耕地生態(tài)補(bǔ)償制度與“生態(tài)人”的耦合性分析

張 燕 張 新

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，湖北武漢 430070）

近年來，作為生態(tài)環(huán)境重要要素的耕地，其生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)家政策層面?zhèn)涫苤匾暋?021年3月，國(guó)家發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃）強(qiáng)調(diào)：“完善市場(chǎng)化多元化生態(tài)補(bǔ)償，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)?！保?］2021年9月，國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》進(jìn)一步指出：“聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素，完善分類補(bǔ)償制度……完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，因地制宜推廣保護(hù)性耕作，健全耕地輪作休耕制度。”［2］同時(shí)，就理論研究而言，從《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的修訂到生態(tài)文明入憲，再到正在熱議的環(huán)境法典的編纂，耕地生態(tài)補(bǔ)償一直都是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)之一［3］。

然而，當(dāng)前我國(guó)耕地生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的相關(guān)立法少之又少，且多數(shù)內(nèi)容過于抽象，對(duì)受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管機(jī)制等關(guān)鍵問題也未進(jìn)行明確。在生態(tài)文明入憲與環(huán)境法典編纂的背景下，對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)理論進(jìn)行探討，繼而推動(dòng)耕地生態(tài)補(bǔ)償生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及社會(huì)價(jià)值的和諧統(tǒng)一，實(shí)屬必要?；诶碚撆c實(shí)踐的辯證考量，“生態(tài)人”理論既是對(duì)生態(tài)文明入憲的自然回應(yīng)，也是建設(shè)生態(tài)文明的現(xiàn)實(shí)需要，“生態(tài)人”理論與耕地生態(tài)補(bǔ)償制度在主體要素、客體要素、目的要素以及實(shí)現(xiàn)路徑上存在高度的耦合性。這種耦合性有助于進(jìn)一步完善耕地生態(tài)補(bǔ)償制度，從而回應(yīng)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的法治化訴求。

一、文獻(xiàn)綜述及問題提出

關(guān)于耕地生態(tài)補(bǔ)償，學(xué)界對(duì)其內(nèi)涵、價(jià)值以及功能已經(jīng)基本達(dá)成一致，普遍認(rèn)為耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)是由耕地生態(tài)效益消費(fèi)者（外部性受體）向耕地生態(tài)效益生產(chǎn)者、供給者（外部性供體）進(jìn)行的補(bǔ)償行為，兼具生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大價(jià)值。近些年，學(xué)界關(guān)于耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性谘a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償模式等問題上，多是通過構(gòu)建計(jì)量模型進(jìn)行實(shí)證分析。比如，有學(xué)者基于糧食安全視角，提出要構(gòu)建可資操作的補(bǔ)償機(jī)制與配套體系，進(jìn)一步保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效實(shí)施［4］；有學(xué)者則基于生態(tài)安全視角，認(rèn)為耕地生態(tài)安全與土地財(cái)政收入水平之間為負(fù)相關(guān)關(guān)系，建議劃分生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域并建立耕地生態(tài)轉(zhuǎn)移支付模型［5］；還有學(xué)者基于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的實(shí)證分析，提出制定并實(shí)施差別化耕地生態(tài)補(bǔ)償方案、強(qiáng)化耕地生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移政策工具效力，是耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新的有效路徑［6］；李曉燕基于生態(tài)價(jià)值量和支付能力，認(rèn)為構(gòu)建可行的耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要將區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域耕地生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)籌考慮［7］；馬愛慧等基于耕地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)利益群體進(jìn)行博弈分析，認(rèn)為在耕地生態(tài)補(bǔ)償中需要統(tǒng)籌考慮中央政府與地方政府、農(nóng)民與市民之間的博弈關(guān)系，進(jìn)而確定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［8］。學(xué)界多角度研究耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式，能夠?yàn)楦厣鷳B(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供參考，但在依法治國(guó)、生態(tài)文明建設(shè)的宏觀背景下，更有必要從環(huán)境法角度對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的法理基礎(chǔ)及立法實(shí)踐進(jìn)行研究。這樣既能夠?yàn)楦厣鷳B(tài)補(bǔ)償提供更完善的法律基礎(chǔ)，又能夠?yàn)槲磥憝h(huán)境法典的編纂提供初步參考。

