全過程人民民主在人民監(jiān)督員制度中的實踐展開

文/郭冰

檢察機關(guān)高度重視人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，2021年，人民監(jiān)督員在參與檢察辦案活動中共提出意見建議6.9萬余條，檢察機關(guān)采納率99.3%

習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時指出，黨的十八大以來，我們不斷發(fā)展全過程人民民主，推進人權(quán)法治保障，堅決維護社會公平正義，人民享有更加廣泛、更加充分、更加全面的民主權(quán)利。作為黨絕對領(lǐng)導(dǎo)下的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，自覺接受監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度正是檢察機關(guān)主動接受社會監(jiān)督、保障人民群眾有序參與和監(jiān)督檢察工作的一項制度創(chuàng)新。

2020年，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》，都對完善人民監(jiān)督員制度提出了明確要求。2021年《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》印發(fā)，提出要“完善人民監(jiān)督員制度，拓寬群眾有序參與和監(jiān)督司法的渠道”。這為檢察機關(guān)人民監(jiān)督員工作指明了方向，人民監(jiān)督員制度在新時代司法實踐中迸發(fā)出新的活力，生動踐行著全過程人民民主。

踐行全過程人民民主，要始終把握好人民監(jiān)督員制度的“人民性”

“人民性”是人民監(jiān)督員制度的出發(fā)點和落腳點。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，人民依法行使國家權(quán)力，參與國家事務(wù)管理。黨的十八大以來，黨中央高度重視深化人民監(jiān)督員制度改革，2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》。黨的十九大報告明確提出，用制度體系保證人民當家作主，擴大人民有序政治參與。人民監(jiān)督員制度是中國特色檢察制度的有機組成部分，是以人民為中心、體現(xiàn)人民當家作主、體現(xiàn)全過程人民民主“人民性”的必然要求。完善人民監(jiān)督員制度，就是要在檢察履職中主動接受監(jiān)督，最大限度地尊重民意、匯集民智、凝聚民力，努力讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊。

實踐中，有的檢察人員對人民監(jiān)督員制度的重大理論和實踐意義認識不夠，擔心影響辦案效率、增加工作負擔，邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案活動的積極性、自覺性不高。解決上述問題，根本在于要“從政治上看”，從貫徹落實黨中央重大決策部署的高度，深刻認識人民監(jiān)督員工作的重大理論和實踐價值，切實發(fā)揮人民監(jiān)督員監(jiān)督作用。要通過開展人民監(jiān)督員工作專題研討、工作提示、制訂邀請人民監(jiān)督員工作計劃，探索將人民監(jiān)督員工作納入案件流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評查、檢察人員考核、檢察業(yè)務(wù)考核等多種方式，增強檢察官邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督的“源動力”。

保證人民監(jiān)督員的廣泛性和代表性，實現(xiàn)全體人民參與民主。人民監(jiān)督員應(yīng)當是社會各界的代表，才能及時了解民意、知曉民情、聞聽民聲。2021年12月最高人民檢察院、司法部印發(fā)修訂后的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第14條規(guī)定，“確定人民監(jiān)督員擬任人選，應(yīng)當充分體現(xiàn)廣泛性和代表性”。

目前，全國共有人民監(jiān)督員2.3萬余人。司法行政機關(guān)廣泛接收基層群眾個人申請、有關(guān)單位和組織推薦，采取到所在單位、社區(qū)實地走訪了解、聽取群眾代表和基層組織意見、組織進行面談等多種形式，認真開展對人民監(jiān)督員候選人的考察，嚴格審核把關(guān)，調(diào)整優(yōu)化人民監(jiān)督員隊伍結(jié)構(gòu)，合理確定人民監(jiān)督員總體數(shù)量和名額分配，注重在年齡結(jié)構(gòu)、工作領(lǐng)域、專業(yè)等方面不斷提升人民監(jiān)督員的廣泛性和覆蓋面。在人民監(jiān)督員換屆過程中，各地檢察機關(guān)要配合司法行政機關(guān)合理分配人民監(jiān)督員在不同地域的名額，兼顧人民監(jiān)督員在各行業(yè)、各領(lǐng)域的覆蓋面，充分體現(xiàn)人民監(jiān)督員來源的廣泛性和代表性。

完善制度機制進一步保障更廣泛的人民參與。根據(jù)《辦法》規(guī)定，檢察機關(guān)邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案活動，應(yīng)當由司法行政機關(guān)從人民監(jiān)督員信息庫中隨機抽選、聯(lián)絡(luò)確定參加監(jiān)督活動的人民監(jiān)督員，并通報檢察機關(guān)。這從制度機制層面進一步保障了更廣泛的人民參與。但實踐中存在抽選程序不規(guī)范等問題，如有的地方變“抽選”為“報名”，有的對人民監(jiān)督員信息更新不到位。對工作中存在的問題，發(fā)現(xiàn)后要及時溝通督促糾正。同時，《辦法》也規(guī)定，根據(jù)辦案活動需要，可以在具有特定專業(yè)背景的人民監(jiān)督員中隨機抽選。各地應(yīng)當根據(jù)具體案件情況，探索這樣的工作機制：邀請人民監(jiān)督員一般隨機抽選，對需要專業(yè)領(lǐng)域人民監(jiān)督員的，可以在具有特定專業(yè)背景的人民監(jiān)督員中隨機抽選。

