財(cái)政支持農(nóng)村綜合改革分配機(jī)制探析
——基于西部Z省實(shí)踐案例分析

梁 佳 謝 林

一、引言

農(nóng)村綜合改革是解決制約農(nóng)村發(fā)展深層次矛盾的重要舉措。近40年來(lái)，沿著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向，農(nóng)村先后實(shí)行了三項(xiàng)重大改革：以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革、以稅費(fèi)改革為重點(diǎn)的農(nóng)村分配關(guān)系改革和以完善農(nóng)村上層建筑為核心的農(nóng)村綜合改革。三項(xiàng)改革分別奠定了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)，理順了國(guó)家與村民的分配關(guān)系，使農(nóng)村上層建筑更加適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需要。三項(xiàng)改革循序漸進(jìn)，不僅為“三農(nóng)”發(fā)展不斷積聚動(dòng)力、創(chuàng)造活力，也為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。

一般認(rèn)為，農(nóng)村改革必須突破的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題之一是城鄉(xiāng)在功能配備、財(cái)政支持等方面的待遇差異，即城鄉(xiāng)分離的二元經(jīng)濟(jì)政治管理體制。當(dāng)前農(nóng)村改革的核心方向是創(chuàng)新制度、激發(fā)活力（項(xiàng)繼權(quán)等，2016）。因此，現(xiàn)階段應(yīng)通過(guò)深化農(nóng)村綜合改革，探尋后扶貧時(shí)代農(nóng)村發(fā)展的新路徑，激發(fā)農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素潛能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)（李練練等，2020）。但當(dāng)前農(nóng)村綜合改革的相關(guān)任務(wù)仍呈現(xiàn)出“部門(mén)化”“碎片化”等特征，多部門(mén)下達(dá)相關(guān)任務(wù)，項(xiàng)目多頭管理，鄉(xiāng)村難以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌整合，限制了財(cái)政資金效益的有效發(fā)揮（謝亦欣，2018）。故此，要在宏觀治理的框架中增強(qiáng)農(nóng)村綜合改革和其他涉農(nóng)政策的協(xié)同，提升財(cái)政政策執(zhí)行效率。

現(xiàn)階段，農(nóng)村綜合改革持續(xù)深化，一方面要從政策方向和項(xiàng)目?jī)?nèi)容上將鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接起來(lái)；另一方面，加強(qiáng)農(nóng)村改革成果運(yùn)用，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，能夠因地制宜探索鄉(xiāng)村全面振興的示范樣板。改革發(fā)展過(guò)程中，亦強(qiáng)化了農(nóng)村基層黨組織的政治功能和組織力，并鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基。從財(cái)政維度看，截至2020年，多數(shù)省份農(nóng)村綜合改革資金分配分貧困縣和非貧困縣：貧困縣的農(nóng)綜改資金匯入涉農(nóng)整合資金用于脫貧攻堅(jiān)，非貧困縣的農(nóng)綜改資金則主要聚焦農(nóng)村公益項(xiàng)目建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，分別對(duì)應(yīng)了組織振興、生態(tài)振興和產(chǎn)業(yè)振興等領(lǐng)域，與鄉(xiāng)村振興的路徑高度契合。其中，組織振興尤為關(guān)鍵，是鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力引擎。因此，立足脫貧攻堅(jiān)已全面完成、鄉(xiāng)村振興有序展開(kāi)的基層實(shí)際，應(yīng)在當(dāng)前基礎(chǔ)上繼續(xù)深化農(nóng)村綜合改革，探索推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的銜接機(jī)制和動(dòng)力模式。

過(guò)去幾年，各省陸續(xù)出臺(tái)了本省區(qū)域農(nóng)村綜合改革資金管理辦法，用以指導(dǎo)資金的分配、監(jiān)管，取得了一定成效，如完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)和諧宜居美麗鄉(xiāng)村；結(jié)合“一事一議”相關(guān)工作，鼓勵(lì)村民參與民主決策；盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)資源，健全農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配機(jī)制等。然而，在銜接鄉(xiāng)村振興國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)踐和創(chuàng)新視角下，當(dāng)前財(cái)政支持農(nóng)村綜合改革還存在較多不足：軟、弱、渙散村難以申請(qǐng)到農(nóng)綜改資金、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限仍然較多。因此，完善財(cái)政資金分配機(jī)制，對(duì)于鞏固農(nóng)村綜合改革成果，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、財(cái)政支持農(nóng)村綜合改革的現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)

