū)別：

第一，兩者性質不同。出現(xiàn)作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是自然事實，該“緊急狀態(tài)”是一個描述性的概念;進入作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是制度事實，該“緊急狀態(tài)”是一個規(guī)范性的概念。無論是自然災害還是社會事件，都有可能引發(fā)某一國家或地區(qū)出現(xiàn)作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”，這種事實狀態(tài)的出現(xiàn)并不是人們理性安排的結果。但進入作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是國家或政府為應對事實的“緊急狀態(tài)”而理性決策的結果，是“主權者的命令”。

第二，兩者的發(fā)生原因不同。事實狀態(tài)“緊急狀態(tài)”的出現(xiàn)基于自然、社會原因，如雪災、洪水、地震等自然災害，動植物疫情、傳染病等公共衛(wèi)生事件，暴亂、騷亂、恐怖襲擊等社會安全事件，到達一定的嚴重程度都可能引發(fā)出現(xiàn)事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。而要進入法律狀態(tài)的緊急狀態(tài)，不僅需要有客觀現(xiàn)實的危機存在，還需要國家或政府按照法定程序決定進入。某種程度上，進入法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是國家對事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”的應對措施。進入法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”涉及權力的擴張和集中、權利的克減與限制，甚至會導致憲法的變遷?！? 〕 （P86 ）因此，進入法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”面臨國際人權法和國內(nèi)法的嚴格程序限制，應當由國家或政府按照法定程序進行審查、決定、公布和監(jiān)督。

第三，兩者引發(fā)的法律后果不同。出現(xiàn)作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”一般不會當然地影響相關法律規(guī)范的效力，不會直接導致國家權力的變化和公民權利的限制。但一旦進入作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”，勢必會影響部分法律規(guī)范的效力，一些法律規(guī)范將休眠，而另一些應對危機的法律規(guī)范將蘇醒。國家的公權力也會依法被擴大，公民的權利將受到一定程度的克減。為了拯救和重建面臨危機的法律秩序，憲政秩序也會做出退讓。當然，出現(xiàn)作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”也會引發(fā)一系列法律關系的變化，如引起民事法律關系和行政法律關系的發(fā)生、變更和消滅，但一般不會直接導致憲法法律關系的變化。進入作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”會立即引起憲法權利和憲法義務的變更。

第四，兩者出現(xiàn)和消失的時間有先后。雖然兩者的出現(xiàn)存在著密切相關性，但由于兩者的性質一個是自然事件或社會事件，另一個是國家的法律行為，兩者出現(xiàn)的時間一般是不一致的。在通常情況下，先出現(xiàn)由突發(fā)事件或危機產(chǎn)生的作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”，然后國家通過法定程序決定進入“緊急狀態(tài)”;當緊急情勢有所緩解，作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”轉變?yōu)檎顟B(tài)后，國家通過法定程序決定解除“緊急狀態(tài)”。在這里，事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”的發(fā)生和消失原因，事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”的出現(xiàn)和消失均早于法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。但是，這樣的分析僅僅停留在“應該是什么”。在現(xiàn)實中，兩者出現(xiàn)的時間還有以下幾種可能：事實的“緊急狀態(tài)”出現(xiàn)后，國家遲遲不進入法律狀態(tài)，這時國家和公民仍然適用平時狀態(tài)下的規(guī)則，國家可能難以集中行政權應對，國家的安全將會受到威脅。同樣，事實的“緊急狀態(tài)”并未消失前，國家提前退出“緊急狀態(tài)”，結果也是如此。另外一種情況是，事實的“緊急狀態(tài)”并未出現(xiàn)，國家主觀臆想危險即將來臨，或借口國家安全受到威脅，宣布進入法律的“緊急狀態(tài)”，這會造成緊急狀態(tài)法律制度的濫用，會使得緊急狀態(tài)制度成為專制的借口和公民權利的“絞肉機”。除了假想的“緊急狀態(tài)”之外，在事實的“緊急狀態(tài)”消失后，國家如果遲遲不解除法律的“緊急狀態(tài)”，恢復正常的憲政秩序，同樣會造成緊急狀態(tài)制度的濫觴。

