公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪的特點(diǎn)、成因和治理對策

王宗光 何 敏

一、引言

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第五次全體會議公報強(qiáng)調(diào)：聚焦政策支持力度大、投資密集、資源集中的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，堅(jiān)決查處基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目審批、國企改革、公共資源交易、科研管理等方面的腐敗問題，以及“雅賄”“影子股東”等隱性腐敗。黨的十八大以來，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利，在持續(xù)正風(fēng)肅紀(jì)反腐的高壓震懾態(tài)勢之下，腐敗行為產(chǎn)生的空間被不斷地壓縮。近年來，腐敗的方式出現(xiàn)了變化，以接受請托，收受禮金等為主要特征的傳統(tǒng)顯性貪腐行為逐漸呈現(xiàn)出隱蔽性、間接性、復(fù)雜性和多樣性特點(diǎn)，該類案件涉案金額和體量規(guī)模大，涉及領(lǐng)域比較集中，運(yùn)作模式錯綜復(fù)雜，其后果不僅直接侵害了公職人員的職務(wù)廉潔性，助長了投機(jī)逐利的不良風(fēng)氣，而且極易誘發(fā)系統(tǒng)性的市場風(fēng)險，對政治生態(tài)和構(gòu)建親清政商關(guān)系造成了嚴(yán)重的破壞。部分公職人員隱匿為“影子股東”，通過扭曲的政商關(guān)系，利用職權(quán)或職務(wù)影響力，以他人名義代持股份或是依據(jù)代持股比按約定享受企業(yè)固定分紅收益，究其本質(zhì)是隱性腐敗?！坝白庸蓶|”成為一些黨員干部謀取私利的新方式，在一些地方甚至逐步成為政商“勾肩搭背”、貪腐謀利的主要方式?！坝白庸蓶|”所依附寄生的“影子公司”，則成為部分公職人員實(shí)施隱性腐敗的重要載體和通道。本文擬從“影子公司”的概念厘定和類型界分著手，對當(dāng)前公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪的特點(diǎn)、成因、治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)展開研究，旨在尋求治理公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪現(xiàn)實(shí)的對策和建議。

二、“影子公司”的概念與主要特點(diǎn)

（一）概念厘定和類型界分

所謂“影子公司”，是指公職人員以隱蔽的方式，利用其職權(quán)或職務(wù)影響力，在自己經(jīng)商辦企業(yè)，或其配偶、子女等親屬和其他特定關(guān)系人經(jīng)商辦企業(yè)中形成的，用于謀取私利或進(jìn)行長期利益輸送的市場主體。在“影子公司”中，有的公職人員隱居幕后坐鎮(zhèn)指揮；有的設(shè)置中間環(huán)節(jié)掩人耳目；有的以經(jīng)商辦企業(yè)、包攬工程、批發(fā)項(xiàng)目等形式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力變現(xiàn)?！坝白庸尽弊鳛橐环N新型的貪腐載體，其實(shí)質(zhì)是將政商關(guān)系當(dāng)作一種交易關(guān)系，把手中的公權(quán)力當(dāng)作市場交換的商品和利益交換的籌碼，與不法商人在所謂“互惠互利”式的外衣掩蓋下，實(shí)施違背公平交易的不正當(dāng)競爭，影響十分惡劣。

公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪的典型表現(xiàn)形式之一為“幕后操縱，亦官亦商”，即個別公職人員不直接出面參與企業(yè)經(jīng)營活動，其隱藏于幕后暗中操控，在利用手中的權(quán)力為企業(yè)經(jīng)營提供隱形幫助的同時，從中獲取巨額非法利益。例如，內(nèi)蒙古呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黨工委原書記李某，在任職期間為了擾亂監(jiān)管，隨意、無序設(shè)置一二三級公司數(shù)十家。在李某的組織和授意下，各層級子公司之間相互攬項(xiàng)目、做生意，每個子公司開設(shè)多個不同類型的銀行賬戶，賬戶之間大量資金以各種經(jīng)營明目頻繁流動，最后挪作他用。李某利用這種大環(huán)套小環(huán)的多重“影子公司”管理模式，先后以環(huán)城河建設(shè)工程、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、收購公司等名義挪用公款10億余元。此外，李某長期擁有呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黨政“一把手”以及所屬某水務(wù)公司負(fù)責(zé)人的雙重身份，亦官亦商，利用各種機(jī)會打“擦邊球”，以“合法”的外衣掩蓋套取國有資產(chǎn)的行徑。此外，李某還利用職務(wù)便利，通過虛列房產(chǎn)收購協(xié)議、虛列拆遷項(xiàng)目、虛報補(bǔ)償價格等方式，將巨額利益輸送到自己掌控的“影子公司”，從中騙取、套取巨額國有資金。

