社會組織參與應(yīng)急治理的法制構(gòu)造
——兼評《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十四條

何榮山 李南樞

（1.重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，重慶 400044；2.重慶郵電大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間安全與信息法學(xué)院，重慶 400065）

一、問題的提出

在新冠肺炎疫情應(yīng)對期間，“聯(lián)防聯(lián)控，群防群治”成為我國戰(zhàn)勝疫情的有力武器。此中，社會組織通過承擔(dān)宣傳教育、環(huán)境整治、困難幫扶等諸多繁重工作，同黨和人民一道，成為疫情防控中的重要力量。社會組織是指以自治、自愿為原則，以非營利為宗旨的機構(gòu)化組織，強調(diào)最大限度地履行社會責(zé)任而非牟利，本質(zhì)是“社會公眾依靠組織化載體對公共事務(wù)進(jìn)行自治或與政府合作治理”［1］。突發(fā)事件中，政府作為公權(quán)與權(quán)威的代表，具有法律賦予的權(quán)力與責(zé)任，理所當(dāng)然在應(yīng)急治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但應(yīng)清醒地認(rèn)識到，基于公共資源有限、私主體需求多樣以及突發(fā)事件頻發(fā)等因素疊加，應(yīng)急治理中政府并非全知全能。此中，社會組織填補了部分領(lǐng)域公共服務(wù)的空白，并提供了較之政府更具響應(yīng)性的社會服務(wù)。一方面，社會組織具有專業(yè)性優(yōu)勢，可更好地針對突發(fā)事件需要提供專門服務(wù)以彌補公共產(chǎn)品的缺失。另一方面，社會組織具有民間性特征，在突發(fā)事件中可作為政府與公眾溝通的橋梁，滿足防控的多元需求。概言之，社會組織參與應(yīng)急治理，既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，亦是應(yīng)急治理走向多元化、社會化的現(xiàn)實需要?；诖耍仨毻晟仆话l(fā)事件中的防控體制與機制，實現(xiàn)應(yīng)急治理中社會組織科學(xué)定位、權(quán)責(zé)明確、依法自治，做到“補短板、堵漏洞、強弱項”。

以“社會組織”與“突發(fā)事件”為關(guān)鍵詞在目前國內(nèi)法學(xué)界最為常用與權(quán)威的北大法寶數(shù)據(jù)庫進(jìn)行全文檢索發(fā)現(xiàn)，與之相關(guān)的有法律2部、行政法規(guī)17部、部門規(guī)章29部、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章37部，共計85部。為便于表述，上述文本包括合格主體作出的具有規(guī)范性內(nèi)容的決議、決定、命令、通知、意見等。檢索結(jié)果表明，我國已形成以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱“《突發(fā)事件法》”）第三十四條①參見《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十四條：“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈?！睘楹诵牡纳鐣M織參與應(yīng)急治理規(guī)范體系，包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。但是，雖然層級完備，與發(fā)達(dá)國家相比，我國社會組織介入應(yīng)急治理仍處于邊緣化狀態(tài)，無論角色定位抑或權(quán)利義務(wù)均存在模糊性規(guī)定。如居于核心地位的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十四條中，以“其他組織”囊括社會組織，并僅以鼓勵表述，缺乏社會組織參與應(yīng)急治理詳細(xì)與可操作化的規(guī)定。總的來看，我國社會組織參與應(yīng)急治理主要存在以下困境：一是參與方式與范圍不明，導(dǎo)致社會組織在應(yīng)急治理中缺乏行為指引；二是激勵措施不足，有效的激勵措施是創(chuàng)造動機、鼓勵行為、激發(fā)動力、實現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵；三是如何保障參與秩序，只有實現(xiàn)社會組織的有序參與，方能發(fā)揮其高效功能以應(yīng)對突發(fā)事件?；诖?，本文圍繞參與、激勵、保障三個視角論述社會組織參與應(yīng)急治理的不足與完善。

二、完善社會組織參與應(yīng)急治理的方式與范圍

社會組織參與應(yīng)急治理旨在彌補突發(fā)事件中政府能力有限，避免應(yīng)急路徑依賴，基于為公共利益奉獻(xiàn)的信念和使命，通過組織廣泛性與權(quán)威性認(rèn)可以期實現(xiàn)應(yīng)急治理的效率最優(yōu)。明確參與方式與范圍，是發(fā)揮社會組織優(yōu)勢，調(diào)動最廣泛社會資源參與應(yīng)急治理的關(guān)鍵。

（一）明確社會組織在應(yīng)急治理中的角色定位

在風(fēng)險社會、信息社會、轉(zhuǎn)型社會等多重背景下，風(fēng)險滲透更為復(fù)雜、全面，其應(yīng)對既需政府等宏觀主體介入，亦需社會組織等原子化的個體參與。明確應(yīng)急治理中社會組織的角色定位，不僅是治理體系現(xiàn)代化的必然要求，亦是政府角色的再確認(rèn)，實質(zhì)是“政府及其職能部門的職權(quán)重塑，是政府與社會關(guān)系的重新定位”［2］。但當(dāng)前應(yīng)急治理中的社會組織角色定位并未明確，從《社會團(tuán)體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等行政法規(guī)中可看出，政府與社會組織依然處于“主導(dǎo)—依附”關(guān)系，社會組織缺乏相當(dāng)?shù)淖灾餍耘c獨立性。部分地方政府甚至認(rèn)為，社會組織參與應(yīng)急治理是“樹立了自身外新的權(quán)威”［3］。政府觀念直接體現(xiàn)在法律規(guī)范中，大量模糊性表述的使用，使得社會組織缺乏有效參與渠道。同時，社會組織自身亦秉承“政府中心主義”，并未正視其在應(yīng)急治理中的優(yōu)勢，導(dǎo)致參與局限在政府命令下，具有服從性與片面性，缺乏長效機制，如2010年《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈資金管理使用實施辦法》中規(guī)定社會組織接收的社會捐贈交由政府統(tǒng)一管理，足見二者缺乏良性互動，體現(xiàn)了權(quán)力的傲慢與偏見?？v觀域外，社會組織角色定位主要表現(xiàn)為三種模式：一是美國的代理制，社會組織是政府在部分領(lǐng)域的代表；二是歐洲的共生制，政府與社會組織相互影響；三是日本的互補制，社會組織作為公共服務(wù)缺失的補充［4］?？傮w而言，應(yīng)急治理應(yīng)是“多元主體基礎(chǔ)上，各方相互依存、彼此信任、互動合作”［5］。盡管政府是應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵因素，但社會組織亦能在正確地把握應(yīng)急需求上起到“四兩撥千斤”之效果。因此，政府應(yīng)意識到在缺乏社會組織參與的情形下，應(yīng)急治理政策難以高效貫徹。