第五，兩者出現(xiàn)的地域范圍可能有差別。憲法意義的“緊急狀態(tài)”只能是一個主權國家內(nèi)部的法律狀態(tài)，而作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”可能在任何國家和地區(qū)出現(xiàn)，甚至可以在若干國家同時出現(xiàn)。由于事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是事件，可能發(fā)生在任何地域，如自然災害、公共衛(wèi)生事件和社會事件都可能波及數(shù)個國家，所以它的影響和作用并不以主權國家的疆界或管轄范圍為限。作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”由主權國家宣布進入，其效力及于主權國家內(nèi)部部分或全部地區(qū)，無法突破國界。緊急狀態(tài)所導致的特殊狀態(tài)以及基于此種狀態(tài)而采取的應急措施和人權克減只能是針對本國公民、團體和其他組織。即便一國進入這種緊急狀態(tài)后有權對他國艦船或相關公民采取一定措施，其法律依據(jù)也只是國際法上的規(guī)定。

第六，對兩者防范和規(guī)制的方法不一樣。兩種含義的“緊急狀態(tài)”都有可能對人們的權利造成侵害和影響，但人們應對的方法是不一樣的。對于作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”的防范和規(guī)制包括兩個方面：一方面是通過自然科學的方法對其進行防范，如在醫(yī)學上研究某些嚴重傳染病的預防和治療方法、在災害學上研究自然災害的預報及應對等;另一方面則是通過社會科學研究來應對和治理，如建立和完善突發(fā)事件應急制度等。而對于防范和規(guī)制作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”的侵害則主要采用社會科學的方法，如通過建立憲法上的緊急狀態(tài)制度、嚴格進入緊急狀態(tài)的程序、限制緊急狀態(tài)下的人權克減等方式防范在該“緊急狀態(tài)”下國家公權力對公民權利的威脅。

二、現(xiàn)行法律條文中不同含義的“緊急狀態(tài)”

在我國現(xiàn)行法律條文中“緊急狀態(tài)”屬于法律概念。與一般概念不同，法律概念“不是設計出來描寫事實” 〔4 〕 （P66-67），其不僅是規(guī)范的載體也是規(guī)范本身。法律概念不是僅由簡單的日常用語意義而取得，因為“法律必須在構成要件中定位、決定以及評價，亦即，法律必須以當為為基礎” 〔5 〕 （P150 ）。正因為法律概念獨特于一般概念的特點，法律概念通常具有明確的定義和應用范圍，其定義方式一般有如下幾種：（1）直接定義法，對于某些重要的法律概念，在法律條文中直接對其定義。（2）補充定義法，在法律適用中就有爭議的概念進行定義。（3）省略定義法，法律概念中使用的語詞為普通語言學中通用的詞匯，而概念本身又無其他特定的法律上的含義，一般情況下這類概念就無須進行定義?！? 〕 （P104 ）在我國，對于“緊急狀態(tài)”法律概念一直采取的是省略定義法，以表示“非常緊張的形勢”，其含義和日常用語非常接近。在2004年修憲之后，“緊急狀態(tài)”一語以憲法法律狀態(tài)的含義進入法律條文，意指憲法所規(guī)范的一種法律狀態(tài)。由此該詞具備了更多的規(guī)范意義，與日常用語的含義大相徑庭。但是我國對該概念的定義仍然采取省略定義法，并沒有專門規(guī)定其特殊含義。于是在我國法律體系中，兩種不同含義的法律概念采用了同一語詞來表達。對我國法律條文中的“緊急狀態(tài)”一詞進行考察，一部分“緊急狀態(tài)”意指一種法律狀態(tài)，而另一些“緊急狀態(tài)”則是指事實狀態(tài)，此外還有一些“緊急狀態(tài)”的含義則難以判斷。

（一）現(xiàn)行法律條文中作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。包括憲法在內(nèi)的一系列法律規(guī)范中的“緊急狀態(tài)”是指一種法律狀態(tài)，這些法律規(guī)范也構成了我國緊急狀態(tài)法律制度的主體。2004年憲法修正案第二十六條、第二十七條、第二十八條規(guī)定的“宣布進入緊急狀態(tài)”、“決定進入緊急狀態(tài)”即是此類含義“緊急狀態(tài)”的代表，憲法的這三個條款也是緊急狀態(tài)法律制度的最高法源。憲法以國家根本法的形式規(guī)定了緊急狀態(tài)，使得緊急狀態(tài)成為一項法律制度。

