從“共同治理”到“治理共同體”：基層社會治理實踐邏輯轉(zhuǎn)換

周進萍

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210000；南京市委黨校社會學(xué)教研部，江蘇南京 210000）

黨的二十大報告明確提出“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，并再次強調(diào)“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。從2013年黨的十八屆三中全會首次提出社會治理、到2017年黨的十九大首次提出共建共治共享、再到2019年黨的十九屆四中全會首次提出社會治理共同體，這不僅僅是中國社會治理話語體系發(fā)展嬗變，也是基于社會治理實踐及其面臨問題的反思：第一次是理念轉(zhuǎn)變，從社會管理到社會治理，重點解決培育社會力量、激發(fā)社會活力問題；第二次是行動轉(zhuǎn)變，從政府培育社會到吸納社會共建共治共享，重點解決搭建共治平臺、吸納社會力量問題；第三次是結(jié)果轉(zhuǎn)變，從簡單“共同治理”到“治理共同體”，重點解決促進有機聯(lián)結(jié)，形成治理合力問題（表1）?！肮餐卫怼辈⒉灰欢ㄒ馕吨咝е卫?，治理主體越多元復(fù)雜就越可能陷入集體行動的困境。德國心理學(xué)家林格曼的拔河實驗發(fā)現(xiàn)，隨著不斷增加兩邊拔河的人數(shù)，每個人所用的力量反而越來越少，增加數(shù)量未必能達到力量累加的效果。社會治理重心在基層，社會治理共同體最重要的場域也在基層，如何破解“共同治理”困境、構(gòu)建基層社會“治理共同體”是亟待研究的重大理論和實踐問題。

表1 基層社會治理創(chuàng)新關(guān)鍵詞與實踐目標(biāo)

一、“共同治理”及其困境

2013年，社會治理被提出，這就意味著“共同治理”實踐探索的開始，在2018年民政部通過驗收的40個基層社會治理和服務(wù)試驗區(qū)中有30個試驗區(qū)（占75%）的實驗內(nèi)容涉及“三社聯(lián)動”“多元共治”“組織體系”等內(nèi)容，“聯(lián)動、協(xié)同、融合、體系、合作”成為高頻關(guān)鍵詞［1］。依托區(qū)域化黨建、“三社聯(lián)動”、網(wǎng)格化、民主協(xié)商、紅色物業(yè)等創(chuàng)新實踐，基層社會治理已然是共建共治共享景象，但是從文明城市創(chuàng)建、垃圾分類、物業(yè)業(yè)委會等現(xiàn)實問題來看，“共同治理”效能與基層社會治理需求還存在較大差距?！肮餐卫怼毕萑肫款i并呈現(xiàn)出內(nèi)卷化意味，體現(xiàn)于有“共同治理”的動力但是嚴(yán)重依賴黨政推動、有“共同治理”的結(jié)構(gòu)但是浮于淺層表面、有“共同治理”的制度但是有效性低。

（一）動力困境：嚴(yán)重依賴黨政推力

工業(yè)社會以及市場經(jīng)濟的發(fā)展塑造了人類有史以來最極端的“向錢看”的觀念，產(chǎn)生了拼命賺錢、精于計算的商業(yè)文明，人與人之間的關(guān)系、家庭血緣、愛情、友誼和社會關(guān)系，統(tǒng)統(tǒng)受到商業(yè)性個人利益的玷污與腐蝕［2］。利益分化導(dǎo)致個體之間的聯(lián)系和認(rèn)同變得越發(fā)脆弱，社會信任水平下降、熟人社會弱化、鄰里互動和情感逐漸疏離。人們從集體走向個體，再從個體走向孤寂，公共利益消解、共同興趣愛好消失、共同心理文化匱乏，引發(fā)嚴(yán)重的價值認(rèn)同危機。隨著開放性、流動性和異質(zhì)性的增強，基層社會治理中共同性因素越來越少、非共同性因素不斷增多，公共生活不再是生活共同體，公共領(lǐng)域中也不存在共同體意味。