應(yīng)當(dāng)明確，社會組織參與應(yīng)急治理，并非塑造新的權(quán)威以挑戰(zhàn)政府，而旨在促進(jìn)防控，聯(lián)結(jié)政府與社會以提升治理效率，更非強調(diào)脫離政府的純粹自治，乃是構(gòu)建主體間的良性互動以促進(jìn)合力達(dá)成，實現(xiàn)“1+1＞2”的社會預(yù)期?；诖耍c社會組織應(yīng)建立應(yīng)急治理的合作伙伴關(guān)系，前者并非應(yīng)急治理的唯一主體，后者亦非附庸。一方面，政府可“借力”社會組織了解當(dāng)?shù)鼐硾r與需求以完善自身政策。另一方面，社會組織通過充當(dāng)公共服務(wù)的提供者，將其理念嵌入政府行動中，實現(xiàn)政策倡導(dǎo)。但權(quán)力下放并不意味著雙方的割裂，社會組織在突發(fā)事件中的作用通常是分散與重疊的，存在協(xié)調(diào)困難與資源匱乏問題，需要政府引導(dǎo)與支持。并且，社會組織因自身缺陷難以站在“全國一盤棋”的高度參與治理，過度自治可能導(dǎo)致決策與環(huán)境脫節(jié)，并最終由政府買單。因此，合作伙伴關(guān)系要求強化主體意識與責(zé)任意識，并權(quán)衡自身以適應(yīng)突發(fā)事件的發(fā)展，雙方互為補充，互為參照，尊重權(quán)利以規(guī)避局限，使應(yīng)急治理從無序走向有序，從單極變?yōu)槎嘣?，從而促進(jìn)整個治理體系的完善。

（二）構(gòu)筑全生命周期參與體系

應(yīng)急治理關(guān)聯(lián)諸多公共資源與社會產(chǎn)品的調(diào)配與使用，社會組織基于民間性與包容性的優(yōu)勢，通過建立廣泛的信任基礎(chǔ)，運用財政體系之外的公益資源可有效緩解政府能力有限的窘境。因此，發(fā)達(dá)國家鼓勵社會組織更多地參與應(yīng)急治理，并強調(diào)突發(fā)事件的全生命周期參與。以美國為例，其倡導(dǎo)“減災(zāi)、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”四階段參與，因各階段目標(biāo)措施有別需要不同類型與功能的社會組織參與，以應(yīng)對突發(fā)事件的復(fù)雜性［6］。分析我國法律發(fā)現(xiàn)，社會組織參與集中在應(yīng)急治理的事中與事后，事前規(guī)定較少，且具體描述不清，并多服從于政府的調(diào)度。如《交通運輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定》第十八條規(guī)定：“交通運輸主管部門可以根據(jù)應(yīng)急處置實際需要鼓勵志愿者參與交通運輸突發(fā)事件應(yīng)對活動?！庇秩纭对颇鲜⊥话l(fā)事件應(yīng)對條例》第三十五條規(guī)定：“鼓勵和支持社會力量參與事后恢復(fù)與重建?！?/p>

同時，構(gòu)筑社會組織全生命周期參與體系，既有社會基礎(chǔ)亦有現(xiàn)實需要。其一，根據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國社會組織報告（2020）》顯示，截至2019年底，全國共有社會組織86.63萬個，涉及科研、教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)諸多領(lǐng)域。雖與發(fā)達(dá)國家仍存差距，但廣泛分布的社會組織足以承接政府退出后的公共服務(wù)空白。特別是在應(yīng)急治理專業(yè)化需求日趨嚴(yán)苛的當(dāng)下，由于知識限制和信息不對稱，政府單一主體極易出現(xiàn)決策失誤，造成資源濫用與浪費，需要社會組織發(fā)揮其技術(shù)性優(yōu)勢以減少應(yīng)急治理的成本損耗［7］。其二，當(dāng)前應(yīng)急治理嚴(yán)重依賴財政資源，基于經(jīng)濟學(xué)上的“棘輪效應(yīng)”，財政支出易于向上增長而難于向下削減，純粹財政應(yīng)對可能使政府不堪重負(fù)。而社會組織參與應(yīng)急治理能夠緩解資金困局，根據(jù)研究顯示，每千人中有一個社會組織將減少人均政府支出約1.20美元，這看似效果不大，若較之于大城市，相差幾近千萬美元［8］。因此，政府應(yīng)鼓勵社會組織提供更多基層社會服務(wù)以塑造良性治理格局。其三，信息時代下突發(fā)事件較之以往具有更高的傳播性與更大的破壞性，并與轉(zhuǎn)型社會的高風(fēng)險相結(jié)合，若社會組織僅參與事中與事后，政府難以有效應(yīng)對。相較于政府官僚制層級的效率低下，社會組織扁平化的結(jié)構(gòu)與立足基層的現(xiàn)狀，使得其在突發(fā)事件前可通過遍布各社區(qū)的成員進(jìn)行宣傳引導(dǎo)與災(zāi)害預(yù)警，實現(xiàn)靈活高效地貫徹政策目標(biāo)［9］，并因非政府性、中立性和公益性等特質(zhì)促使其在各個層面時刻關(guān)注、監(jiān)測社會動態(tài)，基于自身的組織目標(biāo)和成員崇高理念填補事前政府缺位與空白。