2007年11月1日起施行的《突發(fā)事件應對法》也規(guī)定了“緊急狀態(tài)”，該法第六十九條規(guī)定“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規(guī)定的權限和程序決定”。制定《突發(fā)事件應對法》是為了完善我國的突發(fā)事件應急，突發(fā)事件應急仍然屬于正常法治的范疇。第六十九條的規(guī)定排除了該法在緊急狀態(tài)下的適用，明確了突發(fā)事件應急機制與實施緊急狀態(tài)的界限，該法中出現(xiàn)的“緊急狀態(tài)”一詞也是指憲法規(guī)定的法律狀態(tài)。

其他的法律條文中，有一些“緊急狀態(tài)”也是意指憲法規(guī)定的法律狀態(tài)。如《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第18條第4款規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國家統(tǒng)一或安全的動亂而決定香港特別行政區(qū)進入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關全國性法律在香港特別行政區(qū)實施?！薄吨伟补芾硖幜P法》第五十條：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款;情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的。”《中華人民共和國和日本國關于鼓勵和相互保護投資協(xié)定》第六條：“締約任何一方國民和公司，在締約另一方境內(nèi)，由于發(fā)生敵對行為或國家緊急狀態(tài)而使其投資財產(chǎn)、收益或與投資有關的業(yè)務活動受到損害，如該締約另一方就發(fā)生敵對行為或國家緊急狀態(tài)而采取任何措施時，享受不低于第三國國民和公司的待遇。”①

緊急狀態(tài)法律規(guī)制中的“緊急狀態(tài)”應該是指作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。法律規(guī)范是由語言所組成的，是一種“有實際性、有效性語言結構，是一種以達到在同一個社群生活的意見一致或理解對手的溝通技術”。〔5 〕 （P172） 法律規(guī)范中有法律意義的語言我們稱之為法律概念。從發(fā)生學的角度來看，法律概念大致經(jīng)由三種方式產(chǎn)生：繼承、革新與創(chuàng)造。有些法律概念來源于日常用語，是對日常用語中的某些概念賦予特定的法律意義而形成的，如作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”;有些法律概念則是在歷史過程中演變、繼承過來的;還有些法律概念是由立法者創(chuàng)設和規(guī)制的，通過在法律規(guī)定中賦予某些新的語詞以特定的法律意義而形成的，如作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。法律概念使用的語詞系統(tǒng)與日常生活的語詞系統(tǒng)具有緊密聯(lián)系，法律語言與日常語言的交互溝通是“事實與規(guī)范互相合致確定的可能” 〔5 〕 （P175）?？挤蚵J為，“法律語言，也必須是一種活生生的、兩個面相化的語言。否則，它將無法有一個向日常語言、市民語言的延續(xù)線。像任何的專業(yè)語言般，法律語言不能與日常生活語言任意的遠離?！?〔5 〕 （P187）因此，即便是立法者創(chuàng)設和規(guī)制的規(guī)范性較強的法律概念仍然和日常語詞有著密切的聯(lián)系，這也是同一法律概念含義豐富的原因。

然而，一種法律概念的制定本質在于“規(guī)范其所存在之社會的行為，而不在于描寫其所存在之社會” 〔4 〕 （P66-67）。法律概念是立法者制定出來對社會生活的規(guī)范，該規(guī)范內(nèi)容將涉及被規(guī)范對象的權利義務的內(nèi)容劃分，所以其與一般生活概念系統(tǒng)具有根本的不同。〔7 〕在一般情況下，概念大致可被分為描述性的和規(guī)范性的。作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是從日常用語中演變而來的，描述性較強;作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是由立法者創(chuàng)設和規(guī)制的，規(guī)范性較強。憲法統(tǒng)領下的緊急狀態(tài)法律制度中的“緊急狀態(tài)”一詞，作為緊急狀態(tài)法律制度中的核心法律概念，盡管和日常語詞有著密切的聯(lián)系，但其規(guī)范性較強，概念本身就影響著大量權利義務關系的設定和變化。作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”盡管也會或多或少地表現(xiàn)出規(guī)范的意義，蘊涵著規(guī)范對象的權利義務內(nèi)容，但其法律概念本身主要是描述性的，在和其他語詞組合構成法律規(guī)則時具有一定的規(guī)范性，與緊急狀態(tài)法律制度無關。在某一法律制度包含的法律條文內(nèi)部，法律概念的含義應該是一致和確定的。因此，我國緊急狀態(tài)法律制度中的“緊急狀態(tài)”概念，只能是作為憲法法律狀態(tài)的緊急狀態(tài)。