公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪的典型表現(xiàn)形式之二為“利益捆綁，長期共存”，即個別公職人員與“影子公司”的控制人保持十分密切的關(guān)系，雙方構(gòu)筑起穩(wěn)定的利益共同體，互相掩護(hù)、互相包庇?！坝白庸尽蓖ㄟ^贈送干股、代持股權(quán)等方式向公職人員持續(xù)不斷地輸送利益。例如，天津市原城建委黨委委員、一級巡視員劉某，在任職期間與多家“影子公司”進(jìn)行勾連。劉某利用手中的權(quán)力，在建筑資質(zhì)的審核、承攬工程項(xiàng)目的招投標(biāo)等多方面給予該公司關(guān)照，并長期利用節(jié)假日或子女出國等方式，索取或者收受企業(yè)巨額賄賂。又如，北方國際信托股份有限公司原黨委副書記、總經(jīng)理包某，利用職務(wù)便利，將“影子公司”培植在其與企業(yè)主、親屬朋友和權(quán)力掮客等相關(guān)人員構(gòu)建起的利益鏈條上，長期幫助特定關(guān)系人獲取貸款，推動業(yè)務(wù)合作。

公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪的典型表現(xiàn)形式之三為“親友掛名，官商合體”，即個別公職人員將手中的權(quán)力異化為謀取私利的工具，利用其職權(quán)或職務(wù)影響力，以其配偶、子女等親屬名義設(shè)立“影子公司”，安排親屬充當(dāng)“臺前木偶”，并利用自己的職務(wù)影響為企業(yè)經(jīng)營站臺撐腰，在甲方和乙方的雙重角色中切換。例如，水利部景區(qū)辦原主任李某，利用其長期從事、負(fù)責(zé)國家水利風(fēng)景區(qū)審批、管理工作的職務(wù)便利，在任職期間以親友的名義，注冊成立了某公司，專門從事水利景區(qū)的規(guī)劃編制業(yè)務(wù)。李某的多名親友在公司中均擔(dān)任重要職務(wù)。從形式上看，李某本人與該公司并沒有直接關(guān)聯(lián)，但實(shí)質(zhì)上李某在公司的運(yùn)作中扮演了極其重要的角色，其不僅參與了公司從設(shè)立到經(jīng)營再到注銷的整個過程，而且其還將人事任免權(quán)、經(jīng)營發(fā)展權(quán)、財務(wù)決策權(quán)等核心權(quán)力牢牢控制在手中，以此牽制整個公司，是潛藏在公司背后的“影子股東”。這家“影子公司”存續(xù)期間的20余個項(xiàng)目均來源于李某本人決策或授意推薦。此外，李某還利用其負(fù)責(zé)國家水利風(fēng)景區(qū)評審、管理和規(guī)劃的職務(wù)便利，將外部委托課題直接交由該公司承接，通過采取虛列課題給予補(bǔ)貼等方式，間接提高與公司的合同價款，從中侵占課題資金。

（二）公職人員利用“影子公司”職務(wù)違法犯罪的主要特點(diǎn)

1．對公權(quán)力的寄生性和依附性

如前所述，“影子公司”的經(jīng)營范圍往往和公職人員的職權(quán)范圍、影響力領(lǐng)域緊密關(guān)聯(lián)，對公職人員的職權(quán)和職務(wù)影響力具有高度的寄生性和依附性。有的借助公權(quán)力幕后暗中操縱；有的依賴公職人員違規(guī)用權(quán)制定“個性化”特殊照顧政策；有的得益于公職人員關(guān)鍵時刻的“刷臉支持”“站臺吆喝”。“影子公司”之所以可以變身成為部分公職人員靠企吃企、設(shè)租尋租、利益輸送的重要載體，是因?yàn)槠鋵珯?quán)力的寄生性和高度依附性。