因此，構(gòu)筑社會組織全生命周期參與體系已為緊迫需要。具體到內(nèi)容表述，全生命周期應(yīng)包含《突發(fā)事件應(yīng)對法》所規(guī)定的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建四個階段，并結(jié)合各階段具體情形與社會組織自身特征，探索基于社會共治理念的參與方式，以最大限度釋放社會的應(yīng)急生產(chǎn)力，實現(xiàn)高效治理。

（三）建立多維路徑參與范式

社會組織參與應(yīng)急治理應(yīng)是全生命周期體系內(nèi)“通過自發(fā)自愿產(chǎn)生整體性行為從而達(dá)成良性互動”［10］，即主體間協(xié)同運轉(zhuǎn)，有效分工，以維護(hù)受突發(fā)事件影響地區(qū)秩序為目的，實現(xiàn)個體力量的整合。目前，社會組織的參與方式局限在物資提供與社會教化等方面，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十四條將參與范圍限制在“提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈”，《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱“《傳染病防治法》”）第九條規(guī)定為“宣傳教育、疫情報告、志愿服務(wù)和捐贈活動”，既未考量時間之演化，亦未鑒別應(yīng)急之所需。參與方式不足將難以發(fā)揮社會組織的應(yīng)有功能，從而造成社會資源的浪費?；诖?，參照全生命周期的時間維度，社會組織參與路徑既有相似又有所區(qū)別。

首先，預(yù)防與準(zhǔn)備階段。該階段是扭轉(zhuǎn)當(dāng)前忽視事前參與現(xiàn)狀，提高社會應(yīng)急自救行動能力的關(guān)鍵。社會組織享有深厚社會信任，作為基層內(nèi)部規(guī)范的踐行者，通過提供多元社會服務(wù)，能夠提升私主體的集體行動水平。一方面，社會組織可以開展廣泛公民教育，使公民掌握突發(fā)事件中的基本行為準(zhǔn)則、知識和技能，通過外部行為影響公民內(nèi)心以驅(qū)動社會日常安全管理措施落實［11］。另一方面，社會組織亦應(yīng)重視自身建設(shè)，關(guān)注組織管理者、志愿者等內(nèi)部人員招納、培養(yǎng)、訓(xùn)練。吸納品格良好、熱心公益且具有專業(yè)所長的志愿者，并開展人員培訓(xùn)、應(yīng)急技術(shù)開發(fā)、物資儲備以充分應(yīng)對突發(fā)事件之不確定性。同時，該階段應(yīng)針對全生命周期特征進(jìn)行針對性演練以實現(xiàn)社會資源高效匹配的應(yīng)急目標(biāo)。

其次，監(jiān)測與預(yù)警階段。防患于未然是應(yīng)急治理的目標(biāo)，通過“突發(fā)事件發(fā)生前的數(shù)據(jù)收集與信息檢測等先導(dǎo)性工作，可以實現(xiàn)危機示警和災(zāi)情預(yù)報”［12］。通常，社會組織可利用其專業(yè)性優(yōu)勢識別風(fēng)險，并通過風(fēng)險信息上報協(xié)助政府進(jìn)行風(fēng)險評估。但是，政府基于維護(hù)社會穩(wěn)定的現(xiàn)實考量與科層制官僚組織本身運作遲緩等因素疊加，在信息披露時存在“報喜不報憂”“集體失語”等現(xiàn)象。此時，社會組織使用社交媒體等渠道發(fā)布信息，既能保證公民知情權(quán)得以實現(xiàn)，又可引導(dǎo)公眾有所戒備，降低未來應(yīng)急治理集體行動的負(fù)擔(dān)，并改善社會輿論狀況，通過信息溝通最大限度保障社會秩序［13］。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵社會組織成為“第一響應(yīng)者”，利用數(shù)字工具拓寬信息源以“保障公眾的表達(dá)權(quán)與知情權(quán)”［14］，盡可能遏制與消除突發(fā)事件發(fā)生的現(xiàn)實誘因，并提升治理的科學(xué)化、專業(yè)化水平，從而實現(xiàn)風(fēng)險規(guī)避。

再次，處置與救援階段。治理理論“強調(diào)打破單一主體的權(quán)力控制，通過代表多元利益的社會自發(fā)組織實現(xiàn)權(quán)力平衡，并達(dá)到善治”［15］。突發(fā)事件發(fā)生后，因追求“效益最大化”導(dǎo)致以營利機構(gòu)為主的“市場失靈”，而有限政府同樣存在部分領(lǐng)域的“政府失靈”。社會組織則因其獨特定位擁有其他主體不具備的優(yōu)勢，即能夠自下而上搜集與保障民眾需求。其一，社會組織可通過籌集資金以支付地方應(yīng)急需求，從而填補政府缺位帶來的“產(chǎn)能缺口”，并可基于與地方政府間的雙向信息交流實現(xiàn)社會資源的高效管理。其二，突發(fā)事件中政府因觀念落后與專業(yè)技能缺乏易面臨信任危機。特別是在利益訴求多元化的當(dāng)下，“本地化”的社會組織更易影響或限制其他主體的行為，通過專業(yè)性優(yōu)勢在政策目的之上給出更為清晰有效的政策實踐路徑。其三，應(yīng)急治理中政府可能存在權(quán)力濫用現(xiàn)象，社會組織以監(jiān)督者身份保障雙向交流渠道暢通與應(yīng)急治理目標(biāo)實現(xiàn)。但是，監(jiān)督絕非是與政府唱對臺戲，其“基本出發(fā)點是使政策、決議貫徹更徹底，應(yīng)急治理更完善”［16］。此外，社會組織亦應(yīng)承擔(dān)信息資源的收集整理與傳遞，并進(jìn)行自救與互助、維護(hù)秩序、民眾安置等諸多工作。

