加強(qiáng)基層社區(qū)黨建引領(lǐng)功能 優(yōu)化基層社區(qū)治理體系

文/宜春黨建實(shí)踐與創(chuàng)新研究中心 中共宜春市委黨校 中共宜春市委黨校調(diào)研組

政治引領(lǐng)能力是黨的生命力所在，也是黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力的集中體現(xiàn)，是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和整合社會(huì)的基礎(chǔ)能力。在全面深化改革時(shí)期，城市社區(qū)面臨更加復(fù)雜的治理環(huán)境。特別是從“街居制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)型過(guò)程中，基層社區(qū)在很大程度上依賴街道或政府提供的發(fā)展資源，公共服務(wù)供給功能不強(qiáng)。同時(shí)，基層社區(qū)作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)單元，黨和國(guó)家的治理政策在基層社區(qū)的貫徹與落實(shí)，關(guān)系到黨全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的根基。研究與總結(jié)基層黨建如何引導(dǎo)基層社區(qū)治理，是研究如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)居民建立協(xié)作關(guān)系、推動(dòng)社區(qū)治理共同體建設(shè)，使其在治理方面始終保持正確的發(fā)展方向，將“以人民為中心”的治理原則真正落到實(shí)處。

一、黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理的意義

城市社區(qū)作為基層治理的基礎(chǔ)單元，也是基層協(xié)商的主要發(fā)生場(chǎng)域。新時(shí)代，伴隨城市社區(qū)黨建創(chuàng)新的系統(tǒng)化深入，基層協(xié)商與黨建工作之間呈現(xiàn)復(fù)合治理效應(yīng)。一方面，服務(wù)群眾是基層黨組織的重要職能，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感是社區(qū)黨建工作的重要落腳點(diǎn)。密切黨與群眾之間的關(guān)系，深入群眾、服務(wù)群眾，需要基層黨組織利用相應(yīng)的協(xié)商工作機(jī)制精準(zhǔn)獲取群眾的服務(wù)訴求，以實(shí)施精細(xì)化治理，提出針對(duì)性的服務(wù)方案。另一方面，增強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力是基層社區(qū)黨建的出發(fā)點(diǎn)。在社區(qū)治理現(xiàn)代化的背景下，黨的領(lǐng)導(dǎo)力不僅意味著基層黨組織具有總攬治理全局、協(xié)調(diào)治理資源、經(jīng)受治理考驗(yàn)的強(qiáng)大能力，更意味著其能夠作為能動(dòng)性治理主體，主動(dòng)承擔(dān)引領(lǐng)建構(gòu)治理規(guī)則、動(dòng)員治理主體、完善治理機(jī)制、提升治理效能的職責(zé)。

二、黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理存在的問(wèn)題

（一）基層社區(qū)治理主體間的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)作關(guān)系亟待構(gòu)建。基層社區(qū)通過(guò)黨建體系創(chuàng)新，建立起基層黨組織、政府相關(guān)部門、企事業(yè)單位、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)居民等主體之間的協(xié)作共治機(jī)制。在治理過(guò)程中，社區(qū)居民將作為社區(qū)治理的關(guān)鍵主體力量，既可以通過(guò)業(yè)委會(huì)間接參與社區(qū)治理，也能夠通過(guò)與社區(qū)黨組織以及社區(qū)居委會(huì)直接對(duì)話來(lái)將自身意見與建議輸入社區(qū)決策過(guò)程中。如何組織并動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)共建共治，是當(dāng)前社區(qū)共同體建設(shè)面臨的主要問(wèn)題，如何將基層治理改革成果惠及全體社區(qū)居民是黨建創(chuàng)新的落腳點(diǎn)之一。隨著人口的流動(dòng)和人們對(duì)生活質(zhì)量要求的提高，基層社區(qū)的公共事務(wù)愈加呈現(xiàn)復(fù)雜性、瑣碎性、多發(fā)性等特征。在部分社區(qū)中，年輕職業(yè)群體參與社區(qū)基層治理的熱情度相對(duì)較低，而年輕職業(yè)群體所具備的行動(dòng)積極性和思維活躍性，恰恰是基層社區(qū)建設(shè)所需要的。另一方面，熱衷于參與基層社區(qū)建設(shè)的群體往往受年齡、體力和受教育程度等因素的限制，遇到問(wèn)題很容易處于無(wú)助狀態(tài)，亦缺乏先進(jìn)的理念和認(rèn)知。這些現(xiàn)象均為社區(qū)的基層治理問(wèn)題提出了新的挑戰(zhàn)，急需在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，將各治理主體有序組織起來(lái)，各自發(fā)揮所長(zhǎng)，協(xié)作參與到基層社區(qū)公共事務(wù)的治理過(guò)程中。