目前階段，財(cái)政計(jì)劃支持農(nóng)村綜合改革至2023年，補(bǔ)助各省份開(kāi)展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)示范、扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革等工作。屆時(shí)，將根據(jù)多方面因素確定是否繼續(xù)實(shí)施和延續(xù)期限。從當(dāng)前支持模式看，各省區(qū)市在具體實(shí)施的子項(xiàng)目和定額補(bǔ)助項(xiàng)目資金額度上存在區(qū)別，如綜合試點(diǎn)試驗(yàn)項(xiàng)目?jī)H在18個(gè)省份開(kāi)展。中央財(cái)政在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面實(shí)行分檔補(bǔ)助，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和村莊情況，分為50萬(wàn)/30萬(wàn)/10萬(wàn)元三檔等。西部地區(qū)集“老、少、邊、窮”多特點(diǎn)為一體，農(nóng)村發(fā)展相對(duì)薄弱，是改革的重點(diǎn)區(qū)域。因此，本文以西部Z省作為典型案例，分析當(dāng)前財(cái)政支持農(nóng)村綜合改革現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)代表性問(wèn)題及探索改進(jìn)路徑。

截至2020年，西部Z省的農(nóng)村綜合改革在貧困縣和非貧困縣存在較大差異。貧困縣的農(nóng)綜改資金匯入涉農(nóng)整合資金，聚焦脫貧攻堅(jiān)，非貧困縣的農(nóng)綜改資金主要聚焦農(nóng)村公益建設(shè)、扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)試驗(yàn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及該省特色項(xiàng)目等內(nèi)容。

（一）財(cái)政投入現(xiàn)狀

2019年，Z省下達(dá)農(nóng)村綜合改革資金26.19億元。省級(jí)通過(guò)因素分配法將資金分配到縣，涉及因素包括鄉(xiāng)村人口、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、行政村個(gè)數(shù)以及其他因素，各因素權(quán)重占比分別為0.4、0.2、0.1、0.3。采取競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)制，各村將符合農(nóng)綜改資金支持范圍的項(xiàng)目報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制方案后逐級(jí)報(bào)送至省，經(jīng)過(guò)多輪評(píng)審篩選，確定當(dāng)年實(shí)施項(xiàng)目。評(píng)審中，除考慮項(xiàng)目方案本身的可行性和預(yù)期效益外，優(yōu)先選擇縣級(jí)黨委和政府有相對(duì)完善且長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃、村黨組織凝聚力強(qiáng)、村民積極性高、具備發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件的村莊。管理上，分配給貧困縣的資金作為涉農(nóng)整合資金下達(dá)至貧困縣后，由縣級(jí)根據(jù)本縣情況統(tǒng)籌使用，用于脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。資金的統(tǒng)籌整合和使用由縣扶貧辦負(fù)責(zé)。非貧困縣項(xiàng)目管理則由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)籌管理村內(nèi)項(xiàng)目，并逐級(jí)向上級(jí)主管部門(mén)匯報(bào)。其中，Z省特色項(xiàng)目和扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目由省委組織部、省財(cái)政廳和省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合管理；其他子項(xiàng)目由省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)農(nóng)村處管理，項(xiàng)目申報(bào)流程如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目申報(bào)流程圖

五個(gè)子項(xiàng)目因主要目標(biāo)分別關(guān)注基層民主、村莊美化、村集體經(jīng)濟(jì)、基層黨組織建設(shè)和探索改革創(chuàng)新機(jī)制模式等不同方面，實(shí)施內(nèi)容存在一定區(qū)別（詳見(jiàn)表1所示）。