（二）現(xiàn)行法律條文中作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。除了緊急狀態(tài)法律規(guī)制中的“緊急狀態(tài)”之外，還有大量法律條文之中的“緊急狀態(tài)”是指一種自然事實狀態(tài)。盡管2004年的憲法修正案將“戒嚴”改為“緊急狀態(tài)”，戒嚴作為法律用語退出憲法文本，代之以緊急狀態(tài)。但我國1996年3月1日起施行的《戒嚴法》并未被廢止，《戒嚴法》的第二條和第十二條均含有“緊急狀態(tài)”一詞?！督鋰婪ā返诙l規(guī)定，“在發(fā)生嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民生命和財產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時，國家可以決定實行戒嚴?！钡谑l規(guī)定，“根據(jù)本法第二條規(guī)定實行戒嚴的緊急狀態(tài)消除后，應當及時解除戒嚴。解除戒嚴的程序與決定戒嚴的程序相同。”在《戒嚴法》中，“緊急狀態(tài)”是指一定程度的“動亂、暴亂或者嚴重騷亂”等，是一種客觀存在的事實狀態(tài)，或稱緊急情勢，是國家決定進入戒嚴法律狀態(tài)的前提。②

包含作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”一詞還有下列法規(guī)或規(guī)范性文件：《國家核應急預案》7.1.8 ：“應急。需要立即采取某些超出正常工作程序的行動，以避免事故發(fā)生或減輕事故后果的狀態(tài)，有時也稱為緊急狀態(tài);同時也泛指立即采取超出正常工作程序的行動?！薄秶彝话l(fā)環(huán)境事件應急預案》7.1：“環(huán)境應急：針對可能或已發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件需要立即采取某些超出正常工作程序的行動，以避免事件發(fā)生或減輕事件后果的狀態(tài)，也稱為緊急狀態(tài);同時也泛指立即采取超出正常工作程序的行動。”《上海市軌道交通管理條例》第三十五條：“禁止下列危害軌道交通設施的行為：（一）非緊急狀態(tài)下動用緊急或者安全裝置。”《廈門市城市供水節(jié)水條例》第八條：“市人民政府應當建立城市供水安全保障體系、緊急狀態(tài)管制機制和供水應急預案，確保城市供水安全。”《河北省省級預算管理規(guī)定》第五十三條：“在發(fā)生突發(fā)公共事件或者其他難以預見的緊急狀態(tài)時，因預備費不足需要增加財政支出的，由省財政部門會同有關部門提出應急支出預算調整方案，報省人民政府決定執(zhí)行，然后報省人民代表大會常務委員會會議備案。”

作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”大量出現(xiàn)在各類法律條文中，容易引起法律概念的混淆，影響憲法下緊急狀態(tài)法律制度的完善與運行。同時，作為事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”幾乎都出現(xiàn)在突發(fā)事件應急法律制度中，由于突發(fā)事件應急法律制度與緊急狀態(tài)法律規(guī)制有一定的關聯(lián)，更容易造成法律含義的混亂。2004年憲法修改以后，緊急狀態(tài)法律規(guī)制已經(jīng)成為我國非常法治中的重要制度，事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”作為一種更接近生活用語的語詞，頻繁出現(xiàn)在我國現(xiàn)行的法律條文之中，可能會影響法律制度的邏輯性，也給實踐中法律的適用帶來不必要的障礙。尤其是進入作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是國家行使緊急權的必要條件，而事實狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”在我國法律條文中頻繁出現(xiàn)導致國家緊急權的濫用或錯用成為可能。