（二）基層社區(qū)治理工作缺乏統(tǒng)籌安排。重塑社區(qū)治理體系需要社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)居民以及社區(qū)中的市場(chǎng)組織與社會(huì)組織等主體之間良性互動(dòng)，建構(gòu)適宜的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。改革開放以來(lái)，基層社區(qū)急劇轉(zhuǎn)型。單位體制的解體使得基層社區(qū)居民不再單純依賴單位福利住房分配獲得居住空間，住房商品化在打破“職住合一”的同時(shí)，更帶來(lái)居民物權(quán)意識(shí)的增長(zhǎng)，“其基本權(quán)利之一就是成立業(yè)主委員會(huì)（簡(jiǎn)稱業(yè)委會(huì)），并利用業(yè)委會(huì)這樣一種自治組織形式，直接監(jiān)督物業(yè)公司的服務(wù)，在利益相關(guān)者之間建立有效的契約關(guān)系?！睒I(yè)委會(huì)、物業(yè)公司開始成為重要的社區(qū)治理主體，改變了社區(qū)居委會(huì)“一元主導(dǎo)”的社區(qū)治理局面。此外，當(dāng)市場(chǎng)組織滲透社區(qū)，并且社會(huì)組織開始承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，在改善基層社區(qū)封閉性格局，使基層多元治理資源深度下放社區(qū)的同時(shí)，在社區(qū)、市場(chǎng)組織與社會(huì)組織之間建立規(guī)范的交往結(jié)構(gòu)，共同提升社區(qū)居民服務(wù)供給質(zhì)量等等。解決以上問(wèn)題的必要前提是領(lǐng)導(dǎo)性治理主體，整合社區(qū)治理中多元化的利益相關(guān)方，并對(duì)治理資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排，避免“分散性治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生越來(lái)越多的利益和價(jià)值沖突，進(jìn)而阻礙整體性公共價(jià)值的生產(chǎn)和社區(qū)共同體的生成?！?/p>

（三）基層社區(qū)治理議題缺乏公平的協(xié)商解決機(jī)制和平臺(tái)。基層協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，也是將社會(huì)主義協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。當(dāng)前，持續(xù)發(fā)展的政黨協(xié)商、政府協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商以及社會(huì)領(lǐng)城中廣泛構(gòu)建的基層協(xié)商、人民團(tuán)隊(duì)協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商共同形塑中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主體系，構(gòu)成中國(guó)民主政治發(fā)展的主要形態(tài)?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司以及社區(qū)居民等治理主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商對(duì)話的方式，解決其共同面臨的社區(qū)治理議題?；鶎訁f(xié)商內(nèi)容往往是與基層群眾切身利益密切相關(guān)的基層治理議題，如基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造、公共預(yù)算的合理分配、村（社區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等，目前在基層社區(qū)治理中，基層協(xié)商機(jī)制不健全，不利于穩(wěn)步開展基層協(xié)商創(chuàng)造基層群眾有序利益表達(dá)的制度化空間；基層協(xié)商平臺(tái)的匱乏，不利于及時(shí)化解基層社區(qū)矛盾、穩(wěn)定基層治理秩序。需要一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體帶領(lǐng)大家不斷探索和構(gòu)建基層社區(qū)治理協(xié)商解決機(jī)制，構(gòu)建問(wèn)題溝通平臺(tái)，從方式方法上推進(jìn)基層社區(qū)治理能力。