最后，恢復(fù)與重建階段。突發(fā)事件結(jié)束后，效率需求降低，“總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌謀劃”［17］更顯重要。社會組織除動員社會力量參與生產(chǎn)生活秩序重建、展開民眾心理疏導(dǎo)與就業(yè)援助外，更應(yīng)提供政策規(guī)劃咨詢，扮演應(yīng)急治理的“民間智庫”。社會組織不僅享有其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的實踐經(jīng)驗，更可反映當(dāng)?shù)鼐用竦奶囟ㄉ嬓枰?，并可通過自身價值理念的傳播與認(rèn)可，最終形成民眾的訴求合力以影響決策者的政策偏好進(jìn)而實現(xiàn)政策變遷。

應(yīng)當(dāng)明確，全生命周期內(nèi)各階段側(cè)重點不同，但參與不應(yīng)局限于上述內(nèi)容，只要不違反法律強制性規(guī)定并有益于應(yīng)急治理，均應(yīng)鼓勵其實施并反映在未來立法之中，此為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化之必然。

三、構(gòu)筑社會組織參與應(yīng)急治理的激勵機制

制度博弈論者認(rèn)為，決策者在做出選擇時，環(huán)境的不同必然導(dǎo)致結(jié)果有所區(qū)別［18］。應(yīng)急治理本身可期待利益不足，社會組織基于承擔(dān)社會責(zé)任之理念方提供廣泛的公共服務(wù)替代品。但在“有限理性”作用下，長期虧損可能使得管理者為組織利益衡量而產(chǎn)生“目標(biāo)異化”，即偏離公益性宗旨［19］。因此，構(gòu)筑激勵機制旨在優(yōu)化資源配置以彌補參與動力與效益不足。然而社會組織異質(zhì)性個體的特征導(dǎo)致需求不盡相同，若僅關(guān)注經(jīng)濟效益，亦會增加社會成本。是故，激勵機制應(yīng)做到經(jīng)濟、政治、社會心理激勵相結(jié)合，從而保障激勵措施更為科學(xué)與可持續(xù)。

（一）經(jīng)濟激勵

突發(fā)事件治理需要完善的硬件設(shè)備與充足的應(yīng)急人才，均指向高昂的組織成本，特別是資金等經(jīng)濟需求。為此，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃的通知》第5.2條明確要求各級政府針對應(yīng)急治理強化財政保障。但是，突發(fā)事件頻發(fā)背景下單一中心的激勵制度必然存在高成本、低效率的風(fēng)險，公私結(jié)合的經(jīng)濟激勵措施更易發(fā)揮公共資金的杠桿作用，優(yōu)化風(fēng)險并取得激勵的規(guī)模效益。

一方面，優(yōu)化公共財政投入。當(dāng)前制度環(huán)境下，政府主導(dǎo)社會資源的調(diào)配使用，社會組織需要權(quán)威支持。但因政府存在豐富應(yīng)急治理主體與擔(dān)心威脅社會穩(wěn)定的矛盾心態(tài)，導(dǎo)致法律內(nèi)容上存在模糊性特質(zhì)［20］。如《傳染病防治法》第十一條規(guī)定“對在傳染病防治工作中做出顯著成績和貢獻(xiàn)的單位和個人，給予表彰和獎勵”，既未明確激勵主體，亦未規(guī)定激勵內(nèi)容。又如《社會救助暫行辦法》第五十三條將激勵措施籠統(tǒng)規(guī)定為“財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免”，缺乏可操作性。因此，必須明確激勵主體、程序、內(nèi)容，以期為社會組織提供實際、具體的措施支持與引導(dǎo)。第一，現(xiàn)有法律體系中應(yīng)急治理主體多以“縣級以上地方人民政府”表述。因此，激勵主體規(guī)定為縣級以上人民政府更利于制度統(tǒng)一，且基層政府更大概率了解地方實情，與社會組織直接接觸，符合效率要求。第二，選擇性激勵較之整體性激勵不僅更具經(jīng)濟考量，亦因集體間競爭產(chǎn)生而享有更高效益。因此參與應(yīng)急治理并非必然享有激勵權(quán)利，僅貢獻(xiàn)突出或付出顯著方可獲得。具體評價程序與標(biāo)準(zhǔn)上，可借鑒《社會組織信用信息管理辦法》第二十二條之規(guī)定，由登記機關(guān)協(xié)調(diào)縣級以上人民政府，對社會組織參與應(yīng)急治理進(jìn)行信息采取，并建立考核體系，推動激勵措施制度化。第三，經(jīng)濟激勵內(nèi)容的實質(zhì)是構(gòu)建合理的應(yīng)急成本分?jǐn)倷C制。財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免確為經(jīng)濟激勵的重要內(nèi)容，但純粹資金投入與政府資金有限現(xiàn)狀沖突，可借鑒西方國家由政府購買社會組織公共服務(wù)，即合同付費的“購買型”參與模式，實現(xiàn)成本與效益的均衡。同時，激勵對象亦應(yīng)精確至組織中的個體，通過對參與人員中貢獻(xiàn)巨大者提供補助、撫恤、個人表彰等措施，解決從業(yè)人員的后顧之憂與激發(fā)成員個體的使命感。