另一方面，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)是中國社會治理的特色優(yōu)勢。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠把握歷史主動，審時度勢把握社會治理發(fā)展趨勢和問題短板，分清重與輕、主與次、先與后，不斷完善社會治理體制、機制和制度。黨政推力在解決重大問題、復(fù)雜難題和基礎(chǔ)問題上具有顯著效能，但是基層社會治理也需要充分調(diào)動社會協(xié)同和公眾參與力量，離不開廣大人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性。尤其是在基層社會治理中公眾參與本應(yīng)作為中堅力量，但目前存在形式參與多而實質(zhì)性參與少、特定群體活躍而整體參與不足問題［3］。“社區(qū)干、群眾看”現(xiàn)象突出，一邊是社區(qū)苦于人手不夠，一邊是居民即使沒事干也不愿參與。不少社區(qū)書記表示：“群眾利己主義泛濫，集體主義淡薄”“群眾主觀意愿由政府負(fù)責(zé)”“私人利益觀念較重，素質(zhì)有待提高”“只提出問題，不參與解決問題”。

（二）結(jié)構(gòu)困境：合作共治淺層懸浮

主體多元化是治理的前提條件，也是形成治理合力的難點所在［4］?；鶎由鐣卫碇黧w包括黨委政府、社區(qū)兩委、各類社會組織、企業(yè)、駐區(qū)單位、社區(qū)居民等，各類主體之間異質(zhì)性高而且自身內(nèi)部存在分化，對合作共治的角色安排、互動過程和權(quán)責(zé)利平衡是極大挑戰(zhàn)。

在角色安排上，基層社會治理主體容易陷入迷茫甚至沖突，包括政府行政抑或自治、市場商業(yè)抑或公益、社會組織使命抑或“活命”等。市場主體往往被置于基層社會治理之外，甚至被認(rèn)為是潛在的侵犯者和麻煩制造者，例如物業(yè)管理引發(fā)矛盾的癥結(jié)也正是在于物業(yè)企業(yè)的商業(yè)目標(biāo)和公益目標(biāo)常常有所沖突。社會組織具有專業(yè)性、非營利性使命，但其自身及成員也需要積極的社會認(rèn)同、合理的薪酬待遇、職業(yè)上升通道等“活命”需求。部分社會組織為了“活命”，在與政府簽訂購買服務(wù)合同時，不以社會價值、專業(yè)價值為導(dǎo)向，而是以自利導(dǎo)向選擇性執(zhí)行，以降低服務(wù)質(zhì)量減少成本，違背其專業(yè)性和非營利性優(yōu)勢。

在互動過程上，通過區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化、“三社聯(lián)動”等平臺實現(xiàn)了黨政部門、政社、居民之間的連接，但不少仍然停留在組織覆蓋和儀式化參與上［5］。例如，近年來區(qū)域化黨建平臺覆蓋面和影響力不斷增強，但是橫向上社會組織、非公企業(yè)黨建尚未投入足夠的人力、物力和精力，對黨建工作的重要性認(rèn)識不足、積極性不高，有組織無活動現(xiàn)象比較普遍；縱向上轄區(qū)內(nèi)黨組織和機關(guān)、企事業(yè)單位黨組織以及黨員之間雖有不同的行政級別，但是沒有行政隸屬關(guān)系，缺乏實質(zhì)性抓手。不少智慧化平臺也由于基礎(chǔ)信息不全面、聯(lián)結(jié)用戶少、數(shù)據(jù)共享不充分、應(yīng)用較孤立、運營管理不善等原因，互聯(lián)互通效率還有待提升。

在權(quán)責(zé)利關(guān)系上，街居之間行政壓倒自治、部街之間條條牽制塊塊、基層組織之間相互推責(zé)而又爭權(quán)奪利、基層組織與居民之間若即若離互不擔(dān)責(zé)是關(guān)系失衡的集中體現(xiàn)［6］。社區(qū)權(quán)小責(zé)大利少，盡管從中央到地方多次出臺文件明令基層減負(fù)，但實際上伴隨治理重心下移，工作要求越來越高、責(zé)任越來越大，是一種“加壓式減負(fù)”。社區(qū)發(fā)現(xiàn)問題會第一時間向上匯報，但是常見的結(jié)果是上級將皮球仍然踢回社區(qū)，甚至對未能及時處理問題予以考核懲罰。其后果是，不少社區(qū)在碰到真正問題時不愿提出、不敢上報，為社區(qū)治理留下安全隱患。公眾“搭便車”現(xiàn)象也普遍存在，積極參與者需要付出時間成本和機會成本，未參與者也可能坐享其成，在無形中打擊了參與者的積極性。