（三）現(xiàn)行法律條文中其他含義或含義不明的“緊急狀態(tài)”。除了以上分析的兩種含義的“緊急狀態(tài)”之外，還有一些法律條文中的“緊急狀態(tài)”既不是憲法規(guī)定的法律狀態(tài)，也不是日常用語意義的事實狀態(tài)。如1988年10月27日頒布的《國務院批轉水利部關于蓄滯洪區(qū)安全與建設指導綱要的通知》規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)所在地方人民政府負責組織與指揮撤離。分洪時可宣布緊急狀態(tài)，公安機關負責維持社會治安。鄉(xiāng)村基層干部要在統(tǒng)一指揮下，具體負責居民的撤離與安置工作?！痹撏ㄖ幸?guī)定政府“宣布緊急狀態(tài)”，由“宣布”一詞可以判斷該通知中的“緊急狀態(tài)”是政府理性決策的結果，不是客觀存在的事實狀態(tài)。但是，根據(jù)我國憲法，只有國家主席才有權宣布進入緊急狀態(tài)，地方人民政府是無權“宣布緊急狀態(tài)”的。由于該通知是在2004年緊急狀態(tài)入憲之前制定的，因此該通知制定之時并不與憲法沖突，只不過由于憲法的修改而沒有及時修改或清理而違憲了，但在憲法修改之后，這類法律文件也應該及時地修改或清理。

另外，還有一些法律條文中的“緊急狀態(tài)”的含義難以判斷，如《專利法》第四十九條：“在國家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時，或者為了公共利益的目的，國務院專利行政部門可以給予實施發(fā)明專利或者實用新型專利的強制許可?！薄都呻娐凡紙D設計保護條例》第二十五條：“在國家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時，或者為了公共利益的目的，或者經(jīng)人民法院、不正當競爭行為監(jiān)督檢查部門依法認定布圖設計權利人有不正當競爭行為而需要給予補救時，國務院知識產(chǎn)權行政部門可以給予使用其布圖設計的非自愿許可?！边@兩個法律條文中都出現(xiàn)了“緊急狀態(tài)”一詞，但很難判斷其意指事實狀態(tài)還是法律狀態(tài)。從《專利法》等法律條文的立法本意和強制許可的性質來看，在所有的緊急情況下都可以實施強制許可;但立法者將“緊急狀態(tài)”和“非常情況”并列列舉，并使用了選擇性的連詞“或”，說明在這里“緊急狀態(tài)”具有區(qū)別于“非常情況”的含義。不同法律概念的確定性程度是不一致的，按法律概念的確定性程度不同，法律概念可以分為確定性概念和不確定性概念?！? 〕 （P287 ）確定性法律概念通常指有明確的法律確定其含義的概念，這些概念的解釋不允許自由裁量，只能依法而釋;不確定法律概念指沒有明確的法律確定其含義，在運用時需要法官或執(zhí)法者運用自由裁量權解釋的概念。盡管絕對的確定性概念在法律概念中少之又少，但在某一法律制度內(nèi)部，法律概念的過度模糊和混淆會造成法律的歧義與不統(tǒng)一。法律概念承擔了法律所應有的穩(wěn)定社會秩序的責任，一定程度上也迎合了人們對法的安定性的追求。法律概念的確定性并由此而促進的法律規(guī)則的確定性和可預測性是維護法律安定、確定和正義等基本價值的前提。像此類含義不明的“緊急狀態(tài)”影響了法律的確定性。