表1 農(nóng)綜改子項(xiàng)目安排情況

綜上，當(dāng)前財(cái)政部門(mén)主要以項(xiàng)目形式將資金下達(dá)至村莊支持農(nóng)村綜合改革。因子項(xiàng)目存在目標(biāo)和內(nèi)容差異，加之各村資源稟賦不同，村莊能申請(qǐng)到的項(xiàng)目類(lèi)型、大小以及可能性均存在差異。

（二）主要經(jīng)驗(yàn)

在村民參與維度，通過(guò)項(xiàng)目不同階段對(duì)村民參與進(jìn)行引導(dǎo)，激發(fā)村民主體意識(shí)，加強(qiáng)基層民主；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維度，將資金投入鄉(xiāng)村建設(shè)短板，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改造提升人居環(huán)境，增強(qiáng)美麗鄉(xiāng)村底色；在銜接脫貧攻堅(jiān)維度，項(xiàng)目實(shí)施有效促進(jìn)農(nóng)民增收；在村級(jí)組織建設(shè)維度，增強(qiáng)組織“造血”功能，有效提升村基層組織自我保障和服務(wù)群眾能力和黨組織凝聚力；在特色效用維度，邊境省份將農(nóng)村綜合改革和省情結(jié)合，加強(qiáng)黨建，夯實(shí)固邊基礎(chǔ)。

三、當(dāng)前資金分配機(jī)制與農(nóng)村改革之間的主要矛盾

從戰(zhàn)略視角出發(fā)，財(cái)政支持農(nóng)綜改資金分配機(jī)制與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略近期與中期目標(biāo)之間存在銜接上的難點(diǎn)：一方面，農(nóng)綜改資金以項(xiàng)目形式下達(dá)到村，各子項(xiàng)目在資金使用方向上提出了明確要求，且資金體量較小，在實(shí)際使用時(shí)僅能實(shí)施規(guī)定范圍內(nèi)項(xiàng)目，呈現(xiàn)出“上整下散”特點(diǎn)；另一方面，各項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)過(guò)程中，優(yōu)先選擇區(qū)位條件較好、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較強(qiáng)、帶動(dòng)作用明顯、群眾積極性高的村，因此，與之相對(duì)應(yīng)的軟、弱、渙散村，既是當(dāng)前綜合改革難點(diǎn)，也是后續(xù)階段工作重點(diǎn)。

（一）“上整下散”分配方式無(wú)法有效銜接村莊規(guī)劃

西部地區(qū)農(nóng)村建設(shè)的主要問(wèn)題之一是多數(shù)村莊缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，導(dǎo)致住宅分布零散、建筑形式雜亂多樣、道路無(wú)法滿足遠(yuǎn)期通行要求、公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、土地利用率不高等問(wèn)題?；诖?，有條件的村莊應(yīng)進(jìn)行整體規(guī)劃，通過(guò)合理調(diào)整村莊空間布局，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善村民居住條件和村莊交通條件，提高土地利用率。而當(dāng)前農(nóng)綜改資金分配和使用方式難以從村莊整體規(guī)劃出發(fā)幫助村莊統(tǒng)籌發(fā)展。

資金分配使用局部呈現(xiàn)出比較顯著的“上整下散”特點(diǎn)?！吧险敝钢醒牒褪〖?jí)財(cái)政每年統(tǒng)籌數(shù)十億資金用于開(kāi)展本省的農(nóng)村改革，改革主體為“農(nóng)村”；“下散”指資金經(jīng)層層分解下達(dá)到村后，呈現(xiàn)出“碎片化”的特點(diǎn)，多用于零散用途，與村莊統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)聯(lián)性較低。各子項(xiàng)目在資金使用方向上提出了明確要求，尤其美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)村公益項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目資金體量較小，在實(shí)際使用時(shí)僅能實(shí)施符合資金體量的規(guī)定范圍內(nèi)項(xiàng)目，因此，選擇的項(xiàng)目未必是村莊當(dāng)前最亟需開(kāi)展的。為了讓項(xiàng)目達(dá)到更好的建設(shè)效果，雖然各縣盡可能整合其他來(lái)源資金，例如，Z省2019年的抽樣項(xiàng)目中，26.71%的項(xiàng)目整合了其他資金，但這些資金同樣存在體量小、使用方向受限的問(wèn)題，整合之后的項(xiàng)目依然難以和村莊整體規(guī)劃銜接，難以起到顯著改革成效，多為對(duì)村莊發(fā)展短板進(jìn)行小修小補(bǔ)。