“生態(tài)人”理論的提出，實(shí)質(zhì)是生態(tài)學(xué)、倫理學(xué)、哲學(xué)與法學(xué)的一次交流與融合，與環(huán)境法自身的跨學(xué)科、跨部門、跨法域的天然屬性密切相關(guān)。黨的十七大提出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，同時(shí)生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，環(huán)境法學(xué)界嘗試對(duì)環(huán)境法制建設(shè)進(jìn)行理論創(chuàng)新和立法模式變革。蔡守秋教授等倡導(dǎo)構(gòu)建“生態(tài)人”模式，認(rèn)為生態(tài)人是處于生態(tài)系統(tǒng)中的人，是追求“三種效益”（經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益）的人，其以生態(tài)意識(shí)（生態(tài)倫理水平和生態(tài)理性水平）為核心，具備有限的理性［9］；吳賢靜認(rèn)為從法律人模式的演化趨勢(shì)看，“生態(tài)人”模式具有必然性和必要性［10］。2018年憲法修改明確將“生態(tài)文明”寫入憲法序言。以“生態(tài)文明”入憲為契機(jī)，學(xué)界對(duì)環(huán)境法治的基礎(chǔ)理論進(jìn)行了新的研究探索。江國(guó)華教授等認(rèn)為“生態(tài)文明”入憲是將環(huán)境人權(quán)提升到憲法層面并予以保障，是對(duì)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和代際人權(quán)的肯定，是實(shí)現(xiàn)人類永續(xù)發(fā)展的前提［11］；張震教授等指出憲法中的生態(tài)文明條款蘊(yùn)含著生態(tài)法哲學(xué)思想，表明人類與自然應(yīng)當(dāng)是和諧共處的關(guān)系，而非對(duì)立與征服的關(guān)系［12］；呂忠梅認(rèn)為我國(guó)環(huán)境法典的編纂需要重視環(huán)境法律關(guān)系的“人—自然—人”特性，承認(rèn)新型法律關(guān)系的現(xiàn)實(shí)意義［13］；劉洪巖更是直接呼吁以“生態(tài)中心主義”的環(huán)境論價(jià)值進(jìn)行適度的理論革新和制度重構(gòu)［14］。由此可見，學(xué)者均強(qiáng)調(diào)在“生態(tài)文明”入憲和生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯的背景下，環(huán)境法制建設(shè)迫切需要進(jìn)行理論與制度的適度重構(gòu)。本文倡導(dǎo)的“生態(tài)人”理論既是對(duì)“生態(tài)文明”入憲的直接回應(yīng)，也是對(duì)環(huán)境法制基礎(chǔ)理論的有益探索。

“生態(tài)人”理論的核心思想主要包括：一是重新界定了人與自然的關(guān)系，認(rèn)為人與自然應(yīng)當(dāng)是和諧共生體的關(guān)系，每個(gè)生態(tài)人都是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，進(jìn)而每個(gè)生態(tài)人都具有享受生態(tài)環(huán)境且從中獲利的權(quán)利，也同時(shí)具備保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。這與習(xí)近平生態(tài)文明思想是高度契合的，也能夠?yàn)榄h(huán)境法典的編纂和環(huán)境權(quán)的證成提供一定的理論基礎(chǔ)；二是明確了生態(tài)效益—經(jīng)濟(jì)效益—社會(huì)效益應(yīng)當(dāng)是和諧統(tǒng)一的關(guān)系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)既要重視發(fā)展問題又要重視安全問題，國(guó)家安全包括了生態(tài)安全，“生態(tài)人”理論也與習(xí)近平總書記的總體國(guó)家安全觀相契合；三是強(qiáng)調(diào)了要確保代際、區(qū)域之間的環(huán)境權(quán)益公平，不能只顧及當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展而損害后代環(huán)境權(quán)益，也不能為了某個(gè)特定區(qū)域的發(fā)展而犧牲其他區(qū)域的環(huán)境權(quán)益。這與可持續(xù)發(fā)展理論也是高度契合的。值得強(qiáng)調(diào)的是，“生態(tài)人”理論并不是鼓吹絕對(duì)的“生態(tài)中心主義”，而是強(qiáng)調(diào)每一個(gè)“生態(tài)人”在開發(fā)、利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境時(shí)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考量生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)三大效益?！吧鷳B(tài)人”理論也并未違背人追求自身利益的本能，健康、安全、舒適的生態(tài)環(huán)境本身就屬于人所追求的利益之一。并且，隨著民眾生態(tài)意識(shí)的不斷提升，生態(tài)價(jià)值也必將愈加受到重視?！吧鷳B(tài)人”理論更不是推翻傳統(tǒng)法理中“法律關(guān)系”的基本內(nèi)涵與要素，傳統(tǒng)法理中法律關(guān)系調(diào)整的是人的行為而不包括自然，調(diào)整的是以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系而非所有關(guān)系?！吧鷳B(tài)人”理論強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和整體性，每個(gè)人都是生態(tài)系統(tǒng)的組織部分。在開發(fā)、利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境時(shí)，一個(gè)人的行為會(huì)影響到其他人的環(huán)境權(quán)益。

簡(jiǎn)而言之，緣于生態(tài)環(huán)境的公益性和系統(tǒng)性，人的環(huán)境行為會(huì)導(dǎo)致人與人之間形成社會(huì)關(guān)系。2022年1月開始實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅访鞔_指出，自然人、法人以及非法人組織因生態(tài)破壞、環(huán)境污染受到損害的，可以依據(jù)《民法典》第一千二百三十二條的規(guī)定，請(qǐng)求判令侵權(quán)人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。這恰恰契合“生態(tài)人”理論，自然人、法人、非法人組織都是生態(tài)系統(tǒng)中的“生態(tài)人”，侵權(quán)人的行為導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞，被侵權(quán)人可以請(qǐng)求侵權(quán)人賠償。這自然符合傳統(tǒng)法理中“法律關(guān)系”的基本理論，且能夠在一定程度上為環(huán)境法典的編纂、環(huán)境權(quán)的證成提供理論依據(jù)。保護(hù)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求，迫切要求我們加快環(huán)境法制建設(shè)的步伐，進(jìn)行適度的理論革新與制度重構(gòu)?！吧鷳B(tài)人”理論最終追求的是環(huán)境公平與正義。雖然這個(gè)目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走，但正如法律不能苛責(zé)每一個(gè)人去遵守，法律也不能放棄其最基本的指引作用，這正是本文撰寫的初衷。

