中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的當(dāng)代價(jià)值及其啟示

歐 權(quán)

（重慶市教育學(xué)會(huì)，重慶 400015）

對(duì)于中國(guó)傳統(tǒng)行政文化，需要去其糟粕取其精華，推動(dòng)其創(chuàng)新性發(fā)展、創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。不同的歷史條件下，傳統(tǒng)行政文化呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，當(dāng)代行政文化應(yīng)借鑒傳統(tǒng)行政文化的積極意義，并在實(shí)踐中摸索符合時(shí)代語(yǔ)境的價(jià)值取向［1］。因此，審視中國(guó)傳統(tǒng)行政文化不能超越歷史階段來(lái)評(píng)價(jià)歷史現(xiàn)象，而要結(jié)合當(dāng)時(shí)的生存環(huán)境和歷史條件進(jìn)行分析。

傳統(tǒng)行政文化發(fā)軔于夏、商、周三代，定型于兩漢，因襲發(fā)展于隋、唐、宋、元、明、清各代［2］，以自然經(jīng)濟(jì)和官僚行政體制為基礎(chǔ)，以儒家思想為核心，儒、道、法諸家融合互補(bǔ)的一系列思想、意識(shí)、心理、觀念和道德規(guī)范的總稱［3］?？傮w來(lái)看，“禮治”“法治”“德治”是傳統(tǒng)行政文化的有機(jī)組成部分。“禮治”發(fā)源于“周禮”，以宗法血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的等級(jí)制度為核心，社會(huì)中清晰地分出“君、臣、民”三個(gè)等級(jí)，對(duì)應(yīng)著“出政—行政／督政—受政”三種職能。“君權(quán)天授”“佐君父為治”的行政思維意味著統(tǒng)治者既有視天下國(guó)家為自己家族打拼出來(lái)的“私產(chǎn)”［4］的狹隘，也有“天子作民父母”的理想?！暗轮巍钡谋举|(zhì)在于“仁政”和“民本”，要求行政者自身先要有垂范天下的“德行”，既出現(xiàn)過(guò)諸如“貞觀之治”之類的善治局面，也易形成“青天文化”而掩蓋真正的行政管理頑疾［5］。法治是相對(duì)人治來(lái)說(shuō)的，要求主體合法、目的合法、內(nèi)容合法，但也存在“刑不上大夫”的隨意性、主觀性和專制性特征［6］。

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”［7］，這為構(gòu)建當(dāng)代行政文化體系指明了方向。全面深化改革引領(lǐng)了當(dāng)代中國(guó)行政文化的新價(jià)值取向，主要表現(xiàn)在以下方面：在價(jià)值取向上從君主至上轉(zhuǎn)向?yàn)槿嗣穹?wù)［8］，具體體現(xiàn)為從息訟厭訟、法即是刑、法不外乎人情轉(zhuǎn)到依法行政、明確法律底線、兼顧執(zhí)法的力度與溫度［9］，實(shí)現(xiàn)法治與德治相輔相成［10］。尤其在數(shù)字政府大力發(fā)展的背景下，當(dāng)代行政文化具有高效性、開(kāi)放性、服務(wù)性特征［11］。需要明確指出的是，傳統(tǒng)行政文化根深蒂固、影響深遠(yuǎn)，既存在一些陳舊、殘酷等不合理的文化成分，又存在長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)沉淀下來(lái)的優(yōu)秀理念和民族習(xí)慣。此外，以人民為中心是黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)特色社會(huì)主義行政文化建設(shè)的核心要義，要在借鑒人類文明的一切有益成果的同時(shí)，將其作為向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的價(jià)值基礎(chǔ)。在這種情況下，兩個(gè)方面的問(wèn)題需要深入思考：一是傳統(tǒng)行政文化對(duì)當(dāng)代行政會(huì)產(chǎn)生哪些方面的影響？二是在行政文化構(gòu)成方面，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)行政文化在當(dāng)代語(yǔ)境下必然要經(jīng)歷大浪淘沙、棄惡揚(yáng)善的過(guò)程，那么哪些方面應(yīng)該摒棄？哪些方面應(yīng)該傳承？

一、中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的產(chǎn)生基礎(chǔ)分析

中國(guó)傳統(tǒng)行政文化主要是統(tǒng)治型的文化，以鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治者為手段來(lái)達(dá)到維護(hù)統(tǒng)治秩序的目的［12］，其存在的基礎(chǔ)主要有：一是自給自足的封建農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；二是以儒學(xué)為其生存背景的文化基礎(chǔ)；三是以宗法血緣關(guān)系為主的政治基礎(chǔ)。

（一）傳統(tǒng)行政文化的儒學(xué)基礎(chǔ)