這樣的鄉(xiāng)村建設(shè)行為較為低效散亂，長(zhǎng)此下去，必會(huì)形成每年都有各類(lèi)涉農(nóng)資金分配到村莊，但并未因資金投入“舊貌換新顏”，形成細(xì)分領(lǐng)域均未得以有效改善提升的尷尬境況。

（二）“軟、弱、渙散村”獲得必要資金存在“排斥效應(yīng)”

農(nóng)綜改資金支持項(xiàng)目均采取競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)制，在方案編制水平和項(xiàng)目可行性相當(dāng)?shù)那闆r下，越是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的村莊越容易獲得項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)制使其難以申請(qǐng)到資金。

農(nóng)村綜合改革不同子項(xiàng)目?jī)?nèi)容和目的各有不同，并非所有子項(xiàng)目目的都與競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)方式匹配。美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目、試點(diǎn)試驗(yàn)項(xiàng)目、特色項(xiàng)目這類(lèi)試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)、發(fā)揮引領(lǐng)作用的子項(xiàng)目適宜競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)；農(nóng)村公益、扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)這類(lèi)因補(bǔ)齊村莊短板設(shè)置的子項(xiàng)目，采用競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)會(huì)導(dǎo)致真正需要項(xiàng)目資金填補(bǔ)其短板的村莊反而難以申請(qǐng)到項(xiàng)目。

（三）分配結(jié)果與基層干部個(gè)人能力關(guān)聯(lián)度偏高

項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施過(guò)程中，對(duì)村干部的動(dòng)員能力有一定的要求。動(dòng)員能力強(qiáng)的村，申報(bào)項(xiàng)目積極、在競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)有一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、項(xiàng)目完成情況較好，并因此次年會(huì)更容易申請(qǐng)到相關(guān)資金。村干部動(dòng)員能力較弱的村，一是申報(bào)項(xiàng)目不積極；二是在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)處于劣勢(shì)，不易申請(qǐng)到項(xiàng)目；三是項(xiàng)目完成情況較差，甚至?xí)绊懙酱文晗嚓P(guān)項(xiàng)目的申報(bào)。

而我國(guó)當(dāng)前的村干部選拔、管理、任用等機(jī)制尚不健全，調(diào)研過(guò)程中，筆者觀察到村民為使貧困戶能領(lǐng)取村干部補(bǔ)貼，將村里貧困戶戶主選為村主任的案例，這類(lèi)村干部的動(dòng)員能力相對(duì)較差，導(dǎo)致村莊在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)過(guò)程中處于劣勢(shì)。另外，村委的動(dòng)員能力，與村干部受教育水平、能力、年齡、思想素質(zhì)、在村莊中的威望等因素相關(guān)，而這些因素又受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育水平、人才引留政策、本村村干部選舉的隱性規(guī)則等諸多內(nèi)外部因素影響。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制方案的能力亦對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)結(jié)果存在較大影響。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受教育水平較低導(dǎo)致文字功底較弱，或本職工作與實(shí)施的項(xiàng)目相關(guān)性較低，其編制的方案難以有效論證項(xiàng)目的必要性和可行性，難以申請(qǐng)到項(xiàng)目。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，43.86%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示申報(bào)項(xiàng)目的過(guò)程存在困難，其主要表現(xiàn)在方案編制方面。調(diào)研過(guò)程中，筆者觀察到負(fù)責(zé)黨務(wù)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部負(fù)責(zé)編制種養(yǎng)殖項(xiàng)目實(shí)施方案的現(xiàn)象，導(dǎo)致最終方案可行性較低，無(wú)法順利推進(jìn)后續(xù)工作。