2．手段方式的隱蔽性和復(fù)雜性

部分公職人員變身為“影子股東”，通過收受干股、隱名入股、背后操縱等隱形方式與“影子公司”形成長期且穩(wěn)定的利益輸送鏈，假借形式上正常的工作渠道對企業(yè)經(jīng)營發(fā)展給予扶持和幫助。公司的組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營運(yùn)作、資金往來錯綜復(fù)雜，從表面上看，很難發(fā)現(xiàn)其中的“玄妙”。例如，有的公職人員違反《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》中關(guān)于廉潔紀(jì)律的相關(guān)規(guī)定，違規(guī)從事或參與營利性活動，以“影子公司”作為貪腐謀利的手段，通過“障眼法”“隱身術(shù)”違規(guī)經(jīng)商辦企，或擁有非上市公司的股份或者證券等；有的隱匿于企業(yè)幕后，利用職權(quán)或職務(wù)上的影響，在行業(yè)審批監(jiān)管、資源開發(fā)、發(fā)放金融信貸等方面，為其配偶、子女等親屬和其他特定關(guān)系人謀取利益。又如，國有公司、企業(yè)的董事、經(jīng)理利用職務(wù)便利，違反競業(yè)禁止規(guī)定，自己經(jīng)營或者為他人經(jīng)營與其所任職公司、企業(yè)同類的營業(yè)，以此獲取非法利益；或國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員，利用職務(wù)便利，將本單位的盈利業(yè)務(wù)交由自己的親友進(jìn)行經(jīng)營，使國家利益遭受重大損失。上述利用“影子公司”實(shí)施的違紀(jì)違法行為，手段隱蔽，涉案人員往往有意掩蓋、淡化甚至割裂公權(quán)力的介入和利益輸送的對應(yīng)關(guān)系，有的事先訂立攻守同盟，有的事后以“不知實(shí)情”“與己無關(guān)”等為辯由，企圖逃避黨紀(jì)國法的懲處。

3．關(guān)鍵領(lǐng)域的高發(fā)性和易發(fā)性

“影子公司”寄生于公權(quán)力，多點(diǎn)散發(fā)，尤其易隱匿于城市建設(shè)、土地規(guī)劃、園林綠化、政府采購等政策扶持力度大、資金規(guī)模密集、交易環(huán)節(jié)復(fù)雜、權(quán)力依附度高的重點(diǎn)領(lǐng)域，以及招標(biāo)投標(biāo)、行政審批、公共資源交易、執(zhí)法司法等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)中，部分公職人員利用其管理和控制的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地規(guī)劃審批、工程項(xiàng)目招投標(biāo)等權(quán)力，以“影子公司”為掩護(hù)，與從事上述領(lǐng)域業(yè)務(wù)的企業(yè)保持長期的合作關(guān)系，通過調(diào)整項(xiàng)目規(guī)劃、變更土地性質(zhì)、加快辦理土地使用權(quán)證審批手續(xù)等手段，違規(guī)干預(yù)和插手項(xiàng)目發(fā)包承包，在為“影子公司”非法牟利的同時，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的變現(xiàn)。

4．行為后果的危害性和嚴(yán)重性

某些公職人員明官暗商，“前門當(dāng)官、后門開店”，嚴(yán)重背棄了親清政商關(guān)系，和企業(yè)主進(jìn)行利益捆綁，用權(quán)力換取經(jīng)濟(jì)利益，是對公權(quán)力的踐踏、濫用和尋租。于社會而言，嚴(yán)重侵害了公職人員的職務(wù)廉潔性和用權(quán)公正性，容易在社會大眾中引發(fā)“破窗效應(yīng)”，助長形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的不正之風(fēng)和投機(jī)逐利的不良風(fēng)氣；于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，容易誘發(fā)系統(tǒng)性的市場風(fēng)險，破壞開放、公平有序的市場競爭環(huán)境；于政治生態(tài)而言，則是破壞了地方政治生態(tài)，使黨和政府的公信力大大降低，削減了法治的尊嚴(yán)與權(quán)威。

三、公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪的成因分析

“影子公司”的出現(xiàn)并非偶然。部分公職人員借助公權(quán)力違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)，并通過各種隱蔽復(fù)雜方式為自身的貪腐行為構(gòu)筑“防火墻”，穿上“隱身衣”，企圖掩人耳目，逃避監(jiān)管?！坝白庸尽钡某霈F(xiàn)不乏主客觀和內(nèi)外環(huán)境的多重因素，唯有對“影子公司”的成因加以剖析，才能進(jìn)一步認(rèn)識、把握和找尋解決“影子腐敗”問題的關(guān)鍵。