中國(guó)文化經(jīng)歷了幾千年的風(fēng)雨春秋，有過(guò)輝煌，有過(guò)衰敗，再而復(fù)興。行政文化作為文化系統(tǒng)的一個(gè)分支，必然與其緊密相關(guān)。傳統(tǒng)文化的主干是儒家文化。儒家文化從孔子算起，已有2 500余年歷史。隨著社會(huì)的變化與發(fā)展，儒家學(xué)說(shuō)不斷吸收道家、墨家等學(xué)派的思想，從內(nèi)容、形式到社會(huì)功能不斷發(fā)展。儒家學(xué)說(shuō)在歷史變遷中，經(jīng)歷了以下幾個(gè)主要發(fā)展階段。一是先秦時(shí)期的初始階段。在這一個(gè)階段，儒家學(xué)說(shuō)以孔子、孟子和荀子為代表，主要在道德修養(yǎng)和行政治國(guó)方面提出了相應(yīng)的主張?？鬃又鲝垺翱思骸薄靶奚怼焙汀盀槿视杉骸?；孟子強(qiáng)調(diào)“性善”，主張不斷發(fā)揚(yáng)人的“羞惡之心”“是非之心”“惻隱之心”“辭讓之心”“求其放心”，力主推行“仁政”；荀子主張“兼愛(ài)”，提出“明分使群”“群居和一”的治國(guó)原則。他們提倡的政治理想在當(dāng)時(shí)雖頗有影響力，但由于不符合諸侯稱霸、群雄割據(jù)的亂世現(xiàn)實(shí)，統(tǒng)治者敬而不用［13］。二是兩漢時(shí)期儒學(xué)的制度化和宗教化階段。在這一階段，荀子的儒家學(xué)說(shuō)對(duì)漢初思想產(chǎn)生了很大影響，后來(lái)的大儒董仲舒接受了荀子的禮法并重、刑德兼用的思想，吸收了墨家“兼愛(ài)”“尚同”思想，以及道、名、法、陰陽(yáng)等各家學(xué)說(shuō)，在漢武帝時(shí)期推行“罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)”，使儒學(xué)不斷向制度化、宗教化方向發(fā)展。東漢時(shí)期，班固撰寫(xiě)了《白虎通義》，把儒家學(xué)說(shuō)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的社會(huì)政治律條和道德規(guī)范。三是兩宋時(shí)期的發(fā)展階段。在這一階段由于儒學(xué)對(duì)人的自然情愫的束縛和局限，對(duì)人們的吸引力逐漸減弱，儒學(xué)在人們思想修養(yǎng)層面的作用先后受到玄學(xué)和佛教沖擊，但仍然在政治制度層面保持著自己的位置。兩宋時(shí)期儒家思想家借鑒佛道相關(guān)思想而得到進(jìn)一步豐富發(fā)展。在周敦頤、張載、邵雍、程顥、程頤等“北宋五子”闡發(fā)易理的基礎(chǔ)上形成了理學(xué)，后經(jīng)朱熹的進(jìn)一步深化，與佛道爭(zhēng)搶思想主導(dǎo)地位，以充分發(fā)揮儒學(xué)的作用，強(qiáng)化儒學(xué)在政教兩方面的功能。四是近代以來(lái)的“新儒學(xué)”階段，在制度和思想意識(shí)層面，都相當(dāng)程度地阻礙了社會(huì)改革和進(jìn)步［14］。在西方經(jīng)濟(jì)、政治、文化的沖擊下，人們對(duì)儒學(xué)進(jìn)行了激烈的批判，對(duì)傳統(tǒng)文化進(jìn)行了全面的反思，從實(shí)際出發(fā)去其糟粕取其精華，儒學(xué)進(jìn)入了“新儒學(xué)”時(shí)代?？偠灾饨ńy(tǒng)治者推行的科舉制度和實(shí)施的思想專制制度，使儒家學(xué)說(shuō)變成了官方意識(shí)形態(tài)，占據(jù)了中國(guó)傳統(tǒng)文化的統(tǒng)治地位，儒家學(xué)說(shuō)遂成為傳統(tǒng)行政文化的社會(huì)文化基礎(chǔ)［14］。

（二）傳統(tǒng)行政文化的政治基礎(chǔ)