三、黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理推進(jìn)路徑

（一）激活協(xié)作共治主體資源，增強(qiáng)社區(qū)歸屬感?！肮餐w”意味著基層社區(qū)不僅是居民們聚集居住的物理空間，還是其通過(guò)社區(qū)公共生活，產(chǎn)生協(xié)作關(guān)系的場(chǎng)所。在推進(jìn)基層社區(qū)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，社區(qū)共同體價(jià)值意識(shí)的培養(yǎng)必須依賴于社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的有力發(fā)揮。黨組織通過(guò)發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的組織優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)獲取各類群體的利益訴求，在建立居民與社區(qū)之間相對(duì)緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和社會(huì)聯(lián)系的同時(shí)，增強(qiáng)基層社區(qū)的凝聚力。研究發(fā)現(xiàn)，新時(shí)期，黨組織作為基層社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)者，積極組織動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)共建共治過(guò)程，并推動(dòng)社區(qū)治理成果更加公平地惠及全體社區(qū)居民。一方面，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)針對(duì)性創(chuàng)造公共參與空間，組建社區(qū)居民團(tuán)體在公共活動(dòng)中增進(jìn)居民之間的溝通、了解與協(xié)作；另一方面，通過(guò)社區(qū)在職黨員管理機(jī)制以及非黨員職業(yè)群體的組織動(dòng)員機(jī)制，進(jìn)一步激活社區(qū)居民的協(xié)作共治資源，增強(qiáng)青年職業(yè)群體的社區(qū)歸屬感，進(jìn)而增強(qiáng)青年職業(yè)群體的治理熱情和參與度。在實(shí)踐中，宜春市積極探索依靠黨建激活社區(qū)主體之間的協(xié)作與共治，在增強(qiáng)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的同時(shí)，引領(lǐng)社區(qū)居民參與社區(qū)治理，弱化鄰里之間的陌生感。筠陽(yáng)街道在成立小區(qū)業(yè)主委員會(huì)時(shí)發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，發(fā)動(dòng)社區(qū)直管黨員、在職黨員、離退休黨員等亮出身份，帶頭參與基層治理，齊心組建“紅管家”。以“抓黨建、強(qiáng)服務(wù)、促治理”為主線，引導(dǎo)城南9個(gè)社區(qū)116個(gè)小區(qū)，特別是83個(gè)“三無(wú)（無(wú)物業(yè)、無(wú)主管、無(wú)安防）”小區(qū)盡快成立業(yè)主委員會(huì)，條件成熟的小區(qū)協(xié)調(diào)引進(jìn)有資質(zhì)、有經(jīng)驗(yàn)、有實(shí)力的物業(yè)公司進(jìn)駐管理，破解“三無(wú)”小區(qū)治理難題，滿足城南居民對(duì)美好生活的向往。目前，筠陽(yáng)街道已經(jīng)有107個(gè)小區(qū)召開了業(yè)主委員大會(huì)，并選舉出了業(yè)委會(huì)成員，小區(qū)業(yè)委會(huì)覆蓋率達(dá)到92.24%，正積極推進(jìn)后續(xù)備案工作。

（二）黨建創(chuàng)新引領(lǐng)基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)向“一核多元”轉(zhuǎn)型。新時(shí)代，社區(qū)黨組織成為領(lǐng)導(dǎo)基層社區(qū)治理整合性結(jié)構(gòu)的主體，并將該過(guò)程內(nèi)蘊(yùn)于黨建工作創(chuàng)新中。在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)黨組織作為“一元領(lǐng)導(dǎo)核心”，發(fā)揮“總攬而不包攬，協(xié)調(diào)而不代替”的功能；社區(qū)居民、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等多元主體參與塑造基層社區(qū)集體行動(dòng)愿景，并促進(jìn)社區(qū)公共價(jià)值的生成。市場(chǎng)組織與社會(huì)組織之間的多元資源滲透，以資源競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量升級(jí)。探索“一核多元”黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)社區(qū)治理精準(zhǔn)化。宜春市部分社區(qū)創(chuàng)新設(shè)置“以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居民、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、產(chǎn)權(quán)單位、職能部門、社會(huì)組織等多元主體共同參與的物業(yè)管理委員會(huì)”，并在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下成立街道“物業(yè)聯(lián)盟”，以統(tǒng)籌解決社區(qū)管理中的歷史遺留問(wèn)題，提升物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量。與此同時(shí)，分步驟、分階段推動(dòng)社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，提高物業(yè)管理委員會(huì)組建率和物業(yè)管理覆蓋率，以完善黨建引領(lǐng)下的物業(yè)管理協(xié)商共治新機(jī)制。此外，在統(tǒng)籌布局并落實(shí)黨建引領(lǐng)物業(yè)管理服務(wù)升級(jí)的基礎(chǔ)上，各街道亦制訂相應(yīng)的針對(duì)性政策，以有效回應(yīng)街道現(xiàn)實(shí)治理問(wèn)題。以黨建創(chuàng)新引領(lǐng)基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)向“一核多元”轉(zhuǎn)型。