廣東省肇慶鐵路運輸檢察院邀請人民監(jiān)督員現(xiàn)場檢查熱氣管道安全隱患

踐行全過程人民民主，要始終把握好人民監(jiān)督員制度的“監(jiān)督性”

人民監(jiān)督員監(jiān)督是司法領(lǐng)域人民監(jiān)督的具體體現(xiàn)。我國憲法第27條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！比嗣駲z察院組織法第11條進一步明確，“人民檢察院應(yīng)當接受人民群眾監(jiān)督，保障人民群眾對人民檢察院工作依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度，就是在我國“一府一委兩院”架構(gòu)下，將檢察權(quán)的運行置于人民的監(jiān)督之下，解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。只有人民監(jiān)督員的作用發(fā)揮好了，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責才能更好履行。

選任管理與組織監(jiān)督相分離保障人民監(jiān)督員的獨立性。從2014年起，人民監(jiān)督員的選任管理工作由司法行政機關(guān)負責，實行選任管理和組織監(jiān)督相分離。這從制度層面保證了人民監(jiān)督員監(jiān)督的獨立性和中立性。人民監(jiān)督員作為第三方參與聽證監(jiān)督，更能與當事人之間建立信任，更加客觀理性地進行監(jiān)督，從而有效提升檢察辦案的透明度和公信力，讓公平正義更容易看得到、聽得見。

湖北省竹山縣檢察院在犯罪嫌疑人所在村召開公開聽證會，邀請人民監(jiān)督員參與聽證。

準確把握人民監(jiān)督員在監(jiān)督活動中的身份定位。人民監(jiān)督員具有自身法律地位，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動是外部監(jiān)督，是對包括案件實體和程序等內(nèi)容在內(nèi)的全面監(jiān)督。人民監(jiān)督員參加檢察聽證活動具有特殊身份：既是聽證員，發(fā)表聽證意見；也是人民監(jiān)督員，對檢察辦案活動進行監(jiān)督，獨立發(fā)表監(jiān)督意見。這種特殊的雙重身份決定著，主持人介紹參加聽證人員時，應(yīng)當專門介紹人民監(jiān)督員；在發(fā)表意見方面，由于參加聽證、發(fā)表聽證意見就是最好的監(jiān)督，可以簡化監(jiān)督程序，請人民監(jiān)督員與其他聽證員一同發(fā)表聽證意見，但仍要請人民監(jiān)督員單獨填寫《人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動意見建議》文書。

踐行全過程人民民主，要以規(guī)范開展監(jiān)督實現(xiàn)“全方位、全覆蓋、全鏈條”民主的過程性

人民民主是一種全過程的民主，實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。不斷深化人民監(jiān)督員工作，也要在規(guī)范開展監(jiān)督活動中體現(xiàn)全方位、全覆蓋、全鏈條的民主。

努力實現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)和監(jiān)督方式的全覆蓋。為了落實中央關(guān)于深化人民監(jiān)督員制度改革的部署要求，適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革、司法體制改革新形勢新任務(wù)，貫徹人民檢察院組織法有關(guān)規(guī)定，2019年最高檢出臺《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍擴大到“檢察辦案活動”，明確了人民監(jiān)督員參與公開聽證、巡回檢察、案件質(zhì)量評查等“十種參與監(jiān)督方式”，監(jiān)督程序也更為靈活?！掇k法》也規(guī)定了最高檢組織監(jiān)督辦案活動，商司法部在省級檢察機關(guān)人民監(jiān)督員中抽選，實現(xiàn)了人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)辦案活動監(jiān)督的全覆蓋。

實踐中，各級檢察機關(guān)會同司法行政機關(guān)積極推動“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”廣泛引入人民監(jiān)督員監(jiān)督，“十種參與監(jiān)督方式”全面協(xié)調(diào)發(fā)展，努力實現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)全覆蓋、監(jiān)督方式全覆蓋、各級檢察院全覆蓋。但實踐中，仍存在工作開展不均衡、開展監(jiān)督活動“偏科”等現(xiàn)象，人民監(jiān)督員通過參加公開審查、公開聽證方式開展監(jiān)督的較多，而公開審查、公開聽證又多集中在刑事案件。下一步，應(yīng)當繼續(xù)加大推進力度，著力解決工作不均衡問題，努力實現(xiàn)人民監(jiān)督員對檢察業(yè)務(wù)監(jiān)督的全覆蓋、監(jiān)督方式全覆蓋、各級檢察院全覆蓋。