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)政治行政架構(gòu)的基礎(chǔ)是宗法制度。中國(guó)古代宗法制度主要以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，尊崇共同的祖先、嚴(yán)格尊卑長(zhǎng)幼、規(guī)定繼承秩序、劃分宗族成員的權(quán)利和義務(wù)［15］。宗法制度緣起于父系氏族社會(huì)的父家長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)威的觀念、父家長(zhǎng)的財(cái)產(chǎn)繼承程序、男性祖先的尊崇觀念和祭祀祖先的各種儀式等。隨著社會(huì)的發(fā)展，基于氏族制度這種以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的政治秩序，逐漸發(fā)展成部落聯(lián)盟。至秦漢統(tǒng)一，宗法制度又發(fā)展成宗法色彩濃厚的君主專制，主要表現(xiàn)在家族統(tǒng)治和君王天下、家族制度和家國(guó)同構(gòu)，形成了親親觀念、男性尊崇觀念、父權(quán)觀念、孝悌觀念等等，這種以血親名義建立起來(lái)的制度成為調(diào)節(jié)統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部利益、維護(hù)封建地主階級(jí)世襲統(tǒng)治和奴役勞動(dòng)人民的工具。這種宗法色彩濃厚的君主專制主要包括以下幾個(gè)方面。一是世襲制度。君權(quán)神授，皇帝權(quán)力至高無(wú)上，代天行使一切大權(quán)，普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣，皇帝作為封建社會(huì)歷朝歷代的最高統(tǒng)治者，一直持續(xù)了兩千多年，直到辛亥革命才成為歷史。二是行政官制。秦朝推行三公九卿制，隋文帝推行三省六部制，宋太祖將宰相的職權(quán)一分為三，增設(shè)參知政事、樞密使和三司使，元世祖設(shè)立了中書(shū)省、樞密院和御史臺(tái)，明太祖結(jié)束了三省制度，實(shí)行內(nèi)閣制，清代設(shè)內(nèi)閣、置六部、設(shè)立軍機(jī)處，中國(guó)的君主專制走向了巔峰也開(kāi)始轉(zhuǎn)向沒(méi)落。三是選官制度。自漢代始，中國(guó)就建立人才選拔制度，察舉制是兩漢選用官吏最主要的途徑。到東漢末年，察舉制為門(mén)閥世族所操縱和利用，滋生了種種腐敗。魏文帝時(shí)創(chuàng)建了九品中正制，是盛行于魏晉南北朝時(shí)期主要的選官制度。隋文帝廢除九品中正制，采用分科考試的形式選拔官員；隋煬帝設(shè)置進(jìn)士科，科舉制形成［16］。唐代明確以進(jìn)士、明經(jīng)兩科為主；增加科目、人數(shù)，設(shè)殿試，并成定制。北宋科舉制更加成熟，在程序上分為鄉(xiāng)試、省試、殿試三級(jí)，錄取權(quán)由皇帝直接掌握［17］。明代科舉設(shè)八股取士制度，嚴(yán)重束縛了學(xué)子的思想。1905年清政府廢除了科舉制度，推廣學(xué)堂，咸趨實(shí)學(xué)，將育人、取才合于學(xué)校一途。至此，在中國(guó)歷史上延續(xù)了1 300多年的科舉制度落下帷幕。在中國(guó)古代，世襲的帝位、集權(quán)的官制，再輔以限制思想的選官制度，使以血親關(guān)系為基礎(chǔ)的宗法制與以君主集權(quán)為中心的封建官僚政治緊密結(jié)合在一起，構(gòu)成了中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的政治基礎(chǔ)，并形成了相應(yīng)的行為準(zhǔn)則，規(guī)范著社會(huì)、生活和行政等領(lǐng)域的行為。

（三）傳統(tǒng)行政文化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)是文化發(fā)展的物質(zhì)條件，雖然文化發(fā)展并不完全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，但文化發(fā)展歸根到底要受到物質(zhì)文明發(fā)展水平的制約。離開(kāi)經(jīng)濟(jì)這個(gè)基礎(chǔ)，文化發(fā)展就因失去基礎(chǔ)而成為空談。中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的基礎(chǔ)是自然農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)，其特征是自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和小農(nóng)生產(chǎn)方式，主要是解決吃飯穿衣兩大基本問(wèn)題。在中國(guó)傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)中，土地是首要生產(chǎn)資料，土地的歸屬問(wèn)題是最受關(guān)注的問(wèn)題。在氏族社會(huì)，土地屬于氏族集體所有，發(fā)展到夏商周時(shí)期，土地則歸“王”所有，盡管西周天子推行分封制，但是各諸侯只有土地使用權(quán)而沒(méi)有土地所有權(quán)。到西周末期，井田制開(kāi)始出現(xiàn)，有公田和私田之分，土地的歸屬出現(xiàn)了私有化，土地買(mǎi)賣促成了以家庭為單位的生產(chǎn)形態(tài)，個(gè)體經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)起來(lái)。當(dāng)然，在古代商品經(jīng)濟(jì)也是存在的，《尚書(shū)·酒誥》中說(shuō)，殷民“肇牽車牛，遠(yuǎn)服賈用，孝養(yǎng)撅父母”，說(shuō)明商代就已經(jīng)存在職業(yè)化的商人。自周代始，統(tǒng)治者就將商業(yè)視為一種賤業(yè)，認(rèn)為農(nóng)業(yè)是帝王之根基，帝王每年都要舉行農(nóng)耕的儀式，凸顯農(nóng)業(yè)是成就帝王大業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。統(tǒng)治者倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)還有利于提醒統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部不忘農(nóng)事的艱辛，在整個(gè)社會(huì)倡導(dǎo)勤勞簡(jiǎn)樸的觀念，強(qiáng)調(diào)人生在勤，不索何獲。中國(guó)古代一直是以自給自足的自然農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，雖然商品經(jīng)濟(jì)也在一定程度上存在，但是由于統(tǒng)治階級(jí)一直重農(nóng)抑商，商品經(jīng)濟(jì)始終對(duì)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)存在著嚴(yán)重的依附性。因此，自然經(jīng)濟(jì)所伴生的保守思維、懷舊情緒、短視習(xí)慣不同程度地影響了政治和文化的發(fā)展，長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)使中國(guó)文化具有極大的耐受性、凝聚性、包容性和保守性。

二、傳統(tǒng)行政文化對(duì)當(dāng)代行政理念的積極和消極影響

中國(guó)傳統(tǒng)行政文化對(duì)當(dāng)代行政理念有積極和消極兩方面的影響。必須對(duì)傳統(tǒng)行政文化予以合理的揚(yáng)棄，對(duì)傳統(tǒng)行政文化的雙重影響進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，以便對(duì)當(dāng)代行政文化建設(shè)做出積極貢獻(xiàn)。