二、耕地生態(tài)補(bǔ)償制度之困境：基于立法層面

當(dāng)前，我國(guó)耕地生態(tài)補(bǔ)償立法主要停留在理論研究和探索階段，還沒有形成一部真正意義上的、全國(guó)統(tǒng)一的關(guān)于耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆桑鋬?nèi)容多散見于各類法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件之中（表1），呈現(xiàn)出如下幾個(gè)特征。

表1耕地生態(tài)補(bǔ)償中央立法及政策文件

第一，法律體系不健全。從整體看，憲法、法律、行政法規(guī)多是使用倡導(dǎo)性條款強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，少有明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償問題，即“重保護(hù)、輕補(bǔ)償”?！稇椃ā返诰?、十、十三條強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及合理利用土地，《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》也是只強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地資源，未涉及耕地生態(tài)補(bǔ)償問題。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，且提出補(bǔ)償?shù)膬深惙绞舰佟董h(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！?，這是首次從法律層面明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度?！锻恋毓芾矸ā返谌畻l規(guī)定的“占用耕地補(bǔ)償制度”看似有“補(bǔ)償”二字，但并不屬于耕地生態(tài)補(bǔ)償②《土地管理法》第三十條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)到按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地?！??！兜V產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定的“土地復(fù)墾制度”本質(zhì)上是落實(shí)耕地保護(hù)政策、堅(jiān)守耕地紅線，也未涉及補(bǔ)償問題③《礦產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施?！?。僅依靠《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條的規(guī)定，難以適應(yīng)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度法治化的現(xiàn)實(shí)需要。

第二，核心內(nèi)容不明確。《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定嚴(yán)重不足，其內(nèi)容側(cè)重于環(huán)境的污染治理，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償僅限于第三十一條。第三十一條的規(guī)定只是明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬煞N方式，并未結(jié)合耕地自身的特殊性對(duì)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)定。這種過于籠統(tǒng)的規(guī)定致使耕地生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏一個(gè)系統(tǒng)的、自上而下的依據(jù)。《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》雖然對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的工作原則、工作目標(biāo)、配套措施以及激勵(lì)機(jī)制作了規(guī)定，但對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度最為關(guān)鍵的要素（即補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等）未予以明確。在地方上，雖然我國(guó)已有多個(gè)省份出臺(tái)了具體的指導(dǎo)意見或暫行辦法，但一方面此類地方立法不僅重復(fù)性內(nèi)容較多，且大都是原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，另一方面其內(nèi)容多是關(guān)于林地、草原等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償，耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容則非常少。

第三，監(jiān)管機(jī)制不完善。耕地生態(tài)補(bǔ)償制度涉及事項(xiàng)較多，其推行需要多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，需要有完善的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，也需要有效的公眾參與，從而形成較完善的監(jiān)管機(jī)制。關(guān)于耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管機(jī)制，我國(guó)尚未以法律形式加以明確。《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》所涉及的監(jiān)管制度，其內(nèi)容主要是針對(duì)占用耕地、破壞土地和違規(guī)承包土地等行為的監(jiān)管，并未明確耕地生態(tài)補(bǔ)償過程中如何進(jìn)行監(jiān)管的問題。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二章監(jiān)督管理部分提出國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，建立健全環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，但其內(nèi)容還是針對(duì)污染環(huán)境行為的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管。2020年11月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開征求意見稿）》，雖然對(duì)監(jiān)管保障機(jī)制進(jìn)行了部分規(guī)定，但補(bǔ)償資金的發(fā)放和使用如何監(jiān)管、如何確保公眾參與等關(guān)鍵問題并未明確，并且《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開征求意見稿）》尚未正式生效，不具有正式的法律效力。

任何立法都需要在一定理論的指導(dǎo)下開展，我國(guó)的耕地生態(tài)補(bǔ)償立法亦是如此。縱觀我國(guó)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的理論研究，不難發(fā)現(xiàn)主要集中在內(nèi)涵、必要性等方面，把握了耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)三重價(jià)值，也對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾杂辛顺浞值恼J(rèn)識(shí)。但在耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論研究上，多是運(yùn)用一些傳統(tǒng)的經(jīng)典理論，在某種程度上未能順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求，且這些理論只能兼顧耕地生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的一個(gè)方面，如外部性理論更多的是符合其經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)涵，公平效益理論未能兼顧生態(tài)價(jià)值內(nèi)涵，生態(tài)服務(wù)價(jià)值理論只強(qiáng)調(diào)了耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)價(jià)值。誠(chéng)然，這些傳統(tǒng)的經(jīng)典理論研究與耕地生態(tài)補(bǔ)償制度存在一定的耦合性，但往往只能兼顧其一，并不能蘊(yùn)含和兼容耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的多重價(jià)值［15］。生態(tài)文明建設(shè)需要通過法律來保障實(shí)施，同樣耕地生態(tài)補(bǔ)償制度也需要依賴法治化途徑來解決。耕地生態(tài)補(bǔ)償制度能否取得成功，其關(guān)鍵在于認(rèn)清耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾s糅性和特殊性，順應(yīng)時(shí)代背景引入更加契合其本質(zhì)的科學(xué)理論，進(jìn)而將這一理論應(yīng)用到制度中來。如此，才能夠真正實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的法治化。