（三）制度困境：認(rèn)同度低又難執(zhí)行

制度有效是指制度因獲得普遍性認(rèn)同和遵守而實現(xiàn)了其預(yù)期效果的狀態(tài)，這意味著制度是值得被承認(rèn)，也是實際上被承認(rèn)和執(zhí)行的狀態(tài)。當(dāng)前基層社會治理制度文本數(shù)量和實際運行效果存在巨大落差，很多制度制定后便束之高閣，成為擺在門上、掛在墻上的擺設(shè)。迫于現(xiàn)實壓力會將某些基層社會治理棘手問題納入制度框架，但并未賦予能夠?qū)崿F(xiàn)的配套規(guī)則和保障措施：有的缺乏制度主體或主體模糊，導(dǎo)致無法執(zhí)行或者多頭指揮；有的缺乏客體或者難以操作，導(dǎo)致目標(biāo)不清或者沒有抓手；有的過于抽象空泛，導(dǎo)致形同虛設(shè)。

面對層出不窮的新生事物需要制度予以規(guī)范引導(dǎo)，但是不少具有現(xiàn)實價值的基層社會治理創(chuàng)新項目很難得到法律支持。例如，兼具經(jīng)濟和社會雙重屬性的社會企業(yè)具有重要價值，但是國家層面并未出臺政策法規(guī)明確社會企業(yè)的注冊登記、法人結(jié)構(gòu)、監(jiān)管扶持舉措等程序。再如，上海某社會組織想做一個“伙伴聚家”項目，老人為年輕人提供免費食宿、年輕人承擔(dān)夜間守護老人的功能，二者各自的優(yōu)勢和需求完美對接，但是由于缺乏法律指引以及可能產(chǎn)生房產(chǎn)侵權(quán)、引發(fā)道德危機等原因只能作罷。制度供給過程主要是自上而下外部供給，自下而上的參與大多是一些孤立的點和片段，公眾參與渠道不通暢、程序不明確、代表遴選不科學(xué)、吸納結(jié)果不透明，落地到基層執(zhí)行時容易遇到細(xì)則沖突、不接地氣、操作困難等問題。制度形成后也不會天然地被執(zhí)行或遵守，一方面由于法治意識淡薄、基層執(zhí)法能力不足等原因?qū)е码y以執(zhí)法；另一方面，模范榜樣、新鄉(xiāng)賢等道德感召力未能充分發(fā)揮，社會自組織程度低也無法利用熟人社會優(yōu)勢形成道德約束力。

二、“治理共同體”的基本內(nèi)涵與分析框架

“治理共同體”是具有中國特色的治理話語創(chuàng)新，體現(xiàn)了黨中央在社會治理方面的更高目標(biāo)［7］，也是研究社會治理問題的新視角［8］。在“治理共同體”的實踐路徑上，學(xué)者們提出了政治嵌入和行政吸納［9］；以社區(qū)公共空間凝聚共識、塑造成員行動慣習(xí)［10］；以平臺建設(shè)豐富合作行動的模式，促進不同網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)、嵌入與合作［11］；通過大數(shù)據(jù)跨越實體空間和虛擬空間［12］等具體做法?！爸卫砉餐w”是一個更高層級的治理追求，要求多元治理主體以共同體成員的方式組織起來，形成一整套合理而連貫的治理選擇。滕尼斯在《共同體與社會》中采取二元對立的結(jié)構(gòu)展開討論，提出共同體與社會的區(qū)別體現(xiàn)在三個方面：本質(zhì)意志還是抉擇意志，有機聯(lián)結(jié)還是機械構(gòu)造，默認(rèn)一致還是約定契約［13］126。必須指出的是，“治理共同體”并非簡單回歸滕尼斯所述的傳統(tǒng)社區(qū)精神，而是揚棄和超越了傳統(tǒng)、融入中國現(xiàn)代治理理念的合作形式。但是滕尼斯對共同體與社會的探討對區(qū)分“共同治理”和“治理共同體”依然具有重要的借鑒價值。與抉擇意志、機械構(gòu)造和約定契約的社會相比，本質(zhì)意志、有機聯(lián)結(jié)和默認(rèn)一致的共同體優(yōu)勢在于內(nèi)生動力性、互利共生性和共同領(lǐng)會性。從“共同治理”到“治理共同體”就是以共同體紐帶激發(fā)內(nèi)生治理動力、以共同體關(guān)系優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、以共同體規(guī)范完善治理制度（圖1）。