（一）外在誘因：機(jī)制層面的原因

1．預(yù)警預(yù)防機(jī)制的缺位

“影子公司”的存在，究其根源是公權(quán)力的異化，而現(xiàn)有預(yù)警預(yù)防機(jī)制的缺位是產(chǎn)生“影子公司”等隱性腐敗行為的重要原因之一?，F(xiàn)行條件下，單一、松散、滯后的監(jiān)督方式，對“影子公司”這種新型、隱蔽、復(fù)雜的隱性腐敗行為，很難做到精準(zhǔn)的確認(rèn)與審查，甚至容易為隱性腐敗行為的產(chǎn)生提供“空間”。除此之外，當(dāng)前公職人員財產(chǎn)申報制度的執(zhí)行尚未完全落實(shí)到位，存在部分公職人員本人及其近親屬經(jīng)商辦企可能存在的隱瞞不報、虛假退出、委托代持、隱名投資等情況，以及“影子公司”實(shí)際控制人和法定代表人分離、合法經(jīng)營與非法活動交織、權(quán)力濫用和利益輸送沒有明顯關(guān)聯(lián)等情況，對此還缺乏行之有效的識別手段和預(yù)警機(jī)制，這在客觀上為“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪和利益輸送創(chuàng)造了“空間”，也為監(jiān)督“影子公司”等隱性腐敗行為增添了難度。

2．監(jiān)督懲戒機(jī)制的乏力

隱性腐敗的本質(zhì)是在遵守既有制度表象下行腐敗之實(shí)，而制度之所以會為腐敗行為提供“隱身空間”，原因不外乎于，或是尚未建立某種制度，或是制定的制度不科學(xué)，或是制度沒有得到有效的執(zhí)行。近年來，我國對隱性腐敗行為的打擊力度逐漸深入，但部分公職人員仍然敢貪敢腐，其中一個重要原因就是監(jiān)督懲戒機(jī)制乏力，難以給違法亂紀(jì)分子帶來足夠的震懾。對于某些公職人員采取經(jīng)商辦企業(yè)、包攬工程、批發(fā)項(xiàng)目等形式進(jìn)行權(quán)力變現(xiàn)，如何在有效預(yù)防、精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上，采用具有權(quán)威性、威懾力的懲戒機(jī)制是支撐反腐倡廉工作的主軸，同時也是打擊“影子公司”等隱性腐敗行為的重器。當(dāng)前，在微觀市場經(jīng)濟(jì)活動中，公權(quán)力在部分地區(qū)和行業(yè)領(lǐng)域依然扮演了關(guān)鍵角色，公權(quán)力違規(guī)操控經(jīng)濟(jì)活動的問題尚未得到徹底解決，特別是涉及行政審批、招標(biāo)投標(biāo)、融資貸款等環(huán)節(jié)的制度規(guī)定執(zhí)行不到位，對于公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約力度不夠、效果不佳，這在一定程度上為“影子公司”的出現(xiàn)提供了“空間”。

3．立法執(zhí)法機(jī)制的滯后

個別公職人員利用“影子公司”貪腐謀利，往往介于紀(jì)與法、情與理、公與私、是與非之間，既可能構(gòu)成違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)等違紀(jì)違法問題，也可能構(gòu)成收受賄賂、為親友非法牟利罪等職務(wù)犯罪。囿于目前執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中，已有的法律規(guī)定比較概括籠統(tǒng)，相關(guān)的司法解釋欠缺，加之監(jiān)察執(zhí)法和刑事司法標(biāo)準(zhǔn)尚存在一定的差異，對“影子公司”類案件在定性量紀(jì)、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律適用等方面還存在較多的空白和盲區(qū)。相比于傳統(tǒng)貪腐類案件，“影子公司”類隱性腐敗問題往往因立法執(zhí)法機(jī)制的不完善而處于“灰色地帶”，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不平衡，對此類行為定性處理還存在較大的分歧和爭議，難以形成有效的遏制和懲治，在一定程度上加劇了“影子公司”現(xiàn)象的滋生和盛行。