三、“緊急狀態(tài)”含義混亂的解決之道

“緊急狀態(tài)”含義的混亂不但影響著緊急狀態(tài)法律體系的完善，而且對于特殊時期國家緊急權的規(guī)范行使也會產(chǎn)生消極影響。兩種不同含義的緊急狀態(tài)的一個顯著區(qū)別在于是否具備特定的程序性要件。事實的“緊急狀態(tài)”是客觀形成的自然狀態(tài)，是自然、社會運動發(fā)展的結果;而規(guī)范的“緊急狀態(tài)”是國家設計并在特殊時期啟動的法律制度。一項規(guī)范的“緊急狀態(tài)”的實施必須經(jīng)由嚴格的程序限制，通過嚴格的法律程序，可以抑制決定者的恣意。我國憲法規(guī)定“全國人大常委會、國務院有權依據(jù)憲法決定進入緊急狀態(tài)，國家主席有權依據(jù)憲法宣布進入緊急狀態(tài)”，就是通過規(guī)定緊急狀態(tài)的決定者和宣告者來防止國家緊急權的濫用?！? 〕 （P97 ）同時，制度中的程序本身也可以構成公民的程序性權利，程序中履行程序者的義務也可以推定為當事人的權利?！? 〕 （P215 ）但是，“緊急狀態(tài)”含義的混亂卻會導致進入“緊急狀態(tài)”的程序性要件在實踐中被忽視，很易出現(xiàn)以事實“緊急狀態(tài)”為名，行規(guī)范“緊急狀態(tài)”之實的狀況。消除“緊急狀態(tài)”含義的混亂，是完善我國緊急狀態(tài)法制的前提性任務，具體采用以下兩方面的思路。

（一）對法律條文中作為事實狀態(tài)的緊急狀態(tài)，避免使用“緊急狀態(tài)”一詞，改用突發(fā)情況、危險狀態(tài)、緊急情勢等其他相近詞語替代。從前文的論述中我們可以得知：盡管詞匯學上的“緊急狀態(tài)”具有不同的含義，且我國現(xiàn)行法律條文中的“緊急狀態(tài)”含義也不統(tǒng)一，但是緊急狀態(tài)法律制度中的“緊急狀態(tài)”只能是指憲法規(guī)定的特定法律狀態(tài)。緊急狀態(tài)法律制度中的“緊急狀態(tài)”法律概念的含義應該是明確的，即它是突發(fā)事件導致公共危機且運用常規(guī)手段難以控制之際經(jīng)過國家正式宣布后按照特別程序廣泛運用緊急權力應對公共危機的一種特殊社會狀態(tài)，從本質上講它是法律狀態(tài)而不是事實狀態(tài)?！?0 〕 （P47）

考察我國相關法律條文，作為事實狀態(tài)的緊急狀態(tài)幾乎都表示了一種緊急情況或者危險狀態(tài)，這是一種典型的自然狀態(tài)。但既然憲法將緊急狀態(tài)作為一種法律狀態(tài)來使用，緊急狀態(tài)成為憲法上的一個特有詞匯，那么對于一般意義上的作為事實狀態(tài)的緊急情況，則不宜也用“緊急狀態(tài)”一詞來表達。在立法中完全可以避開“緊急狀態(tài)”一詞，改用突發(fā)情況、危險狀態(tài)、緊急情勢等其它相近詞語替換，含義表達不受影響。這一方面可以防止不同法律概念的混同，另一方面也可以防范國家緊急權的濫用或錯用。比如，前述《上海市軌道交通管理條例》中“非緊急狀態(tài)下動用緊急或者安全裝置”的規(guī)定，依此可以修改成“非緊急情勢下動用緊急或者安全裝置”。如此，“緊急情勢”就不會誤解成憲法中的作為法律狀態(tài)的緊急狀態(tài)，實踐中也不會引發(fā)進入緊急狀態(tài)的法律后果。這樣，在法律條文中，法律狀態(tài)與事實狀態(tài)采用不同的語言來表達。緊急狀態(tài)為法律狀態(tài)，而突發(fā)情況、危險狀態(tài)或緊急情勢為自然狀態(tài)，在法律適用時便可避免混同。同時，我國法律條文中還存在著一些其他含義或含義不明的“緊急狀態(tài)”，這主要是由于有關法律的修改或立法技術問題所引起的。對這類“緊急狀態(tài)”，也應及時予以修改。或將之歸入憲法緊急狀態(tài)法律制度之下;或改用突發(fā)情況、危險狀態(tài)、緊急情勢等其它詞語替換，將其含義明確為一種客觀存在的事實狀態(tài)。