另一方面，拓寬社會資金參與。純粹依賴政府投入將加重路徑依賴，并導(dǎo)致自身資源分配受政府意愿調(diào)度，可能扭曲組織初衷，進(jìn)一步削弱其獨立性與自主性［21］。并且，政府主導(dǎo)的激勵制度并非必然實現(xiàn)權(quán)力干預(yù)下的應(yīng)急治理凝聚體，反而可能因經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)差異產(chǎn)生激勵割裂，即貧困地區(qū)難以因組織付出增多而享有高于發(fā)達(dá)地區(qū)的激勵內(nèi)容，與制度預(yù)期相悖?！安换脊讯疾痪保降募钔咝?。因此，探索社會資金參與以彌補公共財政不足尤為必要。一是建立保險機構(gòu)參與的風(fēng)險分?jǐn)倷C制。實踐中部分地方政府早已認(rèn)識到保險在應(yīng)急治理中的重要性并將其納入法律體系，如《江西省突發(fā)事件應(yīng)對條例》第二十四條：“鼓勵社會公眾參與商業(yè)保險和參加互助保險，提高抗御風(fēng)險的能力?！鄙鐣M織較之社會公眾面臨更高的參與風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)鼓勵保險機構(gòu)設(shè)計專門產(chǎn)品，并針對突發(fā)事件種類不同與應(yīng)對進(jìn)程區(qū)別，形成多層次多類別的風(fēng)險分擔(dān)機制。同時保險機構(gòu)擁有專業(yè)優(yōu)勢，可與社會組織共同進(jìn)行突發(fā)事件的風(fēng)險評估與預(yù)防。二是創(chuàng)設(shè)企業(yè)與社會組織合作機制。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，企業(yè)作為營利機構(gòu)，因社會性與經(jīng)濟性的目標(biāo)不同與社會組織存在天然對立。但事實上，市場規(guī)范與社會規(guī)范均對主體間的行為產(chǎn)生影響，前者以物質(zhì)利益為核心目標(biāo)，后者以社會道德為價值基礎(chǔ)，二者不是非黑即白，而是相互制約的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。是故，企業(yè)可以從社會組織處獲得情感、風(fēng)俗和道德等社會心理認(rèn)可，以此獲得品牌的正面宣傳。反之，社會組織亦能得到資金、人員等物質(zhì)性支持。

（二）政治激勵

社會組織參與應(yīng)急治理目標(biāo)之一即是通過理念倡導(dǎo)以期實現(xiàn)社會改良，但不同于西方自由主義語境，我國理念倡導(dǎo)依賴于政府政治資源的提供［22］。若缺乏必要的政治參與措施，目標(biāo)偏離使得社會組織參與動力不足，且僅靠經(jīng)濟激勵亦與非營利宗旨相悖。因此，支持政府與社會組織間開展非對抗性“內(nèi)部”對話與合作，增強社會組織對應(yīng)急治理相關(guān)政策法規(guī)的影響，可以激勵其提供更廣泛的社會服務(wù)，并改善治理環(huán)境。

政策法規(guī)是“歷史過程的遺產(chǎn)”，其設(shè)計不僅是社會資源結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實反映，更是過去經(jīng)驗教訓(xùn)的當(dāng)下總結(jié)。社會組織作為聯(lián)結(jié)上下的橋梁，基層性特質(zhì)使得其對特定范圍的現(xiàn)狀享有更深理解。但長期以來，部分地方政府為“加強在權(quán)力金字塔中的權(quán)威，總是想方設(shè)法地控制各種信息”［23］，其認(rèn)為社會組織提供援助或發(fā)展志愿者是對自身職權(quán)范圍的侵犯，信息鴻溝造成參與遲延與重疊。政治激勵的前提是信息共享，溝通不足易導(dǎo)致社會組織無序與盲目行動，甚至為推動目標(biāo)實現(xiàn)配合權(quán)力尋租。是故，建立對話協(xié)商機制的意義正是擴大社會組織的參與，應(yīng)對政治激勵活動的需要［24］。

具體到參與渠道上，應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件進(jìn)程變化而區(qū)分為正式與非正式渠道，前者多與政權(quán)機構(gòu)合作，而后者多與個人官員合作。其一，在突發(fā)事件預(yù)防與準(zhǔn)備、恢復(fù)與重建階段，正式一致的參與渠道是保障公正性的必然要求，亦是穩(wěn)定溝通以征求建議的必要措施。正式渠道的典型即是人民代表大會的立法磋商，各部委的政策交流以及其他官方意見收集通道，并且應(yīng)保證社會組織提交的信息可以到達(dá)決策者，而決策者應(yīng)當(dāng)給予回復(fù)。但是，社會組織參與正式渠道的政策制定并非任意與無序，需要其擁有可在部分領(lǐng)域替代政府提供公共產(chǎn)品的專業(yè)性與經(jīng)驗性優(yōu)勢，并向決策者展示他們的協(xié)作態(tài)度和操作可能，方可獲得參與資質(zhì)，以避免公共資源的浪費。其二，在突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援階段，因其緊迫性的需要，效率成為第一要務(wù)。非正式渠道較之正式渠道更具靈活性與效率優(yōu)勢，其可直接利用與政府官員的私人聯(lián)系，為應(yīng)急處置政策提供必要建議。非正式渠道的典型例子即是依賴人際關(guān)系產(chǎn)生的私人對接，如個人直接向政府高層傳遞“內(nèi)部參考報告”，該模式因缺乏固定形式而具有不穩(wěn)定性，但并非意味其成功率不高。相反，在高效應(yīng)急要求與中國國情結(jié)合的背景下，較之正式渠道，其實現(xiàn)理念倡導(dǎo)改變政策內(nèi)容具有更高可能性。但嚴(yán)重依賴人際關(guān)系并非應(yīng)急治理的長久之計，非正式渠道還應(yīng)包括政府基于突發(fā)事件需要及時開放政策建議通道，其沒有固定的時間模式，例如針對應(yīng)急救援的聯(lián)席會議等。應(yīng)當(dāng)明確，渠道之間的差異是因突發(fā)事件不同階段需要而有所側(cè)重，政府與社會組織間的政治協(xié)調(diào)互動不應(yīng)局限于此，多元渠道均應(yīng)在政治激勵中發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）社會心理激勵