圖1 基層社會治理共同體邏輯框架

（一）邏輯起點：以共同體紐帶激發(fā)內(nèi)生治理動力

在共同體紐帶凝聚下，盡管存在著種種分離的因素，但人們保持著結(jié)合，反之就算存在著種種結(jié)合的因素人們卻保持著分離［13］129。如果缺乏紐帶持續(xù)凝聚動力，無論對共同體關(guān)系和規(guī)范有多么完美的設(shè)計，始終難以成為真正的共同體?！爸卫砉餐w”從字面上來看是以治理公共事務(wù)作為紐帶，與血緣、地緣、業(yè)緣等天然直觀的紐帶相比，治理紐帶具有隱蔽性。當(dāng)缺乏外部風(fēng)險壓力時，人們難以直觀感受到治理和自身利益的相關(guān)性，更加容易陷入分散的、個體的、碎片化偏好和利益。事實上，“治理共同體”真正的紐帶應(yīng)是公共性，人們愿意走出私人領(lǐng)域［14］，更加尊重、包容、信任、體諒和平等對待陌生人［15］，在公共事務(wù)治理中愿意共享權(quán)利、共擔(dān)責(zé)任、共享結(jié)果。公共性紐帶會催生主體性意識和自組織力量，也就能自然而然減少黨政主導(dǎo)包辦沖動，實現(xiàn)外部推力收縮和內(nèi)部動力舒張。因此，構(gòu)建“治理共同體”的邏輯起點就是培育公共性，持續(xù)激發(fā)各個主體的治理動力。

（二）核心過程：以共同體關(guān)系優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

正如基于血緣紐帶的共同體是通過家庭和家族關(guān)系構(gòu)成的結(jié)構(gòu)實現(xiàn)共同體成員的互動，“治理共同體”也需要創(chuàng)造結(jié)構(gòu)性關(guān)系維系有機聯(lián)結(jié)。首先，共同體關(guān)系應(yīng)有角色共生性。滕尼斯用器官和工具進行類比：器官只有在與有機整體相關(guān)聯(lián)的前提下才作為一個統(tǒng)一體存在，而且在不喪失自己的獨特性質(zhì)與力的條件下，它就不能與整個有機體相分離；相反，工具從其自身的物質(zhì)性而言和其他材料是一樣的，不過是由原子共同聚合而成的東西，完全是個體性的、孤立性存在，無法自我保存也不能自我生產(chǎn)。其次，共同體關(guān)系應(yīng)有互動性。盡管涂爾干和滕尼斯在關(guān)于機械團結(jié)和有機團結(jié)問題中存在分歧，但是都強調(diào)有機團結(jié)的共同體中，成員具有充分互動和緊密聯(lián)系。每一個行動者的每一項行動都必須指向人的共生共在，也只有以人的共生共在為目標(biāo)的行動才是真正的合作行動［16］。最后，共同體關(guān)系應(yīng)有權(quán)責(zé)對等性。共同體中也會存在不平等，但是不平等的程度只能增長到一個確定的界限，而且應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)利平衡，否則作為共同體的本質(zhì)就會消解。因為如果共同體中優(yōu)勢者力量太強，其與共同體的關(guān)系就變得無關(guān)緊要；劣勢者力量太弱，以至于他們與共同體之法的關(guān)系變得不真實，同樣毫無價值。