（四）收益條件設(shè)置導(dǎo)致項(xiàng)目選擇的“類(lèi)型偏差”

扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目對(duì)立項(xiàng)村補(bǔ)助50萬(wàn)元，以實(shí)現(xiàn)村集體資產(chǎn)增加，幫助村莊獲得集體收入，維持村集體正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，部分省級(jí)對(duì)扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目提出了收益要求，收益目標(biāo)根據(jù)本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，多為3.5萬(wàn)-5萬(wàn)元/年不等。

因各村資源稟賦存在明顯差異，不同村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有較強(qiáng)的因地制宜式需求特征。一些區(qū)位條件較差、人口密度較低的村，不適宜修建商鋪獲取租金，根據(jù)自身?xiàng)l件申報(bào)了特色種養(yǎng)殖等項(xiàng)目，但因種養(yǎng)殖項(xiàng)目盈利周期長(zhǎng)，且投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，短期內(nèi)未必能達(dá)到收益要求的可能性較大，因此，各級(jí)政府篩選項(xiàng)目時(shí)，存在一定項(xiàng)目類(lèi)型偏好，多保留修建商鋪、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等可以產(chǎn)生固定租金收入的項(xiàng)目，種養(yǎng)殖項(xiàng)目被成功立項(xiàng)的概率較低。在Z省抽樣調(diào)查的299個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目中，僅有22個(gè)與種養(yǎng)殖相關(guān)，占比7.36%?？梢?jiàn)，資源稟賦更適宜實(shí)施特色種養(yǎng)殖項(xiàng)目的村莊，更難申請(qǐng)到扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目資金。因而，為能申請(qǐng)到該筆資金，部分村莊選擇不考慮本村具體情況，僅申報(bào)可產(chǎn)生固定租金項(xiàng)目。這一方面導(dǎo)致項(xiàng)目成熟度、可行性較低，在競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)過(guò)程中優(yōu)勢(shì)較??；另一方面，即使成功申請(qǐng)到資金，亦未能為村集體增加價(jià)值最優(yōu)資產(chǎn)，項(xiàng)目收益遠(yuǎn)達(dá)不到目標(biāo)要求，更可能因產(chǎn)出較低影響該村之后年份申報(bào)其他項(xiàng)目資金。

四、完善財(cái)政支持農(nóng)村綜合改革分配機(jī)制的邏輯基礎(chǔ)與政策建議

中央強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興、鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建”，明確提出“自下而上、村民自治、農(nóng)民參與”的實(shí)施機(jī)制。當(dāng)前，大部分農(nóng)村缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，尚存較多短板亟待補(bǔ)強(qiáng)。下一步，如何從強(qiáng)化投入保障、優(yōu)化政策體系、完善工作機(jī)制入手，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐，成為財(cái)政進(jìn)一步支持農(nóng)村綜合改革的關(guān)鍵問(wèn)題。本文結(jié)合實(shí)踐案例和已有學(xué)術(shù)成果，基于競(jìng)爭(zhēng)性和公平性二元分配類(lèi)型劃分角度，結(jié)合涉農(nóng)財(cái)政資金目標(biāo)特性差異，提出完善財(cái)政支持農(nóng)綜改分配機(jī)制的理論邏輯框架（詳見(jiàn)圖2），并基于此思路，針對(duì)資金分配環(huán)節(jié)的具體工作提出政策建議。

圖2 完善財(cái)政支持農(nóng)綜改分配機(jī)制的邏輯框架

（一）挖掘改革潛力，完善農(nóng)綜改資金與其他資金整合機(jī)制

現(xiàn)有研究結(jié)果表明，涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合可以促進(jìn)縣域生產(chǎn)總值及人均收入增長(zhǎng)，且政策存在一定“累積效應(yīng)”，即資金統(tǒng)籌整合的時(shí)間越久，正向效果越顯著（李書(shū)奎等，2021）。通過(guò)財(cái)政支農(nóng)資金整合能大幅度提高各種支農(nóng)資金社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，使“三農(nóng)”走上可持續(xù)發(fā)展之路。