（一）傳統(tǒng)行政文化對(duì)當(dāng)代行政理念的消極影響

一是保守型的行政思維影響了當(dāng)代行政民主建設(shè)。中國(guó)傳統(tǒng)行政文化以農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)所孕育的農(nóng)耕文化則是一種保守型的文化，開(kāi)拓性不強(qiáng)，映射到民族心理上則是穩(wěn)定平靜、自我封閉，反映到行政文化中則是按部就班、故步自封和阻礙創(chuàng)新。因此，在歷史上，無(wú)論哪次政治變革，都要付出慘重的代價(jià)，即使很多變革能夠成功開(kāi)始，也都以失敗而告終，例如王安石變法、張居正變革、百日維新等都是短命的政治變革。這些變革創(chuàng)新之所以最終失敗，源于改革面臨的守舊阻力太大，源于“祖宗之法不可變”的思想障礙，源于長(zhǎng)期封閉保守的短視思維。在傳統(tǒng)保守型行政思維的影響下，行政官僚的思想也相對(duì)保守，映射到對(duì)權(quán)力的態(tài)度上是對(duì)權(quán)力的過(guò)分看重，將公權(quán)據(jù)為己有，實(shí)行家族式的統(tǒng)治，行政官僚或以血親、或以門(mén)生為紐帶，形成朋黨，導(dǎo)致行政決策不透明，行政事務(wù)拒絕與外界交流，拒絕公開(kāi)決策信息和決策過(guò)程，老百姓無(wú)法參與行政事務(wù)，無(wú)法對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，行政民主被完全拋棄。這種保守型的行政思維一方面促成了行政權(quán)力的私有化，另一方面顯示出了統(tǒng)治者的“權(quán)威性”和“神秘性”。最終導(dǎo)致行政人員墨守成規(guī)、按部就班地處理政事，民主和清廉也主要靠行政者的道德良心進(jìn)行維持。由于這種保守型的行政思維在中國(guó)古代演繹了數(shù)千年，導(dǎo)致人們的思維意識(shí)上的固化，這對(duì)于當(dāng)代行政民主的建設(shè)不免造成認(rèn)識(shí)上的羈絆。

二是官本位的從政觀念影響了行政決策的科學(xué)性。中國(guó)古代沿用千年的科舉制度，被老百姓奉為唯一一條走出農(nóng)門(mén)的道路。唯有發(fā)奮讀書(shū)，一步一步考秀才、中舉人、獲進(jìn)士、出仕為官，才能光宗耀祖、彰顯門(mén)廳。讀書(shū)不是為了求知，而是為了求仕，為官后才能名利雙收。在中國(guó)古代，當(dāng)官意味著權(quán)力的擁有，民間有“一人為官，雞犬升天”的俗語(yǔ)；意味著生活的富足，有“三年清知府，十萬(wàn)雪花銀”的說(shuō)法；意味著地位的特殊，有“禮不下庶人，刑不上大夫”的規(guī)則。正是這諸多的利益所在，促成了“官本位”價(jià)值觀的形成。因此，入仕為官和官階晉升成為許多人的人生追求。《儒林外史》中描寫(xiě)的范進(jìn)中舉就是中國(guó)古代文人追求仕途的典型，范進(jìn)窮困潦倒，一生讀書(shū)求仕，以求得“城里張府上那些老爺，都有萬(wàn)貫家私，一個(gè)個(gè)方面大耳”的生活，五十四歲得以中舉，喜極而瘋。普通百姓傾其所有、窮盡一生而得來(lái)的“官”，自然倍加珍惜，勢(shì)必官氣十足。由于這種觀念的影響，行政官僚更看重自己手中的權(quán)力和自己的官位，未進(jìn)入官場(chǎng)者，則想盡千方百計(jì)進(jìn)入官場(chǎng)，一旦進(jìn)入官場(chǎng)，則又通過(guò)各種手段，爭(zhēng)官、要官、奪官和保官，對(duì)此，晚清小說(shuō)《官場(chǎng)現(xiàn)形記》給予很現(xiàn)實(shí)的描寫(xiě)。這種觀念沉淀到當(dāng)代人思維中，對(duì)有“官本位”觀念的一般百姓而言，則認(rèn)為為官就是一張報(bào)紙一杯茶、家富勢(shì)足頤指氣使；對(duì)有“官本位”觀念的行政人員而言，則服務(wù)欠缺、獨(dú)斷專行，視公權(quán)為私器，嚴(yán)重影響了行政決策的科學(xué)性。

三是唯上式的施政理念影響了依法行政的進(jìn)程。在傳統(tǒng)的封建社會(huì)，統(tǒng)治模式是君權(quán)至上、層層授權(quán)的層級(jí)管理，因此形成了行政管理的人治環(huán)境，再加上層層服從式管理模式，形成了唯上式的施政觀念?！熬秊槌季V，父為子綱，夫?yàn)槠蘧V”是家國(guó)同構(gòu)的封建社會(huì)的行為規(guī)則。唯上式的施政理念，是封建中央集權(quán)的產(chǎn)物，自然也是為了形成集權(quán)。由于在這個(gè)集權(quán)結(jié)構(gòu)的頂端是皇帝個(gè)人，而不是一個(gè)民主決策的機(jī)構(gòu)，因此這種集權(quán)必然是人治式的集權(quán)。與人治相對(duì)應(yīng)的是法治，雖然在古代也有法治，但是其法是王法，而不是國(guó)法。王法可以朝令夕改，可以因人而異，可以隨心所欲。因此，在古代法治成了人治的附屬，走門(mén)子、托關(guān)系、尋人情是整個(gè)社會(huì)必備的生存手段，促使了“人情政治”“關(guān)系政治”盛行。盡管在當(dāng)代，我們堅(jiān)持全面依法治國(guó)，但延續(xù)幾千年的人治重于法治的傳統(tǒng)思想觀念仍有很大的社會(huì)影響力。百姓遇事先想到的不是法律規(guī)章制度，而是人情關(guān)系背景。當(dāng)行政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人利益與法規(guī)條例相悖時(shí)，少數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)往往是尋求關(guān)系維護(hù)個(gè)人利益。這必然會(huì)阻礙依法行政和法治社會(huì)建立的進(jìn)程。