三、耕地生態(tài)補(bǔ)償制度與“生態(tài)人”理論之耦合

在生態(tài)文明建設(shè)與依法治國(guó)的雙重背景下，有必要對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行理論創(chuàng)新，并將其運(yùn)用到具體的立法實(shí)踐中來?！吧鷳B(tài)人”理論是在環(huán)境形勢(shì)日益惡化、環(huán)保意識(shí)逐步凸顯的背景下孕育而生的，其既蘊(yùn)含“生態(tài)保護(hù)”與“依法治國(guó)”的兩大主題，又注重經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的和諧統(tǒng)一［16］。任何制度或理論都是由特定主體為實(shí)現(xiàn)某種目的采取某種手段對(duì)一定客體實(shí)施的行為。易言之，就是任何制度或理論都必然包含主體要素、客體要素、目的要素以及實(shí)現(xiàn)路徑要素。耕地生態(tài)補(bǔ)償制度與“生態(tài)人”理論同樣蘊(yùn)含這四大要素，下面將圍繞這四大要素來逐步論證耕地生態(tài)補(bǔ)償制度與“生態(tài)人”理論之間的耦合性。

（一）主體要素——人性本能之肯定

如前所述，耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的外部性受體與外部性供體是由單個(gè)的“人”組成。在“生態(tài)人”理論中，每一個(gè)理性“生態(tài)人”都可以看作具有環(huán)境意識(shí)與環(huán)境法治觀念，會(huì)適度衡量環(huán)境利益，努力尋求環(huán)境—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)效益最佳化的“人”。這種人的模式的預(yù)設(shè)也逃脫不了現(xiàn)實(shí)的“人”，只不過將其抽象化，也就是說耕地生態(tài)補(bǔ)償制度與“生態(tài)人”理論都包含“人”這一主體。不僅如此，耕地生態(tài)補(bǔ)償制度中，對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境有突出貢獻(xiàn)的自然人、法人、非法人組織、政府都可以成為受償主體，而“生態(tài)人”理論強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性和整體性，自然人、法人、非法人組織、政府都是生態(tài)系統(tǒng)中的一員，“生態(tài)人”在開發(fā)、利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境中自然影響他人的環(huán)境權(quán)益，對(duì)生態(tài)環(huán)境有貢獻(xiàn)的“生態(tài)人”也理所應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。因此，不難看出二者在主體要素上是一致的。

此外，耕地生態(tài)補(bǔ)償制度與“生態(tài)人”理論都肯定了“人”這一主體所具有的本能，即人具有追求自身利益最大化的本能欲望?！吧鷳B(tài)人”把人的本能欲望列為要素之一，這是任何對(duì)于人的假設(shè)所不可避免的要素。再者，“生態(tài)人”在追求環(huán)境利益的同時(shí)并不必然排斥其他利益。簡(jiǎn)而言之，“生態(tài)人”承認(rèn)人追求多種利益的本能，但更加凸顯追求生態(tài)利益的本能，并要求做出某種行為時(shí)必須考慮生態(tài)價(jià)值并進(jìn)行利益權(quán)衡［17］。耕地生態(tài)補(bǔ)償制度也是人追求利益本能的一種體現(xiàn)，隨著國(guó)家各項(xiàng)耕地保護(hù)措施（耕地復(fù)墾、耕地輪休、土地流轉(zhuǎn)等）的出臺(tái)，人會(huì)考量多種利益選擇是否參與其中。比如，土地流轉(zhuǎn)過程中，受讓方肯定要充分考量取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后自己能否獲利，而其在受讓土地后進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)既可以減少土地拋荒、確保糧食安全，又能夠在一定程度上保護(hù)耕地資源。因此，在耕地生態(tài)補(bǔ)償制度中可以考慮將土地流轉(zhuǎn)中的對(duì)耕地資源有突出貢獻(xiàn)的受讓方納入補(bǔ)償范圍，這也能進(jìn)一步推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)工作的開展。因此，兩者在主體要素層面是高度耦合的，都肯定了自然人、法人、非法人組織、政府均是生態(tài)系統(tǒng)的一員，且都肯定了這些主體的人性本能。