（三）運行保障：以共同體規(guī)范完善治理制度

共同體長期運行中沖突和摩擦是不可避免的，有效的規(guī)范才能保障共同體持續(xù)運行。涂爾干認(rèn)為傳統(tǒng)共同體依靠強烈的、壓制的和泯滅個性自由的、通常具有宗教形式的集體意識來維系共同體，但是滕尼斯指出在共同體中個人根本體驗不到自身的不自由，因為共同體規(guī)范源于共同領(lǐng)會，這種共同領(lǐng)會不是經(jīng)過協(xié)商、分歧和討論后形成的共識，是不證自明、不言而喻、自然而然的［13］100。在現(xiàn)代社會，共同領(lǐng)會實質(zhì)上就是對共同體規(guī)范的理解與認(rèn)同，來源于內(nèi)容體系的契合性、制訂環(huán)節(jié)的參與性以及執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效性。因此，“治理共同體”制度需要以更加平等和更加包容的方式吸納來自治理主體的變動和訴求，并將符合基層社會治理規(guī)律的訴求和期待以制度化的方式予以接受和落實。

三、從“共同治理”到“治理共同體”：基層社會治理實踐邏輯轉(zhuǎn)換

一種新型治理范式的提出和付諸實踐至少需要具備兩個條件:理論層面明確內(nèi)涵和構(gòu)建邏輯；現(xiàn)實層面具備可操作性。當(dāng)前，基層社會治理共同體在理論和實踐層面具備了實施基礎(chǔ)，亟待從簡單的“共同治理”走向“治理共同體”，提高多元共治效能滿足日益復(fù)雜的治理訴求（表2）。

表2 從“共同治理”到“治理共同體”的實踐邏輯轉(zhuǎn)換

（一）治理動力：從外部推力到內(nèi)在動力

“共同治理”動力主要來自緊急狀況下的風(fēng)險壓力和黨政推力，是一種被動式外部推動而非主動性內(nèi)在動力?！爸卫砉餐w”要將風(fēng)險壓力激發(fā)的短暫共同體意識從應(yīng)激響應(yīng)轉(zhuǎn)向日常韌性、將黨政推力從行政末梢轉(zhuǎn)向動員起點，激發(fā)社會主體從個體性轉(zhuǎn)向公共性，培育凝聚基層社會治理動力的紐帶。

1.風(fēng)險壓力：從應(yīng)激響應(yīng)到日常韌性

應(yīng)激響應(yīng)會隨著外部壓力消除而消失，但真正的共同體意識需要貫穿日常生活實踐［17］，而且具備日常韌性才能更加從容應(yīng)對各種類型的外部風(fēng)險。按照緊急性和重要性程度基層社會治理場景可以分為四種類型：重要且緊急、重要不緊急、緊急不重要和不緊急不重要。由于緊急性程度高的場景中可能對社會秩序產(chǎn)生威脅能夠迅速引起各方重視和資源投入，但許多重要性程度高的場景由于看似不緊急而被忽視，甚至淹沒于不緊急不重要的形式主義工作。“治理共同體”要將激發(fā)日?；ブ鳛橹匾獌?nèi)容，從微觀個體互助行為到建立中觀互助組織再到形成宏觀互助共同體［18］，從互信到互動再到互惠，不斷增強關(guān)系網(wǎng)絡(luò)［19］。只有建立起日常生活守望相助的關(guān)系，在面對外在風(fēng)險的時候才能迅速產(chǎn)生集體行動，團結(jié)一致應(yīng)對問題。

2.黨政推力：從行政末梢到動員起點

黨政推力對于構(gòu)建“治理共同體”的重要性毋庸置疑，黨政推力轉(zhuǎn)向也并不是淡化黨建引領(lǐng)或者行政簡單退出，而是從宏大敘事轉(zhuǎn)向居民日常生活，從追求“看得見”的硬性指標(biāo)轉(zhuǎn)為“看不見”的柔性治理。黨委政府將基層社會作為動員起點有以下抓手：一是公共空間營造，通過公共空間微更新改造增強開放度、交往性、互動性，吸引人氣以建立物理連接，同時在改造過程中倡導(dǎo)參與式設(shè)計建立更強的關(guān)系連接；二是項目資金撬動，在為民服務(wù)資金、政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等項目中專門設(shè)立小微基金，引導(dǎo)居民將微提案轉(zhuǎn)化為微項目，打造一批有影響力的居民微治理項目；三是社區(qū)社會組織聚合，引導(dǎo)趣緣類團體超越自娛自樂的純私利性活動，從偶發(fā)無序到明確有序，促進從簡單聚集到公共性躍遷；四是以公共事件為契機加強教育引導(dǎo)，將疫情防控、垃圾分類等場景中涌現(xiàn)出來的社區(qū)能人、志愿者等吸納到基層社會治理格局中。