四是全能型的行政模式影響了當(dāng)代行政的改革。在傳統(tǒng)行政文化當(dāng)中，行政權(quán)力可以涉及社會(huì)生活和個(gè)人生活的方方面面，皇權(quán)更是至高無(wú)上的，可以無(wú)限地在任何領(lǐng)域行使，老百姓也就認(rèn)為行政力量能夠覆蓋一切。因此，這種行政權(quán)力的全能型思維，一方面推動(dòng)權(quán)力至上觀念和無(wú)限集權(quán)的形成；另一方面導(dǎo)致百姓民主意識(shí)的淡薄和對(duì)行政的依賴。如此延續(xù)了數(shù)千年，不論在行政文化還是民間文化中，已經(jīng)形成了一種思維的定式，認(rèn)為政府是全能的政府。這種觀念對(duì)于當(dāng)代行政改革，特別是政府職能轉(zhuǎn)變?cè)斐闪擞^念上的阻礙，其源頭正是傳統(tǒng)觀念中全能化的行政思維。在古代，人們將地方長(zhǎng)官稱之為“父母官”，顧名思義，父母者，百姓的衣食住行吃喝拉撒樣樣都要管，事必躬親。數(shù)千年來(lái)，官員普遍認(rèn)為轄內(nèi)百姓的大小事情皆由政府負(fù)責(zé)，這既是權(quán)力又是責(zé)任，政府被罩上了全能的光環(huán)。在當(dāng)代，政府為了更好地為人民服務(wù)，進(jìn)行了行政體制改革，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，努力推進(jìn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)。但是全能型的傳統(tǒng)行政思維仍然阻礙著轉(zhuǎn)變政府職能的行政體制改革，一方面一些行政人員不肯放棄對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的控制權(quán)力，另一方面一些老百姓根深蒂固的觀念仍是有麻煩找政府。從這個(gè)角度講，全能型的行政模式深刻影響了當(dāng)代行政的改革。

（二）傳統(tǒng)行政文化對(duì)當(dāng)代行政的積極影響

第一，傳統(tǒng)民本思想對(duì)當(dāng)代民生價(jià)值觀有著積極影響。我國(guó)古代的民本思想是由開(kāi)明的當(dāng)政者、政治家在認(rèn)識(shí)到民生疾苦后而對(duì)民眾力量思考的結(jié)果，客觀上有利于緩解階級(jí)沖突，實(shí)現(xiàn)本固邦寧的政治目標(biāo)［19］。但他們對(duì)民眾力量的考量是在維護(hù)封建統(tǒng)治的基礎(chǔ)上展開(kāi)的，必然帶有很大的階級(jí)局限性和歷史局限性，是一種“馭民”“治民”之術(shù)，與黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨是完全不同的。雖然傳統(tǒng)民本思想是在封建統(tǒng)治的框架下展開(kāi)的，但是其中還是存在許多閃光的思想，于當(dāng)代還是可取的。其中，許多愛(ài)民、利民、保民、富民的觀念與當(dāng)代“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的為人民服務(wù)的宗旨有相通之處，對(duì)于當(dāng)代民生價(jià)值觀的確立有著積極意義。

第二，傳統(tǒng)和諧思想對(duì)當(dāng)代行政關(guān)系有著積極影響。和諧思想最早孕育于遠(yuǎn)古的巫術(shù)禮儀之中，它的形成與“陰陽(yáng)五行”“天人合一”等觀念密切相關(guān)。三千多年前史伯提出了“和實(shí)生物”的觀點(diǎn)；晏嬰提出了“相成”“相濟(jì)”的觀點(diǎn)；孔子將“和而不同”作為理想人格的標(biāo)準(zhǔn)；老子提出“萬(wàn)物負(fù)陰而抱陽(yáng)，沖氣以為和”；孟子強(qiáng)調(diào)“天時(shí)不如地利，地利不如人和”；莊子提出：“與人和者，謂之人樂(lè)；與天和者，謂之天樂(lè)”；董仲舒認(rèn)為“和者，天地之所生成也”，“天地之美，莫大于和”等和諧思想。傳統(tǒng)文化中“和為貴”的思想、“和而不同”“求同存異”的思想，作為處理人際關(guān)系的準(zhǔn)則，在今天依然具有重要的積極意義［19］。