（二）客體要素——人與自然關(guān)系之趨同

法律關(guān)系的客體是權(quán)利與義務(wù)所指向的對(duì)象，一般包括物、人格利益、智力成果和行為。這里的“物”除了生產(chǎn)物還包括天然物如土地、海洋、山川、水流等?！吧鷳B(tài)人”理論源自對(duì)人與自然關(guān)系的重新審視，認(rèn)為人與自然應(yīng)當(dāng)是和諧共生的關(guān)系，人不是自然的奴役者，人既是開發(fā)者、利用者還應(yīng)當(dāng)是保護(hù)者，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)人在開發(fā)、利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境時(shí)需要約束自己的行為。同時(shí)，“生態(tài)人”理論還強(qiáng)調(diào)每一個(gè)“生態(tài)人”都是處于生態(tài)系統(tǒng)中的人，一個(gè)“生態(tài)人”的環(huán)境行為可以影響其他“生態(tài)人”的環(huán)境權(quán)益，當(dāng)代“生態(tài)人”的環(huán)境行為也可以影響后代“生態(tài)人”的環(huán)境權(quán)益。故規(guī)范自己的環(huán)境行為、保護(hù)生態(tài)環(huán)境是每個(gè)“生態(tài)人”的義務(wù)，開發(fā)、利用自然資源并享受良好的生態(tài)環(huán)境則是其權(quán)利，二者相輔相成、不可分割。不難得出其，客體是各種天然物。

“生態(tài)人”理論強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生，而耕地生態(tài)補(bǔ)償制度在處理人與生態(tài)的關(guān)系上亦是如此。在傳統(tǒng)的人地關(guān)系中，“人”與“耕地”之間可以說是一種開發(fā)與利用的關(guān)系，甚至可以說是一種單向的奴役關(guān)系。在今天，我國(guó)的耕地保護(hù)在政策層面、法律層面、公民生態(tài)意識(shí)層面都有了顯著變化。具體而言，在政策層面，耕地生態(tài)保護(hù)采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施是習(xí)近平總書記一以貫之的施政方針，黨中央始終強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守18億畝耕地紅線，對(duì)建設(shè)用地占用耕地、流轉(zhuǎn)土地破壞耕地層、侵占永久基本農(nóng)田等行為嚴(yán)肅查處、嚴(yán)厲問責(zé)；在法律層面，前文所提及的《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》等都通過義務(wù)性規(guī)則條款去規(guī)范人們的耕地開發(fā)、利用行為，耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法也在逐步探索和完善之中；在公民生態(tài)意識(shí)層面，人們逐步認(rèn)識(shí)到每個(gè)“生態(tài)人”都是生態(tài)系統(tǒng)的“人”，耕地也同樣是生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的一部分，人與耕地的關(guān)系，理應(yīng)由“開發(fā)利用關(guān)系”演變?yōu)椤昂椭C共生關(guān)系”。在耕地生態(tài)補(bǔ)償制度中，開放利用耕地、享受耕地資源的多重效益、獲得耕地生態(tài)補(bǔ)償是每個(gè)“生態(tài)人”的權(quán)利，而規(guī)范自己的開放利用耕地行為、保護(hù)耕地生態(tài)資源是每個(gè)“生態(tài)人”的義務(wù)，其客體指向“耕地資源”這一天然物［18］?？傊吧鷳B(tài)人”理論與耕地生態(tài)補(bǔ)償制度在客體要素上是高度一致的，在人與自然關(guān)系層面也是高度契合的。

（三）目的要素——多元價(jià)值追求之契合

耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的主要目的是保護(hù)耕地生態(tài)資源、保障農(nóng)民土地權(quán)益，同時(shí)兼顧提高土地利用效率、實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展、保障國(guó)家糧食安全等其他目的?！吧鷳B(tài)人”理論的提出，也正是為更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人、人與社會(huì)的和諧相處?？梢哉f，二者都是為實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一，在目的要素上是高度耦合的。

生態(tài)效益是耕地生態(tài)補(bǔ)償制度與“生態(tài)人”理論共同追求的首要目標(biāo)。耕地生態(tài)補(bǔ)償制度強(qiáng)調(diào)耕地資源的完整性、持續(xù)性、共生性，以保護(hù)耕地資源為首要目標(biāo)。一方面，對(duì)于耕地資源的貢獻(xiàn)者予以補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)，從而讓更多的主體參與到耕地保護(hù)中來；另一方面，對(duì)耕地資源的破壞者給予嚴(yán)厲的懲罰，遏制濫用耕地、破壞耕地的現(xiàn)象?！吧鷳B(tài)人”理論強(qiáng)調(diào)生態(tài)價(jià)值的重要性，認(rèn)為人人都具有生態(tài)主義潛能，甚至在生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益相沖突時(shí)要優(yōu)先考慮生態(tài)效益，二者在生態(tài)效益上是相互耦合的。

經(jīng)濟(jì)效益是耕地生態(tài)補(bǔ)償制度與“生態(tài)人”理論都不可忽視的重要目標(biāo)。耕地生態(tài)補(bǔ)償制度堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)思想，但也不排斥合理地利用耕地。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)是土地制度改革的必然趨勢(shì)，通過流轉(zhuǎn)達(dá)到土地資源的有效整合，從而提高土地的利用效率。但這并不與耕地生態(tài)補(bǔ)償制度相沖突，相反合理的補(bǔ)償制度恰恰能夠保護(hù)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)利益的均衡與協(xié)調(diào)?！吧鷳B(tài)人”理論也充分肯定了人追求利益的本能，鼓勵(lì)人們?cè)诒Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上追求經(jīng)濟(jì)利益，在這一點(diǎn)上二者也是相耦合的。