（三）探索公平協(xié)商解決機(jī)制。在實(shí)踐中，基層群眾對(duì)治理議題的關(guān)切構(gòu)成其協(xié)商參與的內(nèi)生動(dòng)力，而規(guī)范化協(xié)商程序和有序的協(xié)商平臺(tái)則是決定基層協(xié)商效能的關(guān)鍵要素。要保障基層群眾在協(xié)商前獲取與協(xié)商議題相關(guān)的全面、真實(shí)信息。協(xié)商規(guī)則的制訂和協(xié)商平臺(tái)的構(gòu)建需要有利于基層群眾享有平等表達(dá)意見偏好的機(jī)會(huì)，并能夠在話語(yǔ)交往過(guò)程中尋求可被接受的共識(shí)?；谏鲜鲞^(guò)程的協(xié)商結(jié)果成為集體決策的主要依據(jù)。筆者注意到，各地均積極投身到參與探索基層協(xié)商的實(shí)踐中，諸如“百姓議事廳”“居民議事會(huì)”“民主懇談會(huì)”等基層協(xié)商論壇的創(chuàng)設(shè)，成為構(gòu)建基層群眾參與社區(qū)治理的可行渠道。地方領(lǐng)導(dǎo)留言板、地方政府門戶網(wǎng)站、手機(jī)程序終端等網(wǎng)絡(luò)虛擬對(duì)話版塊，進(jìn)一步成為消解基層群眾意見表達(dá)壁壘，拓展其平等參與社區(qū)治理協(xié)商的機(jī)會(huì)。例如宜春市部分老舊小區(qū)面臨物業(yè)服務(wù)質(zhì)量不高、物業(yè)公司與社區(qū)居民關(guān)系緊張等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在創(chuàng)新黨建引領(lǐng)物業(yè)服務(wù)的過(guò)程中，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，每季度組織網(wǎng)格長(zhǎng)、樓長(zhǎng)、物業(yè)公司負(fù)責(zé)人、社區(qū)居民就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。問(wèn)題的數(shù)據(jù)既可能來(lái)源于物業(yè)服務(wù)熱線、居民直接向居委會(huì)反映，也可能來(lái)源于社區(qū)工作人員進(jìn)樓入戶，范圍涉及公共設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、安全管理與矛盾調(diào)節(jié)四種類別。具體步驟包含收集問(wèn)題、確定議題、協(xié)商議事、分流落實(shí)、監(jiān)督評(píng)審五個(gè)步驟，保證居民意見能夠有效融入基層社區(qū)治理的決策過(guò)程。

四、結(jié)語(yǔ)

黨建的首要功能在于增強(qiáng)社區(qū)黨組織作為社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)核心的政治引領(lǐng)能力。發(fā)揮黨建政治引領(lǐng)功能、強(qiáng)化基層社區(qū)治理體系是新時(shí)代黨建功能整合的重要?jiǎng)?chuàng)新形態(tài)之一，其核心要義是以基層社區(qū)黨建工作創(chuàng)新為契機(jī)，通過(guò)推動(dòng)黨建工作與實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的有效融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)新的治理結(jié)構(gòu)，并引領(lǐng)基層社區(qū)治理主體向領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)作關(guān)系轉(zhuǎn)型，以此促使基層社區(qū)治理議題通過(guò)公平協(xié)商渠道得到合理解決。雖然各地在實(shí)踐過(guò)程中亦探索出諸多適應(yīng)性發(fā)展樣態(tài)，但始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社區(qū)治理的政治軸心。保障基層社區(qū)治理方向正確的同時(shí)，堅(jiān)持和完善黨對(duì)基層社區(qū)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)居民等主體作為社區(qū)治理利益相關(guān)者，通過(guò)黨建引領(lǐng)并拓寬參與渠道，創(chuàng)設(shè)基層社區(qū)共治平臺(tái)，共同解決治理中遇到的種種問(wèn)題。此外，通過(guò)社區(qū)黨組織的組織動(dòng)員以及基層黨員的先鋒模范作用，號(hào)召社區(qū)居民參與社區(qū)公共生活，激活社區(qū)青年職業(yè)群體的能動(dòng)性并實(shí)施精準(zhǔn)化治理方案，增強(qiáng)基層社區(qū)居民的歸屬感。在此意義上，依靠黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理體系，切實(shí)激活基層社區(qū)的治理活力，并將其更好轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能。