第三，傳統(tǒng)行政倫理對(duì)當(dāng)代行政文化有著積極影響。中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理底蘊(yùn)豐厚，孔子早在春秋末年就提出了“為政以德”的主張。細(xì)捋中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理規(guī)范，主要包括：清正廉潔、身正行政、舉賢任能、天下為公、善策治國(guó)等等，這些傳統(tǒng)行政倫理，雖然是為封建經(jīng)濟(jì)和政治服務(wù)的，但是作為馬克思主義者，我們不能割斷歷史，我們要正視歷史，從傳統(tǒng)中去尋找當(dāng)代的價(jià)值。只要我們堅(jiān)持用馬克思主義的眼光去審視，去甄別，其中有許多可為當(dāng)代所用的精神遺產(chǎn)。比如，清廉行政的思想，從先秦到近代，都有許多優(yōu)秀的見(jiàn)解，如：孟子的“政在得民”；老子的“禍莫大于不知足；咎莫大于欲得。故知足之足，常足矣”；墨子的“儉節(jié)則昌，淫佚則亡”；管子的“家富而國(guó)貧，為人臣者之大罪也”；真德秀的“不廉之吏，如蒙不潔，莫能自贖”等等。當(dāng)然傳統(tǒng)行政倫理具有兩面性，今天我們面對(duì)傳統(tǒng)行政倫理，在勇于繼承、善于繼承的同時(shí)，要批判地吸收，去其糟粕取其精華，剝?nèi)テ浞饨ǖ膬?nèi)核，取其符合社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的價(jià)值理念，才能對(duì)自己、對(duì)他人、對(duì)政事有所裨益，才能有助于中國(guó)特色社會(huì)主義行政倫理建設(shè)。

三、揚(yáng)棄與啟示當(dāng)代行政文化與中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的相互作用

中國(guó)傳統(tǒng)行政文化作為中國(guó)特色社會(huì)主義文化的有機(jī)組成部分，與政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境存在著一種必然的關(guān)聯(lián)，其發(fā)展也必然受其制約。因此，討論傳統(tǒng)行政文化的當(dāng)代價(jià)值不得不討論其與當(dāng)代行政文化的相互作用。

（一）當(dāng)代行政文化對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的揚(yáng)棄

第一，超越傳統(tǒng)民本思想，堅(jiān)持以人為本，關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生，樹(shù)立民生型的行政理念。無(wú)論是奴隸社會(huì)、封建社會(huì)還是在資本主義社會(huì)，都是少數(shù)人統(tǒng)治大多數(shù)人、統(tǒng)治階級(jí)剝削勞動(dòng)人民的社會(huì)。因此，必然在“人民”和“統(tǒng)治階級(jí)”之間存在著不可調(diào)和的矛盾。在傳統(tǒng)民本思想中，“君主”將“民”作為“國(guó)”之“本”、作為“政”之“要”，是統(tǒng)治階級(jí)為了鞏固自己統(tǒng)治而采取的措施。傳統(tǒng)民本思想還在一定程度上調(diào)和了封建地主階級(jí)和“人民”之間的矛盾，促進(jìn)了生產(chǎn)的發(fā)展。當(dāng)然，傳統(tǒng)民本思想是不可能與當(dāng)代的以人為本的思想相提并論的，因?yàn)槠浯嬖诘恼?、?jīng)濟(jì)和文化環(huán)境都已經(jīng)有了本質(zhì)的變化。中國(guó)共產(chǎn)黨的本質(zhì)決定了其執(zhí)政目標(biāo)與人民利益高度一致，決定了其執(zhí)政的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其政策指向是努力改善和保障民生，解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告提出“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。這個(gè)初心和使命是激勵(lì)中國(guó)共產(chǎn)黨人不斷前進(jìn)的根本動(dòng)力。全黨同志一定要永遠(yuǎn)與人民同呼吸、共命運(yùn)、心連心，永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”［20］。這表述了黨的民生價(jià)值理念和政策取向，充分體現(xiàn)了黨關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生的民生型行政理念，確保發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，對(duì)實(shí)現(xiàn)民生狀況的快速和持續(xù)改善，具有重要意義。在當(dāng)代，就業(yè)難、收入低、物價(jià)漲、上學(xué)難、看病難、住房難等一系列社會(huì)問(wèn)題使部分老百姓的幸福指數(shù)逐漸降低，由于對(duì)自身生存和發(fā)展的焦慮，部分人的幸福感也悄悄逝去。因此，如何提升民眾的幸福感已經(jīng)成為當(dāng)前黨和政府工作的重中之重。老子在《道德經(jīng)》中說(shuō)“至治之極，甘其食，美其服，安其居，樂(lè)其俗”，這是古代社會(huì)人們對(duì)行政治理的理想期望。在當(dāng)代，人民對(duì)美好生活的向往，正是各級(jí)黨委政府的奮斗目標(biāo)。它超越傳統(tǒng)的民本思想，堅(jiān)持人民至上，堅(jiān)持以民生為指向的行政理念，能夠促使領(lǐng)導(dǎo)干部從“唯上”思維下的“面子工程”“政績(jī)工程”中走出來(lái)，把關(guān)注點(diǎn)更多地集中到就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等人們關(guān)心和關(guān)切的問(wèn)題上來(lái)。新時(shí)代以來(lái)，全面深化改革有力保證了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但收入分配秩序仍有待進(jìn)一步規(guī)范，必須在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，樹(shù)立民生型的行政理念，關(guān)注民生幸福，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