社會(huì)效益是耕地生態(tài)補(bǔ)償制度與“生態(tài)人”理論共同追求的最終目標(biāo)。在耕地生態(tài)補(bǔ)償制度中，兼顧農(nóng)民土地權(quán)益、政府利益、企業(yè)利益來制定科學(xué)合理的耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，正是為實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益；同時(shí)針對(duì)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、耕地生態(tài)價(jià)值來確定區(qū)域耕地生態(tài)補(bǔ)償制度，其目的是為協(xié)調(diào)區(qū)域利益均衡、實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平，最終達(dá)到社會(huì)和諧之目的。在“生態(tài)人”理論中，生態(tài)人是追求生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)效益相協(xié)調(diào)的人，它既強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)之重要性，又將生態(tài)保護(hù)置于社會(huì)背景之下，既重視當(dāng)代人利益，又注重后代人利益。與耕地生態(tài)補(bǔ)償制度一樣，其最終目的是為實(shí)現(xiàn)整體社會(huì)之和諧。

（四）實(shí)現(xiàn)路徑要素——制度法治化之同歸

制度和理論的出現(xiàn)，其最終目的是更好地規(guī)范和指導(dǎo)實(shí)踐，并且這種實(shí)現(xiàn)過程還必須依賴一定的程序和手段。那么，耕地生態(tài)補(bǔ)償制度和“生態(tài)人”理論需要通過哪種路徑來指導(dǎo)實(shí)踐呢？一方面，“生態(tài)人”作為一種理念，或者說一種人的模式的假設(shè)，這些思想或者意識(shí)要想深入廣大群眾、深入社會(huì)實(shí)踐，在法治化的今天，就必然需要借助法律，這是由“依法治國(guó)”的時(shí)代背景所決定的；另一方面，“生態(tài)人”理念和法治理念同樣蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大價(jià)值，“生態(tài)人”的最終實(shí)現(xiàn)途徑也只有法治化。因?yàn)橹挥袑ⅰ吧鷳B(tài)人”這種生態(tài)理念通過法律條文轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ卫砟?，“生態(tài)人”理念才能實(shí)現(xiàn)由晦澀難懂到具體可行的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。這是由“生態(tài)人”理論的抽象性所決定的。

從理念到實(shí)踐需要法律的調(diào)整規(guī)范，而制度的運(yùn)行則更需要法律的規(guī)范與保障，耕地生態(tài)補(bǔ)償制度也不例外。耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多樣化問題，需要法律來設(shè)定一個(gè)可以普遍推廣適用的標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域差異化問題需要法律來平衡地域差異，同時(shí)兼顧西部地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等特殊地區(qū)的利益［19］。同時(shí)，耕地生態(tài)補(bǔ)償需要解決補(bǔ)償資金來源問題，更需要考慮農(nóng)民的土地權(quán)益問題，而這些單純依靠某種理念是無法解決的，只能依靠具有強(qiáng)制力的法律來實(shí)現(xiàn)。抽象的“生態(tài)人”理論需要借助法律工具使其具體化，雜糅的耕地生態(tài)補(bǔ)償制度也需要具有強(qiáng)制力的法律來保障實(shí)施。所以，耕地生態(tài)補(bǔ)償制度與“生態(tài)人”理論在實(shí)現(xiàn)路徑上是相互耦合的，都必須通過法治化來保障實(shí)施。

四、“生態(tài)人”理論之回應(yīng)：耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍V求

通過“生態(tài)人”理論與耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的耦合性分析，可以在一定程度上窺探出“生態(tài)人”理論既具有較深厚的人文思想基礎(chǔ)，又具備較豐富的實(shí)踐依據(jù)?！吧鷳B(tài)人”理論具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，其至少能夠在耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償與受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)際補(bǔ)償制度與監(jiān)管保障機(jī)制四個(gè)環(huán)節(jié)中回應(yīng)耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍V求。

（一）明確補(bǔ)償主體與受償主體，突顯“生態(tài)人”的系統(tǒng)性

第一，應(yīng)明確政府（強(qiáng)制性）和社會(huì)力量（倡導(dǎo)性）兩大補(bǔ)償主體。政府作為補(bǔ)償主體的正當(dāng)性已被學(xué)界廣泛接受，《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》和《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開征求意見稿）》也是將“政府”作為唯一的補(bǔ)償主體。但這種模式一方面會(huì)加大政府的財(cái)政壓力，另一方面也不利于公眾樹立正確的生態(tài)觀?！吧鷳B(tài)人”理論強(qiáng)調(diào)我們要樹立系統(tǒng)性和整體性思維，政府與自然人、法人、非法人組織都是生態(tài)系統(tǒng)中的一員，都應(yīng)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺性。當(dāng)然，在立法中不宜用強(qiáng)制性規(guī)范將自然人、法人、非法人組織作為補(bǔ)償主體，但可以使用倡導(dǎo)性規(guī)范對(duì)其進(jìn)行適度引導(dǎo)，如國(guó)家鼓勵(lì)公民個(gè)人、群眾組織、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)法人等各類社會(huì)力量參與耕地生態(tài)補(bǔ)償。