努力實現(xiàn)“應(yīng)邀請必邀請”“能邀請盡邀請”。《規(guī)定》明確了“對不服檢察機關(guān)處理決定的刑事申訴案件”“擬決定不起訴的案件”“羈押必要性審查案件”“有重大影響的審查逮捕案件”“行政訴訟監(jiān)督案件”等進行公開聽證，以及檢察工作情況通報，應(yīng)當邀請人民監(jiān)督員參加。實踐中，對上述“應(yīng)當”情形邀請人民監(jiān)督員參加監(jiān)督的多，其他“可以”情形邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督的相對較少。在實現(xiàn)“全覆蓋”的廣度、做實“應(yīng)當監(jiān)督”規(guī)定動作的基礎(chǔ)上，要結(jié)合本地優(yōu)勢和特點做優(yōu)“創(chuàng)新探索”的自選動作。“應(yīng)當”邀請的，必須把人民監(jiān)督員請過來，真心聽意見，真心處理、反饋；“可以”邀請的，只要案件有需要，就要邀請監(jiān)督。

進一步規(guī)范監(jiān)督程序，切實保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一是嚴格按照抽選程序邀請人民監(jiān)督員。按照《辦法》規(guī)定，檢察辦案活動需要人民監(jiān)督員監(jiān)督的，除案件情況特殊外，應(yīng)當在開展監(jiān)督活動5個工作日前將需要的人數(shù)、時間、地點以及其他有關(guān)事項通知司法行政機關(guān)抽選人民監(jiān)督員。二是充分保障人民監(jiān)督員在監(jiān)督活動前了解案件情況，及時送達案件材料，為人民監(jiān)督員提供履行監(jiān)督職責所必需的工作場所以及其他條件。三是充分保障人民監(jiān)督員依法獨立發(fā)表監(jiān)督意見，如實記錄在案，列入檢察案卷。四是認真研究人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，依法作出處理。監(jiān)督意見的采納情況應(yīng)當及時告知人民監(jiān)督員。經(jīng)研究未采納監(jiān)督意見的，應(yīng)當向人民監(jiān)督員作出解釋說明。人民監(jiān)督員對于解釋說明仍有異議的，相關(guān)部門或者檢察官辦案組、獨任檢察官應(yīng)當報請檢察長決定。

踐行全過程人民民主，在持續(xù)深化人民監(jiān)督員監(jiān)督工作中實現(xiàn)成果民主

實現(xiàn)從理論制度到民主實踐的不斷豐富?！兑?guī)定》實施以來，各級檢察機關(guān)圍繞中央重大決策部署、檢察改革和檢察中心工作，將人民監(jiān)督員工作與檢察機關(guān)主責主業(yè)深度融合，向人民群眾關(guān)注的焦點傾斜、向檢察重點工作傾斜，積極邀請人民監(jiān)督員參加監(jiān)督檢察辦案活動。截至2021年12月，全國檢察機關(guān)共邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動10萬余件次。一些地方檢察機關(guān)還積極探索對公益訴訟調(diào)查、司法救助、信訪接待等其他辦案活動的監(jiān)督，拓展了人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍，在檢察實踐中生動踐行著全過程人民民主。人民監(jiān)督員通過參與司法實踐，既能實現(xiàn)對司法機關(guān)的監(jiān)督，又能耳濡目染地受到法律專業(yè)人士分析問題的思路方法以及語言表達的影響，成為很好的普法宣傳員，將法治精神向身邊人滲透，進一步培養(yǎng)人民群眾的法治意識，增強全社會的法治意識。

實現(xiàn)“有形監(jiān)督”向“有效監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。檢察機關(guān)高度重視人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，2021年，人民監(jiān)督員在參與檢察辦案活動中共提出意見建議6.9萬余條，檢察機關(guān)采納率99.3%。應(yīng)當充分尊重人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，切實保障人民監(jiān)督員知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真心聽意見，真心處理、反饋，逐步在深化監(jiān)督效果上做文章。

以“有聲監(jiān)督”講好全過程人民民主中國檢察好故事。檢察機關(guān)始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平法治思想，切實將全過程人民民主融入檢察實踐，充分把握人民監(jiān)督員工作發(fā)展規(guī)律和總體趨勢，不斷拓寬人民群眾有序參與和監(jiān)督檢察工作的渠道。注重實效，加強宣傳，利用現(xiàn)代科技手段，依托門戶網(wǎng)站、微博、微信，搭建人民監(jiān)督員網(wǎng)絡(luò)平臺，不斷提升監(jiān)督工作質(zhì)效。特別是依托新媒體等多種平臺，全方位、多角度講述人民監(jiān)督員工作新方式、新案例、新聲音，體現(xiàn)檢察機關(guān)主動接受監(jiān)督的決心，提高人民群眾對檢察工作的認同感和參與度，為深化新時代人民監(jiān)督員工作營造良好輿論氛圍，全面提升人民監(jiān)督員制度影響力。