第二，超越傳統(tǒng)德治思想，培養(yǎng)行政法治意識(shí)，堅(jiān)持依法行政，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成法治型的行政文化?！墩撜Z(yǔ)·為政》曰：“道之以政，齊之以刑，民免而無(wú)恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格?！闭J(rèn)為道德是為政治國(guó)的最高規(guī)范，因此，儒家主張“仁政”而不是“法治”。就中國(guó)法治起源而言，在公元前21世紀(jì)，中國(guó)就已經(jīng)產(chǎn)生了奴隸制的習(xí)慣法。盡管如此，總的來(lái)講傳統(tǒng)行政思想通常是忽略法治的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是注重德治，主張仁政，將仁義禮智信作為最高倫理價(jià)值；二是注重權(quán)杖，主張“三代以下，天下之是非，一出于朝廷”；三是注重中庸，主張“和為貴”，以“爭(zhēng)訟”為恥；四是主觀判斷，主張“論心定罪，志善而違于法者免，志惡而合于法者誅”。傳統(tǒng)行政思想這種對(duì)法治的忽視是建立在儒學(xué)背景、農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)和君主專制的封建制度基礎(chǔ)之上的，也是當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者為鞏固自己統(tǒng)治的需要而推行的。中華人民共和國(guó)成立后，其政治、經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)改變了，逐步走上了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的道路［21］。20世紀(jì)90年代，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景下，就已明確提出依法治國(guó)理念；進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展和完善。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)明確了全面依法治國(guó)的總目標(biāo)和總藍(lán)圖、路線圖、施工圖。2020年5月，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法典》，這是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)第一部以“法典”命名的法律，是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果［22］。2020年11月，黨的歷史上首次召開(kāi)中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議，將習(xí)近平法治思想明確為全面依法治國(guó)的指導(dǎo)思想［23］。改革開(kāi)放40多年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)法治建設(shè)成效顯著，形成了依法治國(guó)的行政文化，為依法行政打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)［24］。在具體的行政實(shí)踐中，一方面，須進(jìn)一步完善依法行政，培養(yǎng)行政法治意識(shí)。既要培養(yǎng)行政人員的法治意識(shí)，堅(jiān)持依法行政，堅(jiān)持法律面前人人平等，堅(jiān)持任何行政行為都不能越法、違法；又要培養(yǎng)人民群眾依法參與行政、監(jiān)督依法行政的意識(shí)，促使行政行為在法律規(guī)章范圍內(nèi)展開(kāi)。另一方面，必須維護(hù)行政法律制定和行政權(quán)力行使的科學(xué)合理和公正公平。既要不斷完善和健全立法的程序與方法，法律制定要堅(jiān)持從實(shí)踐中來(lái)到實(shí)踐中去，堅(jiān)持從群眾中來(lái)到群眾中去，堅(jiān)持體現(xiàn)人民民主專政，盡可能地維護(hù)最大多數(shù)人的利益；又要不斷完善和健全行政行為監(jiān)督制度和行政責(zé)任追究制度?？傊?，形成一個(gè)法治型的行政文化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從各個(gè)方面建設(shè)有利于依法行政的環(huán)境，需要高素質(zhì)的行政人員，需要社會(huì)大眾的全民參與。只有行政人員和社會(huì)大眾的相互理解、相互支持，共同促進(jìn)和努力，法治型行政文化才能最終形成。

第三，超越官本位的行政思維，努力提升人民大眾的政治素養(yǎng)，加強(qiáng)行政民主建設(shè)，推進(jìn)參與型行政管理模式。中國(guó)古代依靠宗法制度而建立起來(lái)的行政關(guān)系，導(dǎo)致了行政管理上的封閉性，百姓在行政過(guò)程中沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)，是完全意義上的被統(tǒng)治者。由于百姓參與的缺失，則導(dǎo)致了古代行政管理脫離現(xiàn)實(shí)和群眾基礎(chǔ)?？茖W(xué)的行政管理需要從實(shí)際出發(fā)，需要尊重實(shí)踐，從實(shí)踐中去尋求科學(xué)管理的智慧，而人民是最偉大的實(shí)踐者，因此，科學(xué)的行政管理需要人民參與到行政管理中來(lái)。在當(dāng)代中國(guó)，人民參與行政活動(dòng)的程度，是衡量全過(guò)程人民民主顯著優(yōu)勢(shì)的重要指標(biāo)，也是衡量行政管理科學(xué)性的重要內(nèi)容。封建社會(huì)封閉式行政殘余思想?yún)⑴c行政對(duì)人民的影響依然存在。人民往往對(duì)參與行政管理并不積極當(dāng)然這其中也不乏參與者的見(jiàn)識(shí)和素質(zhì)造成的影響。在當(dāng)代影響人民參與行政管理的因素還涉及政府和行政管理者，這主要是古代全能型政府和“官本位”思想造成的，在傳統(tǒng)中由于政府的全能導(dǎo)致了行政人員的全能，也就導(dǎo)致了官位至上，行政人員往往為了既得利益而維護(hù)政府的全能性，一方面阻礙政府職能的轉(zhuǎn)變，另一方面拒絕人民參與到行政管理中來(lái)。因此，當(dāng)前在一些地方，政府職能轉(zhuǎn)變被一些人掛在嘴上、寫(xiě)在紙上，就是不落實(shí)在行動(dòng)上，人民參與行政管理也往往只是做做樣子、走走形式，沒(méi)有多大的實(shí)質(zhì)意義。由于這種現(xiàn)象存在，造成一些百姓對(duì)政府不信任。因此，在推進(jìn)參與型行政管理的過(guò)程中，既要在政策制定上下足功夫，又要在行政人員和人民大眾兩者身上一起做功課。一是要加大教育宣傳力度，努力提高人民參與行政管理的能力和素質(zhì)，讓人民大眾更多地了解參與行政管理對(duì)自身利益的重要性，了解行政管理的過(guò)程和制度，從而積極主動(dòng)地參與到政治進(jìn)程中來(lái)。二是從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，充分尊重人民大眾參與行政管理的習(xí)慣和方式，制定出有利于人民大眾參與行政管理的實(shí)施細(xì)則，制定人民大眾參與行政管理的法規(guī)，切實(shí)保障公民參與行政活動(dòng)的權(quán)利。三是在操作過(guò)程中，要保證公平、公正和公開(kāi)，不斷增強(qiáng)人民大眾參與行政管理的強(qiáng)度、廣度和深度，不斷增強(qiáng)人民大眾對(duì)參與行政管理的信心。只有這樣，才能不斷提升行政管理的水平和質(zhì)量，不斷促進(jìn)參與型行政的理念形成。