第二，將受償主體“耕地生態(tài)保護(hù)者、貢獻(xiàn)者”予以類型化。我國(guó)耕地面積巨大，加上家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和分散經(jīng)營(yíng)模式，導(dǎo)致實(shí)踐中我們很難挨家挨戶去統(tǒng)計(jì)、衡量耕地的承包者、經(jīng)營(yíng)者是否作出提高耕地生態(tài)價(jià)值的行為。基于這些原因，現(xiàn)行法律法規(guī)或者指導(dǎo)意見，都將受償主體籠統(tǒng)表述為“生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、貢獻(xiàn)者”，但這種立法模式勢(shì)必導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行時(shí)無所適從。實(shí)踐中有益于耕地生態(tài)效益提升的行為，在目前看主要有輪作休耕、永久基本農(nóng)田保護(hù)、土地流轉(zhuǎn)，因此在立法時(shí)可以據(jù)此將受償主體細(xì)化如下：“有下列情形之一的耕地生態(tài)資源的保護(hù)者、貢獻(xiàn)者可以依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償：（1）因被劃定為輪作休耕區(qū)域，耕地權(quán)利人調(diào)整耕種方式和種植結(jié)構(gòu)，減輕耕地生態(tài)系統(tǒng)壓力的；（2）因被劃定為永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，耕地權(quán)利人采取綠色低碳耕種方式，提升耕地生態(tài)效益的；（3）因參與土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的受讓方未改變耕地的農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)進(jìn)行合法經(jīng)營(yíng)，提升耕地生態(tài)效益的；（4）其他農(nóng)戶從事長(zhǎng)期的耕種活動(dòng)，穩(wěn)定提升耕地生態(tài)效益的?！?/p>

（二）細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，兼顧“生態(tài)人”的多重價(jià)值

首先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兼顧生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)三大效益?！吧鷳B(tài)人”理論和耕地生態(tài)補(bǔ)償制度都注重生態(tài)效益—經(jīng)濟(jì)效益—社會(huì)效益的統(tǒng)籌兼顧，那么我們?cè)谥贫ㄑa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也需要兼顧這三大效益?；谏鷳B(tài)效益的考量，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)首先要參照耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，既包括耕地提供農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)值，也包括耕地在土壤保持、涵養(yǎng)水源、維持營(yíng)業(yè)物質(zhì)循環(huán)等方面的間接價(jià)值；基于經(jīng)濟(jì)效益的考量，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還要參考耕地保護(hù)直接投入成本、直接經(jīng)濟(jì)損失、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政承受能力等因素；基于社會(huì)效益的考量，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還需參考耕地資源社會(huì)價(jià)值，如耕地所承載的基本生活保障價(jià)值、失業(yè)保障價(jià)值、社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值等［20］。這些價(jià)值的評(píng)估測(cè)算到底是選擇“選擇實(shí)驗(yàn)法”“當(dāng)量因子法”，還是“替代法”，更多是生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)所關(guān)注的點(diǎn)。于立法技術(shù)而言，具體的實(shí)施措施和補(bǔ)償金額，各地可以進(jìn)行差異化的規(guī)定，我們只需要明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考因素即可。如在未來的“耕地生態(tài)補(bǔ)償條例”中規(guī)定“耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合考慮耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、投入成本、財(cái)政承受能力、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以結(jié)合本行政區(qū)的具體情況，通過制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)章，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和組織實(shí)施本區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作?！?/p>

其次，補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)由單一經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償向多樣化進(jìn)行轉(zhuǎn)變?！董h(huán)境保護(hù)法》目前只規(guī)定了財(cái)政支付和市場(chǎng)交易兩種補(bǔ)償方式，本質(zhì)都屬于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償雖然是耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕绞?，但不?yīng)該是唯一方式。打破單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式既可以減輕財(cái)政壓力，又可以滿足部分受償主體尤其是農(nóng)戶對(duì)技術(shù)技能、就業(yè)渠道、社會(huì)保障等方面的需求［21］。當(dāng)然，選擇何種補(bǔ)償方式，應(yīng)當(dāng)遵循補(bǔ)償主體和受償主體的意愿。故可以考慮在“耕地生態(tài)補(bǔ)償條例”中規(guī)定補(bǔ)償主體可以與受償主體在堅(jiān)持依法、自愿的前提下相互協(xié)商，采取資金補(bǔ)償、技能培訓(xùn)、就業(yè)扶持、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等方式落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償。

（三）健全區(qū)際耕地生態(tài)補(bǔ)償制度，彰顯“生態(tài)人”的公平正義

“生態(tài)人”理論與耕地生態(tài)補(bǔ)償制度兼顧生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值，而其中社會(huì)價(jià)值又是其共同追求的最終價(jià)值。在社會(huì)價(jià)值中，“生態(tài)人”強(qiáng)調(diào)當(dāng)代人與后代人之間的公平正義，也強(qiáng)調(diào)地區(qū)與地區(qū)之間的公平正義。部分地區(qū)耕地面積多，為保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境而在一定程度了犧牲了經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)這些地方進(jìn)行適度的補(bǔ)償，既能夠平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，也能夠彰顯“生態(tài)人”的公平正義。當(dāng)然，不同區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值、農(nóng)民收入情況等方面都存在一定差異，區(qū)域差異化的客觀存在使得耕地生態(tài)補(bǔ)償制度在區(qū)域利益協(xié)調(diào)上難上加難，尤其是落后地區(qū)的利益難以兼顧。