法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）提供了主客觀二分法的分析視角，將資本概念劃分為經(jīng)濟定義與社會視角，前者通常包括金融或物質(zhì)資源，后者強調(diào)無形的元素，如在社會網(wǎng)絡(luò)中通過互惠行為產(chǎn)生信任等［25］。但必須明確，社會資本是一個復(fù)雜概念，不能將其靜態(tài)理解為某種固定物，其本質(zhì)是行為人用之影響他人以獲取資源的方式。相較于經(jīng)濟資本的激勵，社會組織社會資本的增加更益于集體行動的轉(zhuǎn)變。并且，社會資本已成為社會責(zé)任的重心，與價值創(chuàng)造直接相關(guān)。個人在整個人生中通常會樹立自我道德形象，在參與社會生活中進(jìn)行道德調(diào)節(jié)以符合道德感知，特別是在進(jìn)行享樂行為后更愿意進(jìn)行道德增值以實現(xiàn)自我認(rèn)同。雖然享樂行為并不必然屬于非道德，但隨之社會道德判斷與自我道德感知標(biāo)準(zhǔn)的改變，公眾與享樂主義者產(chǎn)生認(rèn)知偏差，后者不得不增加主流道德行為以改善社會與自我道德形象?；谏鲜龈拍睿瑢⑸鐣M織與社會資本，特別是其中的道德觀念掛鉤，將極大提高其社會地位，激勵其自我提升。

一方面，對外應(yīng)加強社會組織在突發(fā)事件中的作用宣傳。宣傳是幫助社會組織實現(xiàn)籌集資金與理念倡導(dǎo)等目標(biāo)的關(guān)鍵，政府應(yīng)鼓勵各類媒體大力宣傳社會組織，并建立面向基層的宣傳網(wǎng)絡(luò)［26］。特別是利用社會化媒體便利性與靈活性優(yōu)勢，利用其滲透性強化公眾認(rèn)知，增強社會組織在應(yīng)急治理中的競爭力。但是，因資源有限導(dǎo)致官方宣傳多集中在少數(shù)典型組織上，大量社會組織缺乏官方渠道的曝光。因此，政府同時應(yīng)支持社會組織利用自媒體等數(shù)字工具進(jìn)行自我宣傳。另一方面，對內(nèi)須提高組織成員自我認(rèn)同。組織根植于個人，成員社會心理的轉(zhuǎn)變可直接反映在組織習(xí)慣的改變，即組織內(nèi)部隨著時間推移就某一領(lǐng)域產(chǎn)生整體性改良，最終實現(xiàn)參與可持續(xù)。成員是社會組織至關(guān)重要的資源，需要對其進(jìn)行社會心理激勵，即滿足其能力需求與社交需要，以使其強化自我身份認(rèn)同，激發(fā)成員良好情緒，提高參與內(nèi)在動機。首先，應(yīng)允許社會組織選擇最能滿足自身能力的應(yīng)急需求，以獲得期望結(jié)果。其次，應(yīng)鼓勵不同組織間的互動，特別是注重團(tuán)隊間協(xié)同合作。最后，應(yīng)設(shè)立組織內(nèi)部的職業(yè)計劃、增長機會等，即使是最有獻(xiàn)身精神的成員若長期重復(fù)同樣工作亦會感到厭倦。此外，社會組織需優(yōu)化自身專業(yè)性優(yōu)勢以明確內(nèi)部成員的自我定位，通才型社會組織可能面臨目標(biāo)過于分散而造成成員缺乏歸屬感。

四、健全社會組織參與應(yīng)急治理的制度保障

長期以來，學(xué)界可能更多關(guān)注突發(fā)事件中社會組織對政府行為的監(jiān)督，期望最大程度減少腐敗與擴大社會服務(wù)。究其原因，是錯誤地認(rèn)為社會組織均具有確保公平分配社會資源和服務(wù)的價值追求與作為。事實上，突發(fā)事件中接受巨額社會捐贈的社會組織同樣符合Bologua提出的GONE理論，即具有Greed（貪婪）、Opportunity（機會）、Need（需要）、Exposure（暴露）四要素，面臨違法可能［27］。因此，強化社會組織有序參與應(yīng)急治理的制度保障是回應(yīng)社會期望與改善組織環(huán)境的必然要求。但考慮突發(fā)事件緊迫性之背景，需平衡效率與公平，即堅持實體正義與程序高效并重。

（一）構(gòu)筑多主體監(jiān)管體系

組織傾向于慣性而非變革，僅當(dāng)環(huán)境出現(xiàn)干擾方能實現(xiàn)糾偏，因此監(jiān)管之于社會組織尤為必要。并且隨著社會組織在應(yīng)急治理中的影響持續(xù)增長，需要完善問責(zé)機制以回應(yīng)公眾信任。政府在應(yīng)急治理中居于主導(dǎo)地位，對社會組織享有監(jiān)管權(quán)并無異議。但社會組織活動并非隨機分配，往往帶有目的性。如社會組織通常為貫徹其治理理念會集中在社會管理層度較高地區(qū)，該類地區(qū)政府執(zhí)行力強，利于政府監(jiān)管。但其基于崇高道德理念亦可能選擇貧窮地區(qū)，恰是政府對公民反應(yīng)較弱的地區(qū)，政府監(jiān)管效率相對較低，需要社會主體的參與。但當(dāng)前法律體系中監(jiān)管主體除政府外，多規(guī)定為“社會”與“捐助人”，如《社會組織反洗錢和反恐怖融資管理辦法》第九條與《基金會管理條例》第三十九條。然而，將監(jiān)管主體規(guī)定為“社會”與“捐贈人”，實際上是模糊了社會組織與政府和私營部門間的界限，前者將社會組織等同于政府，而后者將社會組織理解為私營部門，由投資人負(fù)責(zé)管理。應(yīng)當(dāng)明確，社會組織跨越多領(lǐng)域，存在不同組織結(jié)構(gòu)，既有似企業(yè)定位，亦有如官僚機構(gòu)，即同時享有對公與對私的雙重屬性，其監(jiān)管主體亦應(yīng)有所區(qū)別。