（二）內(nèi)在心因：個體主觀層面的原因

1．理想信念喪失、個人貪欲膨脹

“影子公司”的出現(xiàn)，折射和反映了極少數(shù)黨員干部黨性缺失，政治意識淡薄，既想當(dāng)官又想發(fā)財，把賦予其的公權(quán)力異化成為個人謀私利的工具。公職人員作為社會個體，處于經(jīng)濟(jì)、政治、道德三個不同的社會體系中，既是經(jīng)濟(jì)人，也是政治人，還是道德人。在“影子公司”案件中，從“經(jīng)濟(jì)人”屬性角度來說，涉案公職人員追求個人目標(biāo)效用的最大化，將人的理性和利己主義置于首要位置，金錢觀、權(quán)力觀、價值觀嚴(yán)重扭曲變異，權(quán)力尋租的動機(jī)被強(qiáng)烈激發(fā)，妄圖利用“影子公司”實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的“保值增值”；部分公職人員奉行個人利益至上，在唯利主義的侵蝕下變成了金錢與權(quán)力的奴隸，“經(jīng)濟(jì)人”屬性膨脹、“政治人”屬性弱化、“道德人”屬性扭曲，難以抵抗利益的誘惑，權(quán)力運(yùn)用中的物欲化思想嚴(yán)重，就會誘發(fā)權(quán)力的越軌、違規(guī)、不作為等行政倫理失范行為，進(jìn)而選擇更加隱蔽的方式進(jìn)行貪腐行為，將“權(quán)錢交易”等腐敗行為轉(zhuǎn)至“地下”，甚至巧立名目為不法行為披上“合法外衣”。有的公職人員意圖在企業(yè)經(jīng)營發(fā)展中分一杯羹，或“以權(quán)謀分紅”，虛假出資獲取高額回報；或“以權(quán)謀利息”，向企業(yè)老板零利息借錢或高利息出借，“影子公司”由此成為一些黨員干部謀取私利的新方式。

2．缺乏對道德法紀(jì)的敬畏，“圍獵”和甘于被“圍獵”交織

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些不法企業(yè)把商品的交換原則錯用到政商交往之中，個別領(lǐng)導(dǎo)干部將其手中握有的權(quán)力異化為可資利用的利益交換籌碼，個別企業(yè)也傾向于求助政府權(quán)力、依附官員，轉(zhuǎn)而形成了糾纏不清的政商關(guān)系，形成“圍獵”與甘于被“圍獵”的復(fù)雜交織問題。有的企業(yè)將其與公職人員的私人關(guān)系視為重要的資源，非位高權(quán)重者不結(jié)，非管錢管物者不交，熱衷于金錢往來，感情投資，巴結(jié)上層領(lǐng)導(dǎo)，籠絡(luò)要害部門公職人員，為個人謀取利益設(shè)陣布局，把庸俗的人情文化和不良習(xí)氣帶到行政活動之中，為公權(quán)力的外溢預(yù)留了空間，為“影子公司”這類隱性腐敗提供可乘之機(jī)。在所謂“朋友”的拉攏與腐蝕下，部分公職人員逐漸被其同化，與之形成了一種感情聯(lián)結(jié)，并最終在人情關(guān)系的“綁架”下，間接或直接地為“朋友”謀取利益，提供方便。這些公職人員拋棄了使命責(zé)任，將“為民”服務(wù)，變成了“為己”服務(wù)，將“服務(wù)”行為變成了“謀權(quán)”“謀利”行為，在履行職責(zé)，行使權(quán)力的過程中徇私舞弊、濫用權(quán)力、謀取私利，違背職業(yè)操守，損害了廣大人民群眾及黨和政府的根本利益。有的公職人員在形形色色的誘惑面前喪失原則立場，暗中進(jìn)行權(quán)錢交易或者量利用權(quán)，利大優(yōu)先辦，利小拖延辦，無利不給辦，使權(quán)力腐化成了徇私的道具和枉法的魔棒。

四、治理公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪的重點(diǎn)和難點(diǎn)

“影子公司”作為一種高度隱蔽復(fù)雜的隱性腐敗載體和通道，因其具有無“痕跡”的幕后操縱、無“破綻”的信息交易、無“傷雅”的禮尚往來以及無“疑異”的謀利獲利等隱性特點(diǎn)，所以僅憑借有限的書證材料很難發(fā)現(xiàn)潛在的問題，現(xiàn)實(shí)中也往往是在調(diào)查其他問題線索時，“影子公司”相關(guān)問題才連帶浮出水面，因此，審查調(diào)查工作面臨巨大的阻力和障礙，加大了案件偵辦和突破的難度。