3.社會動力：從個體性到公共性

“治理共同體”紐帶本質(zhì)上是公共性，不僅黨委政府、社會組織和市場主體要有公共性，每一個個體也需要增強公共性。長期以來，無論是城市和農(nóng)村都存在費孝通先生所述的“差序格局”特征，人們在社會交往中以自我為中心，以關(guān)系親疏遠(yuǎn)近決定互動頻度和深度。公共性發(fā)育不足導(dǎo)致人們對社區(qū)、社會和國家的認(rèn)知變得消極，基層社會作為生活載體和治理單元的鴻溝逐漸擴大，難以協(xié)調(diào)個體性需求和社會公共性需求。對公共性的強調(diào)并非認(rèn)為公共利益一定高于個體利益，用公共性壓倒個體性，而是適當(dāng)抑制自利傾向，對他者保持尊重、寬容和信任，通過互助合作促進個體性利益。公共性是抽象的，但是培育公共性的最佳路徑不是精神層面的規(guī)訓(xùn)，而是在公共生活場景中通過高密度、高頻次的交往互動不斷積累。例如，通過公共服務(wù)撬動公共性：一方面居民在被服務(wù)的過程中產(chǎn)生滿足感、認(rèn)同感，社區(qū)意識通過服務(wù)塑造起來；另一方面在互助和自助服務(wù)中產(chǎn)生責(zé)任感、主體性，升華公共精神。在公共服務(wù)供給過程中居民從單純的被服務(wù)者、被動參與者走向社交者、積極行動者和社區(qū)共建者，在此過程中公共性不斷成長。

（二）治理結(jié)構(gòu)：從簡單協(xié)作到深度聯(lián)結(jié)

“共同治理”中簡單協(xié)作的結(jié)果既可能是積極的也可能是消極的，甚至可能演變?yōu)橹黧w間的排斥和壓制。“治理共同體”要建立各個治理主體內(nèi)部和治理主體之間的深度聯(lián)結(jié)，合理安排角色功能，讓治理主體之間相互依賴、相互塑造，而不是此消彼長的零和博弈。

1.角色功能：從差異性到互補性

角色互補性依賴關(guān)系是深度合作的必要前提［20］，而且這種依賴性是相互的而非單向的。反之，如果過于關(guān)注角色的差異性就有可能演變?yōu)閷α⒑突コ猓邕^多關(guān)注市場逐利性與基層社會治理的差異性，就容易忽視其資金、產(chǎn)品、服務(wù)、運營優(yōu)勢對基層社會治理的互補性。從政府、市場、社會三大主體來看，有各自的治理方式、治理優(yōu)勢、治理劣勢和治理依賴性。政府在普惠性、基礎(chǔ)性、常規(guī)性服務(wù)領(lǐng)域管理能力較強，但是在個性化、精細(xì)化、專業(yè)化服務(wù)方面則缺乏效率，依賴于社會組織、社會企業(yè)、社會影響力投資、社區(qū)基金會等創(chuàng)新模式。市場主體可以輸入先進的理念、管理和方法提升基層社會治理效率，用自身的商業(yè)模式實現(xiàn)獨特的社區(qū)營造，在養(yǎng)老育兒、教育培訓(xùn)、家政服務(wù)、文化娛樂、物業(yè)管理、社區(qū)零售等領(lǐng)域滿足多樣多層次需求。但是，市場商業(yè)機制的成功依賴政府行政規(guī)劃、政策引導(dǎo)，也依賴社會影響力挖掘。例如，在2021年河南暴雨中慷慨捐款的企業(yè)鴻星爾克，得到人們的“報復(fù)性消費”“野蠻消費”，實現(xiàn)了經(jīng)濟價值和社會價值的雙贏。如果缺乏對社會價值的關(guān)注，就容易遭受老百姓的反對、抗議、投訴，難以進入社區(qū)或者無法贏利。社會組織與政府相比具有專業(yè)性，與市場相比具有非營利性，發(fā)揮專業(yè)服務(wù)、活力挖掘、鄰里互助、公益慈善等重要功能，但是社會組織完成“使命”的前提是“活命”，十分依賴政府的培育支持，也依賴市場機制以及尋求市場主體合作實現(xiàn)自我造血。