事實上，社會組織發(fā)展很大程度上取決于內(nèi)部與外部利益相關(guān)者的交互。此處的利益相關(guān)者是指擁有組織所需的必要資源，并嘗試控制組織行為以實現(xiàn)應(yīng)急治理中可期待利益的主體，包括影響者、合作者、接收者和索償者四類主體。其權(quán)利來源可以是經(jīng)濟、政治抑或道德。因此，相較于政府、社會、捐助人等規(guī)定，監(jiān)管者規(guī)定為利益相關(guān)人更符合社會組織組織特性。具體表述上，影響者主要是內(nèi)部成員，合作者多為政府與其他公共服務(wù)部門，接收者為捐助人，索償者則表現(xiàn)為受益人。一方面，市場主義者認(rèn)為內(nèi)部成員特別是志愿者身份上類似于“消費者”，其用自身時間與精力付款，獲得情感或經(jīng)歷回報，等同于體驗式消費。若組織目標(biāo)發(fā)生偏離，將直接影響內(nèi)部成員的集體行動與價值實現(xiàn)。因此，內(nèi)部成員享有監(jiān)管基礎(chǔ)。另一方面，社會組織負(fù)有捐助人忠實義務(wù)，但其對資源的調(diào)配使用并不總是符合捐助人的預(yù)期與受益人的需要，可能存在分配偏見與信任濫用，甚至脫離公益服務(wù)性質(zhì)而凌駕于捐助人與受益人之上。是故，捐贈人與受益人亦具有權(quán)利主張之緣由。但應(yīng)明確，利益相關(guān)者不僅局限于上述主體，社會組織的發(fā)展本身是動態(tài)過程，須隨時代變化而不斷完善。且雖然監(jiān)管主體規(guī)定為利益相關(guān)者，但并非表明社會與社會組織相互隔絕，其同樣對社會組織享有監(jiān)督權(quán)，區(qū)別僅在于強制力之有無。

此外，監(jiān)管主體不僅包含監(jiān)管權(quán)的行使主體，亦應(yīng)涉及行使對象。當(dāng)前政策法規(guī)中多以組織群體為對象，如《遼寧省社會組織管理辦法》第十七條規(guī)定：“單位和個人有權(quán)舉報社會組織的違法行為”。但因道德許可之存在，成員個體亦有監(jiān)管必要，即最初從事道德行為的人因潛意識認(rèn)為其先前善行已授予其從事非道德行為的“許可”。是故，監(jiān)管對象應(yīng)同時包括組織與成員。

（二）完善主被動結(jié)合機制

應(yīng)急治理中社會組織監(jiān)管富有促進(jìn)目的，是利益相關(guān)者對權(quán)力產(chǎn)生焦慮以驅(qū)動組織自身完善的動態(tài)過程?，F(xiàn)有法律體系中對社會組織監(jiān)管主要包括主動信息公開與被動利益訴求兩類，如《中華人民共和國慈善法》第七十一條與《基金會管理條例》第三十九條，但其并未結(jié)合突發(fā)事件不同階段，亦缺乏全面且細(xì)致的規(guī)定，與應(yīng)急治理需求未相匹配。事實上，主動監(jiān)管實質(zhì)是社會組織的內(nèi)部改良，被動監(jiān)管則為外部驅(qū)動。

一方面，問責(zé)不僅僅是提供事后說明，內(nèi)部監(jiān)管的目的是強化成員自身責(zé)任，通過特定人群的價值重塑以優(yōu)化組織集體行為。現(xiàn)有法律僅強調(diào)社會組織主動進(jìn)行信息公開，并未關(guān)注內(nèi)部成員對主動監(jiān)管的影響。任何信息最終需要人力的參與處理，而全面的信息披露依賴于組織成員的自我責(zé)任感。隨著社會組織內(nèi)部科層制的強化以及組織領(lǐng)導(dǎo)者個人權(quán)力的膨脹,其自身也會向高度科層化和官僚化的組織體系轉(zhuǎn)化。是故，應(yīng)實現(xiàn)社會組織員工參與組織工作、決策與治理的民主，折中觀點以達(dá)成共識需求，以共識促共建。同時，建立分層和整體問責(zé)制，責(zé)任主體精確至成員個人，特別是針對組織高級管理人員的問責(zé)更顯必要。另一方面，為了應(yīng)急治理的高效協(xié)調(diào)，監(jiān)管不應(yīng)是孤立的自我治理，更為重要的是外部利益相關(guān)者的參與。外部利益相關(guān)者可向社會組織提出利益訴求，包括要求向其公開組織參與應(yīng)急治理的部分內(nèi)容并向組織提出改進(jìn)建議或要求，如捐贈人可以查詢捐贈財產(chǎn)的使用與管理情況，政府可以依據(jù)法律規(guī)定要求社會組織進(jìn)行強制信息披露等。但突發(fā)事件的緊迫性并未給予社會組織充分時間參與互動，因此外部監(jiān)管必須具有合理性，即具有行為可預(yù)測性，這要求相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)盡可能完善以約束主體行動，如美國Fonn990－PF（私立基金會稅收申報表）相當(dāng)于立法制定了信息公開的標(biāo)準(zhǔn)模板，統(tǒng)一強制信息披露的范圍標(biāo)準(zhǔn)［28］。并且，監(jiān)管方式應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)時代的高效便捷而非局限于傳統(tǒng)官方渠道。