1.統(tǒng)籌專(zhuān)項(xiàng)，打破各涉農(nóng)部門(mén)多頭管理格局。由于各省區(qū)市的貧困縣均已脫貧摘帽，自2021年起，農(nóng)綜改資金的下達(dá)和使用方式上將不再存在貧困縣和非貧困縣的區(qū)別。對(duì)此，農(nóng)綜改資金后續(xù)可整合到涉農(nóng)資金中下達(dá)，提高其使用效益。一方面，負(fù)有安排財(cái)政支農(nóng)資金職責(zé)的財(cái)政部門(mén)在安排預(yù)算資金投入時(shí)，應(yīng)通過(guò)調(diào)控財(cái)政支農(nóng)資金以及財(cái)政支農(nóng)政策，對(duì)農(nóng)村中相關(guān)公共資源進(jìn)行合理配置，有效調(diào)整生產(chǎn)布局，加快推進(jìn)村莊編制相關(guān)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間以及區(qū)域與部門(mén)之間生產(chǎn)要素的合理組合和整合。另一方面，進(jìn)一步整合完善中央層面和省市級(jí)預(yù)算體系。同步中央、省市級(jí)預(yù)算編制，實(shí)行“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式（侯小娜等，2019），支農(nóng)資金整合投入、整體運(yùn)作，打破當(dāng)前各涉農(nóng)部門(mén)多頭管理的格局，在維持現(xiàn)行各涉農(nóng)部門(mén)職能職責(zé)的前提下，構(gòu)建行之有效的協(xié)作、協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)綜合協(xié)同，達(dá)到集中管理的目的。近年來(lái)，一些發(fā)達(dá)省份已開(kāi)始探索相關(guān)機(jī)制，如江蘇省通過(guò)每年舉辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，重點(diǎn)推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)、綠色發(fā)展、要害工程、穩(wěn)產(chǎn)保供、產(chǎn)業(yè)融合等五大類(lèi)項(xiàng)目，各涉農(nóng)部門(mén)集聚資源要素，優(yōu)化協(xié)同服務(wù)。

2.提質(zhì)導(dǎo)向，創(chuàng)新涉農(nóng)資金管理機(jī)制。以提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變當(dāng)前以投資驅(qū)動(dòng)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，整合使用涉農(nóng)資金，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供物質(zhì)條件并創(chuàng)造良性發(fā)展環(huán)境；完善相關(guān)政策，為建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系提供相應(yīng)政策支持，加速農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

（二）明晰目標(biāo)特性，細(xì)化不同子項(xiàng)目資金分配方式

根據(jù)各子項(xiàng)目目的和內(nèi)容，設(shè)置對(duì)應(yīng)的資金分配方式。農(nóng)村公益建設(shè)項(xiàng)目，需經(jīng)過(guò)村民“一事一議”過(guò)程確定資金投入方向，一定程度上成為了各村的“補(bǔ)短板”資金，用于村民群眾需求較迫切、反映較強(qiáng)烈、利益較直接的項(xiàng)目。從Z省的情況來(lái)看，農(nóng)村公益項(xiàng)目多用于修建道路、安裝路燈、修建蓄水池等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這類(lèi)項(xiàng)目更適合采用因素法分配資金，根據(jù)各村人口數(shù)、村集體收入多少、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等因素測(cè)算后進(jìn)行分配。扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，是因部分村集體沒(méi)有收入來(lái)源、無(wú)法負(fù)荷村級(jí)公共服務(wù)的必要開(kāi)支所設(shè)立的項(xiàng)目。這類(lèi)項(xiàng)目同樣更適合采用因素法分配，根據(jù)各村人口數(shù)、村集體收入情況、實(shí)施方案的成熟度和可行性等因素測(cè)算后進(jìn)行名額分配。而美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目、試點(diǎn)試驗(yàn)項(xiàng)目和特色項(xiàng)目這類(lèi)以建設(shè)示范村、探索綜合改革新模式為目的的項(xiàng)目類(lèi)型，可以保留當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)的方式，確保資金能夠充分發(fā)揮效益，起到引領(lǐng)示范作用。