為此，一方面，需要建立區(qū)際耕地溝通協(xié)調(diào)制度，這是區(qū)際耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)。要建立承擔(dān)區(qū)際補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作的專門性常設(shè)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以由生態(tài)環(huán)境部門、財(cái)政部門等聯(lián)席組成。同時(shí)，要建立一套可資操作的補(bǔ)償程序，具體包括申請(qǐng)程序、調(diào)查評(píng)估程序、決策程序、實(shí)施程序等。在調(diào)查評(píng)估程序中，可以由省級(jí)人民政府指定或委派專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)不同區(qū)域耕地生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境容量、資源總量等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)不同區(qū)域的耕地生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。在決策程序環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循《重大行政決策程序暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，提高決策的質(zhì)量和效率。另一方面，應(yīng)建立耕地生態(tài)補(bǔ)償區(qū)際橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。耕地資源較少、耕地生態(tài)貢獻(xiàn)度較低的省份財(cái)政資源適度向耕地生態(tài)貢獻(xiàn)度較高的省份進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移。這樣既能夠激發(fā)貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、廣大農(nóng)戶等主體保護(hù)耕地資源的積極性，從而確保糧食安全、耕地生態(tài)安全，又能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

（四）完善補(bǔ)償監(jiān)管保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)人”的法治化

“生態(tài)人”理論與耕地生態(tài)補(bǔ)償制度最終都需要通過法治化來實(shí)現(xiàn)，對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償而言，除了通過立法對(duì)補(bǔ)償原則、主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式等基本問題進(jìn)行規(guī)定外，更重要的是通過法律的強(qiáng)制性對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)行適度的監(jiān)管，保障耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行н\(yùn)行。同時(shí)，耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的踐行，涉及廣大農(nóng)民的根本利益，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償必然涉及資金籌集、使用及管理等多方面內(nèi)容。這也必然會(huì)涉及巨額資金問題，因此，要有相應(yīng)的監(jiān)管保障機(jī)制來保證耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行［22］。

具體而言，一是要建立配套的監(jiān)測(cè)評(píng)估制度。嚴(yán)格按照《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》的指導(dǎo)意見，強(qiáng)化無人機(jī)遙感、衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)、先進(jìn)系統(tǒng)的應(yīng)用，加快建設(shè)耕地質(zhì)量綜合監(jiān)測(cè)點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)與共享。綜合監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估意見、農(nóng)戶意愿等設(shè)立耕地生態(tài)補(bǔ)償準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合耕地生態(tài)補(bǔ)償條件的貢獻(xiàn)者進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)不符合補(bǔ)償條件的不予補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償對(duì)象的精準(zhǔn)化。二是要鼓勵(lì)公眾參與，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。耕地生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序、補(bǔ)償對(duì)象等情況應(yīng)當(dāng)透明公開，及時(shí)接受公眾監(jiān)督。耕地生態(tài)補(bǔ)償涉及農(nóng)民切身利益，因此在實(shí)踐操作中還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村委會(huì)的積極作用，推行“四議兩公開”制度。三是要加強(qiáng)耕地生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)管。為確保補(bǔ)償對(duì)象精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)，應(yīng)將耕地生態(tài)補(bǔ)償資金納入專項(xiàng)資金管理。對(duì)通過重復(fù)申報(bào)、虛假申報(bào)等非法方式獲取補(bǔ)償資金的，相關(guān)部門應(yīng)依法追回補(bǔ)償資金，并由相關(guān)部門依法實(shí)施失信聯(lián)合懲戒。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)對(duì)資金的后續(xù)使用情況、耕地的后續(xù)生態(tài)狀況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，適度鼓勵(lì)引導(dǎo)受償主體將補(bǔ)償資金繼續(xù)用于耕地生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。這樣既能夠在一定程度上提高農(nóng)戶的種糧積極性，又有利于實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的可持續(xù)性［23］。

五、結(jié)語

耕地生態(tài)補(bǔ)償制度既有自身的雜糅性和特殊性，又面臨著生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的艱難抉擇，素來是生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)所在。當(dāng)傳統(tǒng)的補(bǔ)償方式面臨困境和陷入迷惘，當(dāng)現(xiàn)行的法律法規(guī)無法規(guī)制日益復(fù)雜多變的耕地生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系時(shí)，我們不得不反思法律的適用性與制度的本土化問題。在“生態(tài)文明建設(shè)”與“依法治國(guó)”的雙重背景下，引入“生態(tài)人”理論，并對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦鎱f(xié)調(diào)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)管保障機(jī)制進(jìn)行適度變革或許會(huì)收到事半功倍之效。在“生態(tài)人”理論的指導(dǎo)下，看似只是為耕地生態(tài)補(bǔ)償制度法治化描繪了一幅理想圖景，但極有可能是耕地生態(tài)補(bǔ)償從“地方試點(diǎn)”走向“規(guī)范推廣”，繼而實(shí)現(xiàn)“法治化”的關(guān)鍵一步。