（一）預(yù)防控制難

如前所述，“影子公司”的出現(xiàn)，是機(jī)制層面的“誘因”與個體主觀層面的“心因”疊加導(dǎo)致的結(jié)果，其與治理“影子公司”這類隱性腐敗的“控制因素”之間形成了非典型的“零和博弈”：控制因素越強(qiáng)，則誘發(fā)因素越弱，隱性腐敗的成本就越大。治理利用“影子公司”職務(wù)違法犯罪問題的難點(diǎn)之一在于預(yù)防難。一方面，一些公職人員未按規(guī)定提請集體研究決策，擅自審批決定，長期為“影子公司”輸送利益；另一方面，監(jiān)督機(jī)制難以完全發(fā)揮效能，權(quán)力存在設(shè)租尋租空間。

（二）線索發(fā)現(xiàn)難

“影子公司”作為一種隱形變異類腐敗，通過非正常政商關(guān)系，利用職權(quán)或職務(wù)影響力，虛假出資、假借他人名義參與企業(yè)運(yùn)營，或以他人名義代持公司股份。一方面，貪腐空間由“地上”轉(zhuǎn)為“地下”，呈現(xiàn)“隱蔽性”；貪腐方式由直接轉(zhuǎn)為間接，呈現(xiàn)“間接性”；貪腐手段由“現(xiàn)貨”轉(zhuǎn)為“期權(quán)”，呈現(xiàn)“智能化”。另一方面，從反腐敗工作開展的視角來看，在現(xiàn)有辦案條件和技術(shù)手段下，辦案人員很難提早主動發(fā)現(xiàn)“影子公司”線索。辦案人員等待群眾舉報或上級交辦案件等思想在一定程度上依然存在，主動出擊查處問題線索的意識還不夠，審查調(diào)查方案中所列的措施和辦法還不夠全面，對于經(jīng)過改頭換面、由明轉(zhuǎn)暗的“影子公司”問題估量不足，導(dǎo)致線索收集陷入“發(fā)現(xiàn)難”的困境。

（三）精準(zhǔn)識別難

一方面，“影子公司”采取形式上合法合規(guī)的市場化運(yùn)作方式，從公司注冊到組織架構(gòu)再到日常生產(chǎn)運(yùn)營，似乎都在法律法規(guī)的框架下進(jìn)行，這些身披“合法外衣”的“影子公司”極具偽裝性，通過日常監(jiān)管很難識別。另一方面，“影子公司”借助公權(quán)力的庇護(hù)，在資金融通、資產(chǎn)配置、資源交換等方面，獲取準(zhǔn)入許可等排他性的商業(yè)機(jī)會，合法經(jīng)營與非法獲利相互交織，即使在發(fā)現(xiàn)和掌握線索的情況下，往往也因調(diào)查取證手段的有限而難以精準(zhǔn)識別。

（四）認(rèn)定查辦難

有的“影子公司”通過復(fù)雜的股權(quán)架構(gòu)和資本運(yùn)作掩飾與公權(quán)力的關(guān)聯(lián)性；有的“影子公司”有意增設(shè)或虛構(gòu)交易環(huán)節(jié)，通過錯綜復(fù)雜的業(yè)務(wù)往來和人員關(guān)系，給案件查辦設(shè)置障礙；有的“影子公司”并不實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營，僅僅是作為“洗白”賄金的工具，資金在層層流轉(zhuǎn)中輸送至公職人員手中，通過日常監(jiān)管很難有效查辦。此外，在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中，對于公職人員違規(guī)從事營利活動的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，邊界不夠清晰；對于“影子公司”類職務(wù)犯罪的相關(guān)構(gòu)成要件，在定性標(biāo)準(zhǔn)和法律適用等方面還存在一定的爭議和分歧。例如，為親友非法牟利罪的構(gòu)成要件中，“將本單位的盈利業(yè)務(wù)交由自己的親友進(jìn)行經(jīng)營”中“本單位”范圍應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確認(rèn)定，是否包括本單位及下屬企業(yè)及關(guān)聯(lián)企業(yè)的業(yè)務(wù)；“商品”的范圍是否包括用作商業(yè)交換的知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)、采礦權(quán)，以及具有商業(yè)交易性質(zhì)的提供服務(wù)、技術(shù)支持、工程以及運(yùn)營維護(hù)保障等。又如，非法經(jīng)營同類營業(yè)罪中“同類營業(yè)”范圍的認(rèn)定，如同類產(chǎn)品存在不同的交易方式是否屬于同類營業(yè)；行為人實(shí)際經(jīng)營的業(yè)務(wù)包括兩類及以上的，其中有一類以上相同，是否可以認(rèn)定為“同類的營業(yè)”；行為人通過非法經(jīng)營同類營業(yè)，獲取非法利益的時間從其退休前延續(xù)到退休后，對于退休后獲取的非法利益是否計算等。此外，對于國家利益損失數(shù)額的計算問題，是否需要扣除非國有資本份額對應(yīng)的損失數(shù)額部分，即采用整體說還是比例說等。這些尚未解決的問題，給執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中認(rèn)定查辦“影子公司”類違法職務(wù)犯罪帶來了較大的難度。