此外，基于突發(fā)事件的不同階段，應(yīng)將監(jiān)管劃分為事前、事中與事后，其分別具有不同目的。社會組織事前應(yīng)提供相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的必要信息，以便內(nèi)部成員與潛在捐贈人知曉。事中則強化內(nèi)部監(jiān)管，通過主動信息披露滿足利益相關(guān)者的知情權(quán)與監(jiān)管權(quán)，且內(nèi)部自我改良亦更符合效率需求。事后堅持外部監(jiān)管為主，通過監(jiān)控社會組織是否按照計劃使用資金、物資等，對其進(jìn)行評估考核并吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，以實現(xiàn)組織優(yōu)化。

（三）建立高效協(xié)調(diào)救濟路徑

根據(jù)民政部統(tǒng)計顯示，截至2018年年底，全國共查處社會組織違法違規(guī)案件9 295起，行政處罰8 665起［29］。社會組織存在違法違規(guī)的現(xiàn)實基礎(chǔ)，然應(yīng)急治理法規(guī)中多以“依法予以處罰、依法追究刑事責(zé)任”或“給予警告、責(zé)令停止活動、撤銷登記”等表述，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五十一條與《基金會管理條例》第四十二條，權(quán)利受社會組織侵犯的主體如何獲得救濟鮮有規(guī)定。

救濟途徑是通過權(quán)威認(rèn)可以實現(xiàn)特定需求的可操作規(guī)范。社會組織參與應(yīng)急治理中因可期待利益不足易出現(xiàn)目標(biāo)異化或難以兌現(xiàn)，要求救濟途徑更為清晰高效以滿足實踐需要。即使世界最大社會組織BRAC（孟加拉鄉(xiāng)村發(fā)展委員會）亦在發(fā)展過程中出現(xiàn)目標(biāo)異化，其最初目的是減少因戰(zhàn)爭等突發(fā)事件造成的貧困人口，但隨著時間發(fā)展，愈發(fā)像商業(yè)集團(tuán)，涉足農(nóng)業(yè)、制造業(yè)與金融業(yè)，與捐贈者初衷相悖。筆者認(rèn)為，根據(jù)突發(fā)事件中效率至上的現(xiàn)實，權(quán)利主體的救濟路徑較之普通程序應(yīng)有所區(qū)別。

應(yīng)當(dāng)明確，“現(xiàn)代社會強調(diào)對人的關(guān)懷與保護(hù)，并以保障私權(quán)作為法治的核心”［30］，私權(quán)保護(hù)與突發(fā)事件中公共利益至上存在一定矛盾。因此，權(quán)利救濟應(yīng)盡可能節(jié)省公共資源以提高應(yīng)急治理效率，依照私權(quán)救濟、行政救濟、司法救濟的梯次，實現(xiàn)效率與公平的平衡。首先，社會組織內(nèi)部應(yīng)建立糾紛調(diào)解機制，志愿者、捐助人、受益人等利益相關(guān)者通過該機制與組織溝通，提出意見、建議等，以期實現(xiàn)應(yīng)急治理中矛盾的內(nèi)部消化。其次，考慮到信息時代社會化媒體的傳播速度，權(quán)利主體應(yīng)通過合法渠道對社會組織違法違規(guī)行為進(jìn)行揭發(fā)，以個體行為影響潛在利益相關(guān)群體的行動意愿。同時媒體平臺應(yīng)建立有效篩選機制對不實信息進(jìn)行鑒別與懲處，保障信息的真實性與時效性。再次，若上述路徑行使均存在阻礙，則由利益相關(guān)人向主管行政機關(guān)進(jìn)行投訴、檢舉、揭發(fā)，由行政機關(guān)基于法律規(guī)定給予必要行政處罰，如予以取締、沒收非法財產(chǎn)等，同時應(yīng)賦予社會組織救濟自身的權(quán)利，其對行政處罰不符可向行政主體提起行政復(fù)議、行政訴訟。最后，利益相關(guān)者可依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對社會組織提起民事訴訟，如社會組織以相應(yīng)目標(biāo)進(jìn)行宣傳吸引潛在捐贈人提供資源，但其使用并未依照目標(biāo)履行，若無法律規(guī)定的正當(dāng)理由，捐贈人應(yīng)享有取得民事賠償?shù)臋?quán)利。

五、結(jié)語

構(gòu)筑科學(xué)合理的社會組織參與應(yīng)急治理機制，是突發(fā)事件中高效配置資源，保障人民利益的必然要求，在以人民為中心理念指導(dǎo)下，必須實現(xiàn)政府與社會組織的協(xié)調(diào)共治以促進(jìn)社會和諧與穩(wěn)定。鑒于《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十四條的規(guī)定缺乏可操作性，應(yīng)在總結(jié)此次聯(lián)防聯(lián)控機制運行經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加大修法力度，以期實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時應(yīng)當(dāng)明確，突發(fā)事件是社會實踐中存在的不確定因素，但不確定性并不意味著只有在突發(fā)事件發(fā)生時才能采取行動，突發(fā)事件多是量變到質(zhì)變的結(jié)果，在突發(fā)事件前亦需通過資源整合實現(xiàn)風(fēng)險規(guī)避。因此，社會組織參與應(yīng)急治理不僅應(yīng)關(guān)注非常態(tài)化下的突發(fā)事件應(yīng)對，更需增強一般時期的常態(tài)化治理能力，通過創(chuàng)造力培育、適應(yīng)性學(xué)習(xí)及社會網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)等，確保社會治理的良性循環(huán)。