（二）從根源上解決“緊急狀態(tài)”含義混亂問題，還需進一步厘清緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應急機制的關系。語言含義的豐富性是“緊急狀態(tài)”含義混亂的表層原因，但從深層次上看，根本原因還是在于我國的緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應急機制的關系尚不明晰。作為事實狀態(tài)的緊急狀態(tài)與作為法律狀態(tài)的緊急狀態(tài)的交織混同，折射出的是緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應急機制的糾纏不清。從理論上看，緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應急機制在我國法律體系中的定位是不一樣的，其權力基礎也有所區(qū)別。緊急狀態(tài)法律規(guī)制的權力基礎是國家緊急權，是一種緊急危難之時的特殊權力，而突發(fā)事件應急機制的權力基礎是行政應急權，本質上還屬于一般的行政權力。因此，緊急狀態(tài)法律規(guī)制以憲法中的緊急狀態(tài)條款為統(tǒng)領，突發(fā)事件應急機制以《突發(fā)事件應對法》為統(tǒng)領，二者是兩套不同的法律制度。但在相關實踐中，緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應急機制往往被看成是相互交叉融合的法律制度，作為事實狀態(tài)的緊急狀態(tài)與作為法律狀態(tài)的緊急狀態(tài)的混同就是這一傾向的產(chǎn)物。突發(fā)事件應急以《突發(fā)事件應對法》為統(tǒng)領，包括自然災害類應急法律法規(guī)、事故災難類應急法律法規(guī)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件類應急法律法規(guī)、社會安全事件類應急法律法規(guī)等各類法律法規(guī)。這些法律法規(guī)中頻繁使用了“緊急狀態(tài)”一詞。事實上，緊急狀態(tài)是對突發(fā)事件導致的公共危機發(fā)展到更深程度時選擇確立的一種法律擬制狀態(tài)，屬憲法中的非常法治范疇，而突發(fā)事件應急仍然屬于憲法中的正常法治。在現(xiàn)代生活中，我們對任何一個社會問題要獲得準確的理解，就必須首先要求語言表達上的明晰性?！?1 〕同樣，語言表達的明晰也依賴于法律概念的清晰。因此，厘清緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應急機制的關系，將“緊急狀態(tài)”作為緊急狀態(tài)法律規(guī)制中的核心概念，突發(fā)事件應急機制中避免涉及“緊急狀態(tài)”，方可從根源上解決“緊急狀態(tài)”含義混亂問題。

注 釋：

①我國現(xiàn)行的包含“緊急狀態(tài)”一語的法律文本遠不止此處的列舉。為了研究的方便，筆者僅擷取了其中有代表性的一部分作為分析的對象。

②2004年修憲以后，“戒嚴”這樣一種國家法律行為在《憲法》中已經(jīng)找不到依據(jù)，隨之《戒嚴法》的合憲性也受到了一定的懷疑。但這并非本文所討論的主題，本文僅對我國現(xiàn)行法律文本中的“緊急狀態(tài)”語詞進行分析。

參考文獻：

〔1〕〔美〕 E·博登海默.法理學：法律哲學與法律方法〔M〕.鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2004.

〔2〕 張千帆.憲法學導論〔M〕. 北京：法律出版社，2004.

〔3〕 李衛(wèi)海.緊急狀態(tài)下的人權克減研究〔M〕. 北京：中國法制出版社，2007.

〔4〕 黃茂榮.法學方法與現(xiàn)代民法〔M〕. 北京：中國政法大學出版社，2001.

〔5〕 〔德〕 阿圖爾·考夫曼.法律哲學〔M〕.劉幸義等，譯. 北京：法律出版社，2004.

〔6〕 陳金釗.法理學——本體與方法〔M〕. 北京：法律出版社，1996.

〔7〕 許中緣.論法律概念——以民法典體系構成為視角〔J〕.法制與社會發(fā)展，2007（2）.

〔8〕 梁慧星.民法解釋學〔M〕. 北京：中國政法大學出版社，2000.

〔9〕 孫笑俠.程序的法理〔M〕. 北京：商務印書館，2005.

〔10〕 韓大元，莫于川.應急法制論〔M〕. 北京：法律出版社，2005.

〔11〕 魏治勛，陳 磊. 法律規(guī)范詞的語義與法律的規(guī)范性指向——以“不得”語詞的考察為例〔J〕.理論探索，2014（3）.

責任編輯 楊在平