（二）傳統(tǒng)行政文化對(duì)當(dāng)代行政文化建設(shè)的啟示

第一，延續(xù)實(shí)績(jī)晉升，打造以人民為中心、以民生為指向的行政思維。幾千年來(lái)，實(shí)干興邦已成為我國(guó)立于不敗之地的深層文化基礎(chǔ)［5］。早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，弱小偏遠(yuǎn)的秦國(guó)通過(guò)“商鞅變法”這一實(shí)績(jī)晉升制度，走向天下一統(tǒng)［25］。從改革開(kāi)放初期的“不管黑貓白貓，捉到老鼠就是好貓”，到黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)的“擼起袖子加油干”［26］“干部干部，要干字當(dāng)頭”［27］等宣言，無(wú)一例外都在強(qiáng)調(diào)為人民群眾辦實(shí)事才是政府政績(jī)的根本落腳點(diǎn)。解決民生問(wèn)題，不但要有強(qiáng)烈的民本意識(shí)，還需要有系統(tǒng)思維。一是有效銜接民生價(jià)值取向與政府行為邏輯，杜絕亂作為、濫作為、不當(dāng)干預(yù)等行為，堅(jiān)持民生是歸宿而非工具［28］。二是樹(shù)立長(zhǎng)期行政思維，扭轉(zhuǎn)短平快的績(jī)效生產(chǎn)方式，集中力量資源解決本質(zhì)問(wèn)題、暢通機(jī)制、完善保障措施，讓政績(jī)真正利民惠民。

第二，樹(shù)立法律至上的行政理念，讓法治成為全社會(huì)的信仰。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”［29］。所謂系統(tǒng)工程是指一項(xiàng)工作具有多個(gè)部分、要素或環(huán)節(jié)，有多個(gè)主體參與，最終實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的系統(tǒng)性效果［30］。在“共建共治共享”的社會(huì)治理理念下，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元治理主體之間的互動(dòng)協(xié)同，對(duì)貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)新思想具有重要的實(shí)踐意義。第一，法治政府建設(shè)必然要求推進(jìn)依法行政，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限；堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，提升行政效能；把依法監(jiān)管和服務(wù)群眾統(tǒng)一起來(lái)，著力打造服務(wù)型政府［31］。第二，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》提出，要“充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用”“加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”［32］，這就要求在法治軌道上，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、自由開(kāi)放的內(nèi)外雙循環(huán)營(yíng)商環(huán)境。第三，通過(guò)實(shí)時(shí)普法、公益普法、精準(zhǔn)普法等措施讓人民知法、懂法、守法、用法，讓嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法照進(jìn)現(xiàn)實(shí)，讓人民信法，加快法律與懲罰偏見(jiàn)脫鉤，讓人民敢用 法［33］。

第三，明確規(guī)范權(quán)力，充分推動(dòng)群眾監(jiān)督，著力創(chuàng)新行政手段。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上的重要講話強(qiáng)調(diào)：“要完善權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系，使各項(xiàng)監(jiān)督更加規(guī)范、更加有力、更加有效?！保?4］第一，嚴(yán)格的制度規(guī)范是完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的首要任務(wù)，建立具有引領(lǐng)性、率先性、創(chuàng)新性的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)制度體系，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的各種行為［35］。第二，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，既提高了監(jiān)督工作的透明度和實(shí)效性，也導(dǎo)致各種違紀(jì)違法行為手段不斷翻新、結(jié)果更加隱蔽［36］，這就要求監(jiān)督工作充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有效貫通，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督領(lǐng)域和監(jiān)督深度的跨越。第三，要把權(quán)力置于嚴(yán)密監(jiān)督之下，嚴(yán)格落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)意見(jiàn)必聽(tīng)、反映線索等具體且有可查性的信訪舉報(bào)必查要求，嚴(yán)肅查處違紀(jì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、處置、治理一體化推進(jìn)的工作閉環(huán)，提升監(jiān)督成效。