五、治理公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪的對策和建議

治理公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪需要從關(guān)鍵處著手、從難點(diǎn)處攻破，精準(zhǔn)施治，全面加強(qiáng)治理體系和治理能力建設(shè)。

（一）破解預(yù)防難：隱者彰之，形成權(quán)力公開透明的運(yùn)行機(jī)制

隱性腐敗預(yù)警預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建對于“影子公司”問題的治理具有重要意義。通過制度約束，完善一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐制度機(jī)制，增強(qiáng)法律法規(guī)的強(qiáng)制力，推動權(quán)力的公開運(yùn)行、公平使用、公正評判，是實(shí)現(xiàn)對“影子公司”類新型隱性腐敗源頭預(yù)防的重要環(huán)節(jié)。

第一，建立決策流程預(yù)警機(jī)制。重點(diǎn)聚焦政策支持力度大、資金投向密集、公共資源富集的關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，通過層層壓實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)對關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的重點(diǎn)監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，緊盯“三重一大”的決策機(jī)制和流程、工程建設(shè)的招投標(biāo)、企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)交易等重要環(huán)節(jié)，緊盯改革相關(guān)重要事項(xiàng)是否按規(guī)定履行集體決策程序等重點(diǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督，對可能存在的廉潔風(fēng)險和問題及時提出監(jiān)督意見，嚴(yán)肅查處侵吞國有資產(chǎn)、利益輸送等違規(guī)違紀(jì)問題，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。

第二，建立信息公開預(yù)警機(jī)制。要對現(xiàn)有相關(guān)制度機(jī)制進(jìn)行完整全面細(xì)致地審查、評估和清理，對其中與現(xiàn)階段政策要求不符的制度規(guī)定要及時加以修訂完善，以此形成用制度管權(quán)、管事、管人的長效機(jī)制。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部親屬及特定關(guān)系人經(jīng)商辦企業(yè)的登記報告制度，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺把手中的權(quán)力置于陽光下運(yùn)行，防止權(quán)力背后滋生“影子”，掃除附著在其背后的“黑手”。

第三，建立風(fēng)險排查預(yù)警機(jī)制。做深做實(shí)廉政風(fēng)險排查防控，研究制定針對性和操作性強(qiáng)的防控措施。優(yōu)化完善權(quán)力配置和運(yùn)行的監(jiān)督和制約機(jī)制，將民主集中制、“三重一大”決策機(jī)制和關(guān)鍵崗位定期輪崗、任職回避制度等真正落實(shí)到位，縮減和壓制權(quán)力設(shè)租尋租空間。探索建立更嚴(yán)格的親屬經(jīng)商辦企業(yè)報備制度，擴(kuò)大報備對象范圍，加大每年抽查核實(shí)比例和頻次。探索建立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與稅務(wù)、審計、市場監(jiān)管等部門的聯(lián)合排查機(jī)制，推行“影子公司”黑名單制度。

（二）破解發(fā)現(xiàn)難：有效察之，積極拓寬問題線索的發(fā)現(xiàn)路徑

針對“影子公司”隱蔽性、復(fù)雜性的特征，應(yīng)推動監(jiān)督主體的多元化建設(shè)，運(yùn)用多方力量破解“發(fā)現(xiàn)難”問題。

第一，注重發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，拓寬線索收集渠道。涉案公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪問題，大多數(shù)是在立案審查調(diào)查其他事實(shí)的過程中發(fā)現(xiàn)的，直接來自于信訪舉報的較少，因此需要我們進(jìn)一步疏通群眾反腐的信息上傳渠道，并對提供“影子公司”信息的群眾做好保密、保護(hù)工作，引導(dǎo)知情群眾和公職人員積極反映提供有價值的問題線索。