2.互動過程：從表面到嵌入

“治理共同體”互動是逐步深入的過程，包括動員利益相關(guān)者、識別重要問題、解釋問題、建立合作形成共識、利益相關(guān)者承諾、形成優(yōu)先戰(zhàn)略、談判、設(shè)計展示方案、執(zhí)行行動計劃、監(jiān)督和評估、經(jīng)驗復(fù)制、制度化等。一個領(lǐng)域的合作會加深行動各方相互了解、加深信任、積累經(jīng)驗進而降低合作可能產(chǎn)生的交易成本和風(fēng)險，增進其他領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)，最終多方主體在不同領(lǐng)域之間形成嵌入性關(guān)系?；悠脚_從表面到嵌入需要不斷拓展吸納廣度、增強互動頻度、挖掘合作深度和倒逼結(jié)果效度。例如，區(qū)域化黨建平臺要提高品牌意識，發(fā)揮品牌輻射效應(yīng)、擴散效應(yīng)、磁場效應(yīng)；在快遞網(wǎng)點、外賣配送站、網(wǎng)約車隊等關(guān)鍵場所建立流動黨支部，吸納新就業(yè)群體在定時定點派送、特殊群體應(yīng)急代跑、隱患問題“隨手拍”等領(lǐng)域發(fā)揮作用。再如，增強互動頻度既可以通過實體性鄰近關(guān)系獲得，也可以通過在關(guān)鍵節(jié)點提高信息傳播能力實現(xiàn)，通過高頻博弈減少信息不對稱問題。

3.運行結(jié)果：從偏利共生到互利共生

共同體成員互動過程實質(zhì)上也是權(quán)力點相互制衡的過程，占據(jù)權(quán)力點重要環(huán)節(jié)的有利益分配方式、組織成員的進入和退出、激勵和監(jiān)督的方式、績效評價結(jié)果等。從理性經(jīng)濟人出發(fā)，任何一方都希望獲得最大的利益同時擔(dān)負(fù)最小的責(zé)任，所有人都希望自身的利益被優(yōu)先考慮，例如黨委政府更加關(guān)注群眾滿意度及考核指標(biāo)，市場主體更加關(guān)注可持續(xù)盈利，社會組織更加關(guān)注社會價值和社會地位提高等?！爸卫砉餐w”要調(diào)整不同主體的權(quán)責(zé)邊界，減少絕對權(quán)力控制，平衡各方代表權(quán)和話語權(quán)，激勵各個治理主體始終履行角色功能。鼓勵所有成員追求自身正當(dāng)合理利益，如果不可避免出現(xiàn)特定主體利益受損時，要及時予以精準(zhǔn)補償，尤其是要給予弱勢群體更多照顧與政策傾斜。例如，社區(qū)占據(jù)較少權(quán)力點和利益點，需要針對社區(qū)精準(zhǔn)賦權(quán)賦能，包括優(yōu)化基層社會治理績效考核、擴大專項轉(zhuǎn)移支付、加強社區(qū)工作者利益共享等。再如，在保障公眾權(quán)利和利益同時，也要促進“誰受益、誰買單、誰負(fù)責(zé)”“公益不是免費”等責(zé)任意識形成。

（三）治理制度：從被動接受到共同領(lǐng)會

各個主體對于其自身利益的理性化考量并不一定意味著整體行為的理性化和集體行動一致性，需要一整套形成共識、引發(fā)行動、內(nèi)在約束的規(guī)范制度，才能形成安全穩(wěn)定有活力有效率的秩序?！爸卫砉餐w”制度具有共同領(lǐng)會性，能夠消除治理單元和生活載體的內(nèi)在張力，人們通過好制度獲得好生活，又在好生活中不斷反思完善好制度。