（三）完善經(jīng)費(fèi)使用，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)力量計(jì)劃階段參與度

由于農(nóng)村項(xiàng)目特殊性，基層在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法脫離“文本申報(bào)”的方式，因此，明確農(nóng)綜改資金下達(dá)至各縣的“工作經(jīng)費(fèi)”可用于聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)力量參與項(xiàng)目方案編制，短期內(nèi)顯得尤為重要。每年農(nóng)綜改資金除各立項(xiàng)項(xiàng)目資金外，均會(huì)配備一定工作經(jīng)費(fèi)用于各縣開(kāi)展相關(guān)工作。以Z省為例，2019年Z省配備3 000萬(wàn)元工作經(jīng)費(fèi)開(kāi)展農(nóng)村綜合改革，每縣根據(jù)當(dāng)年綜改資金額度和項(xiàng)目情況分配到10萬(wàn)-60萬(wàn)元不等。由于未明確工作經(jīng)費(fèi)使用范圍，實(shí)踐中出現(xiàn)部分縣將工作經(jīng)費(fèi)投入到項(xiàng)目，而未作為“工作經(jīng)費(fèi)”使用，還有部分縣全年未使用工作經(jīng)費(fèi)?；诖朔N現(xiàn)實(shí)，可進(jìn)一步明確工作經(jīng)費(fèi)可用于聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)力量參與方案編制。一方面，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)基層干部開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)，提升其參與方案編制的能力；另一方面，可用于委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與編制方案。更多社會(huì)專(zhuān)業(yè)力量的參與，有助于減少因基層干部個(gè)人能力約束所帶來(lái)的項(xiàng)目成熟度不足、可行性不高，并進(jìn)一步減少項(xiàng)目頻繁變更、進(jìn)度滯后、款項(xiàng)拖欠、效益不佳等現(xiàn)象。

（四）資源稟賦驅(qū)動(dòng)，支撐村集體經(jīng)濟(jì)“抱團(tuán)發(fā)展”

2021年中央一號(hào)文件要求發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。一般觀點(diǎn)認(rèn)為，問(wèn)責(zé)能夠強(qiáng)化改革效應(yīng)，這也是部分省級(jí)政府提出扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目年收益需達(dá)到一定收益要求的初衷，并將其作為績(jī)效考核結(jié)果列入次年的資金分配。但這也引發(fā)了各級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目類(lèi)型的偏好，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)結(jié)果公平性欠缺?；诖耍Y金分配可向“抱團(tuán)發(fā)展”模式適度傾斜。單個(gè)扶持壯大村集體項(xiàng)目的資金額度為50萬(wàn)元，資金體量較小，對(duì)于一些不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的村莊來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目選擇存在一定困難，而解決集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次低困境的需求亦十分緊迫?！氨F(tuán)發(fā)展”的核心思路是增強(qiáng)村集體的“造血”功能，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)合、資源統(tǒng)籌、空間打通、要素集聚、功能復(fù)合（屠霽霞，2021），靶向明確、精準(zhǔn)施策實(shí)現(xiàn)扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的目的。除了當(dāng)前較為常見(jiàn)的“村村抱團(tuán)”，即將多個(gè)行政村聯(lián)合申報(bào)一個(gè)大型項(xiàng)目外，亦應(yīng)探索其他抱團(tuán)模式，如“村企抱團(tuán)”（企業(yè)結(jié)對(duì)幫扶“空殼村”或薄弱村，用企業(yè)優(yōu)勢(shì)幫助村莊發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)）、“異地抱團(tuán)”（除項(xiàng)目“異地”之外，各級(jí)政府亦應(yīng)在人才交流、相關(guān)技能培訓(xùn)等方面提供支持）、“單位包村”（單位部門(mén)與“空殼村”、薄弱村“一對(duì)一”地結(jié)對(duì)幫扶）等。