第二，注重在審查調(diào)查過程中深挖公職人員通過“影子公司”貪腐謀利問題線索。堅(jiān)持集中查辦、優(yōu)先辦理、快查快結(jié)，重點(diǎn)關(guān)注存在長期性、固定性行賄的案件，深挖細(xì)查其背后可能存在的“影子公司”問題；及時制作“影子公司”案件查辦操作指引，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦類似案件提供指導(dǎo)。

第三，注重發(fā)揮大數(shù)據(jù)的綜合研判功能，開辟線索發(fā)現(xiàn)的新途徑。通過搭建智慧監(jiān)督平臺，整合財政、金融、工商、招投標(biāo)、市場監(jiān)督、公共資源交易等數(shù)據(jù)資源，聯(lián)通數(shù)據(jù)孤島，實(shí)現(xiàn)信息共享。通過大數(shù)據(jù)比對和核查領(lǐng)導(dǎo)干部及關(guān)鍵崗位人員及其親屬經(jīng)商辦企的信息，特別是重點(diǎn)關(guān)注業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)企業(yè)的注冊時間、公司的規(guī)模、股東構(gòu)成等情況，及時發(fā)現(xiàn)“影子公司”“影子股東”的問題線索，并重點(diǎn)分析研判。

（三）破解識別難：法律治之，構(gòu)建完善精準(zhǔn)施治的制度體系

第一，進(jìn)一步完善職務(wù)犯罪相關(guān)法律法規(guī)，彌補(bǔ)法律空白。要著力解決“影子公司”類案件中的問題定性、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律適用等方面存在的爭議較大、反映突出的重難點(diǎn)問題，及時完善現(xiàn)有立法和相關(guān)司法解釋，適時出臺相關(guān)指導(dǎo)性文件，明確公職人員利用“影子公司”實(shí)施職務(wù)違法犯罪的法律適用問題，進(jìn)一步統(tǒng)一監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各級監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確適用法律。

第二，建立和健全“影子公司”等隱性腐敗治理的懲防機(jī)制。建立和完善懲治和防范體系，包括強(qiáng)化思想道德教育，形成長效機(jī)制，構(gòu)建治理隱性腐敗的制度體系，加強(qiáng)對公權(quán)力使用和運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制。此外，需要結(jié)合實(shí)際，積極探索對政商交往行為作出細(xì)化規(guī)定，著力厘清政商關(guān)系的公私界限，暢通政商溝通的交流渠道，搭建政企溝通、服務(wù)企業(yè)的常態(tài)化平臺，分析研判企業(yè)合理訴求；嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任職、履職回避制度，領(lǐng)導(dǎo)干部參與商事活動提前報告?zhèn)浒?，避免因?quán)錢交易、商業(yè)賄賂等問題損害政商關(guān)系和營商環(huán)境。

（四）破解查辦難：制度約之，集聚專項(xiàng)整治監(jiān)督的治理合力

第一，加大審查力度，推進(jìn)監(jiān)管規(guī)范化。對“影子股東”易于藏身的重點(diǎn)領(lǐng)域，分步驟開展專項(xiàng)整治，堅(jiān)決予以查處；對存在長期性、固定性行賄及利益輸送行為的案件，深挖細(xì)查其背后的“影子公司”。著力推動相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門建立“黑名單”，通過建立正負(fù)面清單的方式進(jìn)一步規(guī)范政商交往行為，通過企業(yè)信用懲戒、市場準(zhǔn)入資格限制、行業(yè)禁入等方式，形成聯(lián)合懲治的合力和約束力。尤其是要緊盯部分重點(diǎn)的領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)，強(qiáng)化對權(quán)力高度集中、資金流動密集、資源富集稀缺的地方、領(lǐng)域、行業(yè)存在的“期權(quán)腐敗”“影子公司”等腐敗案件的專項(xiàng)整治和監(jiān)督檢查，從源頭上切實(shí)有效地斬斷權(quán)錢交易的利益鏈條。

第二，完善反腐敗協(xié)作機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)檢法之間的通力合作和溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)審查與依法調(diào)查、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法與刑事司法無縫對接，形成懲治新型腐敗強(qiáng)大合力。健全完善“室組巡”聯(lián)動監(jiān)督、“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制，突出對“一把手”和重要崗位等“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，強(qiáng)化對各項(xiàng)管理制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，不斷提升監(jiān)督的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和有效性。