1.內(nèi)容體系：從行政場景到生活場景

基層社會首先是生活空間而不是行政空間，制度設(shè)計不僅要有宏大的行政視角，更要回歸人本邏輯和生活導(dǎo)向。制度內(nèi)容要契合基層生活利益和抵御生活不確定性風(fēng)險，本著于法周延、于事簡便原則，確保針對性、操作性和指導(dǎo)性，形成日常互動的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。于法周延是指制度要覆蓋全部生活場景，全面、周到、周密，減少制度盲點、鉆制度的空子等問題。于事簡便是指制度在實踐中可用、易用、好用，減少負(fù)面效應(yīng)、懸空現(xiàn)象等問題，不要為制度而制度并將其復(fù)雜化與繁瑣化。例如，關(guān)于“能否騎共享單車進小區(qū)”，《民法典》明確住戶如想將共享單車騎入小區(qū)需要取得全體業(yè)主同意，如果業(yè)主大會或業(yè)主委員會禁止住戶將共享單車騎入小區(qū)，那么該決定將會對全體業(yè)主產(chǎn)生法律約束力。當(dāng)然，《民法典》頒布實施并不意味著一勞永逸地解決了基層社會生活的所有問題，還有許多領(lǐng)域需要在實踐中不斷配套、補充、細(xì)化。例如，老舊小區(qū)增設(shè)電梯涉及相鄰不動產(chǎn)權(quán)利人利益受損，但是相關(guān)法律法規(guī)對加裝電梯影響通風(fēng)、噪音、采光、房屋貶值等標(biāo)準(zhǔn)沒有明確和細(xì)化，導(dǎo)致產(chǎn)生糾紛后的自行協(xié)商對于賠償問題難以達成共識，矛盾調(diào)解也缺乏相應(yīng)依據(jù)，協(xié)商未果擅自加裝電梯或阻撓合法施工引發(fā)大量社區(qū)沖突。

2.形成過程：從封閉到開放

制度過程的開放就是將自發(fā)形成制度中的利益博弈環(huán)節(jié)嫁接到制度設(shè)計的原始階段，增加吸納性源程序讓多元化利益訴求充分表達，保證各個主體在同一制度中不被區(qū)別對待。正式制度從需求挖掘開始就應(yīng)將公眾參與納入其中，并嵌入在地性的社會文化傳統(tǒng)中，縮短人們認(rèn)同和遵守制度的心理過程。非正式制度更要充分吸納居民參與，例如社區(qū)公約的起草、修訂、執(zhí)行、監(jiān)督需要居民的全過程參與才能落地生根，真正成為一種規(guī)則和行為方式。此外，基層社會治理制度并非一成不變，已立之法與可用之法存在距離，即便曾經(jīng)最完美的制度也不可能永遠(yuǎn)有效，甚至從形成之日起就可能開始落后于社會的發(fā)展，難以覆蓋新生事物。提高開放性也能及時獲得反饋，讓制度更準(zhǔn)確地反映社會訴求，對生活主體還權(quán)、賦能，尊重社會的自治精神、首創(chuàng)精神及由此產(chǎn)生的自發(fā)秩序。

3.執(zhí)行環(huán)節(jié)：從紙面到實效

從制度執(zhí)行過程來看，基層社會治理問題分解后的最小單元若涉及法律問題則依法而治；若無法但有標(biāo)準(zhǔn)可依，則依“標(biāo)”而行；若“無法無標(biāo)”但存在道德規(guī)范，則用德來約束［21］。正式制度以明確的形式被確定下來，與國家權(quán)力相關(guān)聯(lián)，有強制力和監(jiān)督保證實施，也被稱為硬法；非正式制度是在長期社會交往中約定俗成、共同恪守的不成文行為準(zhǔn)則，如風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、道德倫理等，也被稱為軟法。人們遵守制度既有可能是權(quán)衡利弊后對硬法強制力的畏懼，也有可能是在軟法正向激勵和負(fù)面懲戒引導(dǎo)力下的自覺行為。一方面，“治理共同體”要加強硬法的約束性，硬法在設(shè)計之初就要考慮執(zhí)行是否具有可操作性、是否具有充足執(zhí)法力量等保障機制。另一方面，“治理共同體”也要加強軟法的引導(dǎo)力，填補硬法空白、彌補硬法不足、豐富硬法細(xì)節(jié)從而增強制度的可執(zhí)行性，在硬法無法覆蓋的領(lǐng)域發(fā)揮重要的作用。在基層社會治理大多場景中，對人的情感、欲望、人心等管理很難通過硬法剛性管理，更需要軟法的柔性引導(dǎo)，將“法”融入社會“情理”，減少制度執(zhí)行障礙、提高制度執(zhí)行水平。