場域理論視域下“縣管校聘”管理改革的行動空間

趙垣可 劉善槐

一、引言

“縣管校聘”管理改革是近年來中小學教師管理制度的創(chuàng)新之舉，對于增強教師隊伍發(fā)展活力，推進教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展具有重要的促進作用。2021年3月，第十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出：深化中小學、幼兒園教師管理綜合改革，推進義務教育教師“縣管校聘”管理改革。可見，“縣管校聘”仍是十四五期間我國中小學教師管理制度改革的重點?！皥鲇颉闭{(diào)節(jié)著社會結(jié)構(gòu)與文化實踐之間的關(guān)系。“縣管校聘”管理改革不是憑空產(chǎn)生與發(fā)展的，而是存在于一定的改革場域中?！翱h管校聘”管理改革場域指的是,在特定的時空情境下參與“縣管校聘”管理改革的行動者，依據(jù)各自占有的資本圍繞著這項改革進行一系列的互動與博弈所構(gòu)成的具有一定張力的實踐網(wǎng)絡(luò)，是改革得以順利開展的基礎(chǔ)。本研究以P縣為例，對“縣管校聘”管理改革的行動空間——改革場域進行研究，揭示場域中的資本類型、行動者(政府部門、學校、教師)關(guān)系結(jié)構(gòu)、互動實踐過程及其對這項改革產(chǎn)生的影響，以增進對“縣管校聘”管理改革過程機理的深入了解。整個研究不僅有助于個案縣“縣管校聘”管理改革的優(yōu)化與完善，同時也能夠為其他地區(qū)“縣管校聘”政策的制定、評估與完善提供借鑒和參考，以促進“縣管校聘”管理改革的深入推進，助力義務教育高質(zhì)量發(fā)展。

二、“縣管校聘”管理改革場域中資本及行動者關(guān)系結(jié)構(gòu)

布迪厄認為，一個場域的結(jié)構(gòu)可以被看作一個不同位置的客觀關(guān)系的空間，這些位置是根據(jù)行動者在爭奪各種權(quán)力或資本的分配中所處的位置決定的。 “縣管校聘”管理改革場域是由改革場域中政府部門、學校、教師等行動者的位置所構(gòu)成的，而行動者的位置又由其在場域中所擁有的資本所決定。

(一)“縣管校聘”管理改革場域中的資本類型

政治資本是指政黨和政權(quán)所提供的身份、權(quán)力、資源以及由此而來的威懾力和影響力。在“縣管校聘”管理改革場域中，政治資本主要為縣政府、教育局等政府部門所擁有，其依托所擁有的行政權(quán)威督促與監(jiān)管下級部門開展改革工作。

首先，縣政府利用自身強大的政治權(quán)威在縣域內(nèi)大力推行“縣管校聘”管理改革，督促教育、編辦、財政、人社等職能部門通力合作開展好改革的各項工作。為了解決“編辦、人社放權(quán)難”“財政投入不足”等問題，P縣在改革之初就以縣府辦的名義發(fā)布了《P縣推進“縣管校聘”人事制度改革實施方案》，對P縣的教育、編辦、人社、財政等部門在改革中應承擔的責任和義務進行了明確的說明。

“‘縣管校聘’改革是黨和國家大力提倡的，我們P縣是堅決執(zhí)行的，縣政府要求財政、編辦、人社等部門全力協(xié)助教育局做好相關(guān)的改革工作。”(訪P縣人民政府辦公室G副主任,20200917)

其次，作為“縣管校聘”管理改革最主要的執(zhí)行者和推動者，教育局利用自身的政治資本(行政權(quán)力)督促轄區(qū)內(nèi)的中小學校落實好各項改革政策，并對各學校開展的“校聘”工作進行指導與監(jiān)督。

“作為地方學校的直接管理部門，教育局一方面指導中小學校開展‘縣管校聘’改革的各項工作，另一方面也監(jiān)管地方學校的改革行為，防止校長權(quán)力的濫用?！?訪P縣教育局人事科X科長,20200911)

同時，教育局還努力協(xié)調(diào)與解決“校聘”環(huán)節(jié)中教師與學校間的矛盾與沖突，教育局憑借自身所具有的官方背景及行政權(quán)力在開展這些工作時較為順暢。

“教師與學校之間產(chǎn)生矛盾與沖突是‘縣管校聘’改革中的常見現(xiàn)象，教育局作為政府部門所具有的政治權(quán)威使得其在處理改革糾紛時并不特別棘手……”(訪P縣教育局人事科X科長,20200911)

制度資本是“縣管校聘”管理改革場域中行動者進行行為選擇的重要依據(jù)。 “制度資本”的“制度”是一種相對廣義的制度，既包含各項法律法規(guī)、政策文件等正式制度，也包括社會價值觀念、風俗習慣、文化傳統(tǒng)等非正式制度。制度能夠成為資本的前提是場域中的行動者能夠?qū)⒅贫瓤醋饕环N可以為其所運用的力量。制度資本在“縣管校聘”管理改革場域中的運用體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，縣政府依據(jù)國家、省、市級層面出臺的相關(guān)政策制定出本區(qū)域的“縣管校聘”改革實施方案，以此來推動區(qū)域內(nèi)“縣管校聘”管理改革的發(fā)展。第二，教育局也是制度資本的主要擁有者與使用者，一方面，教育局以縣政府出臺的政策文件為依據(jù)，與財政、人社、編辦等部門展開博弈，要求這些部門全力配合改革工作；另一方面，教育局在縣政府文件的基礎(chǔ)上通過完善相關(guān)的制度措施來確保改革平穩(wěn)推進，如P縣教育局在《P縣推進“縣管校聘”人事制度改革實施方案》的基礎(chǔ)上相繼制定了《教職工試崗競聘工作實施細則》《教師退出教學崗位實施辦法》等政策文件。

除了縣政府和教育局外，學校及教師也是制度資本的擁有者。“縣管校聘”管理改革中的“校聘”環(huán)節(jié)主要由學校負責，P縣中小學校會在教育部門的改革精神指導下制定本校的“縣管校聘”改革實施方案，依據(jù)學校的改革推行方案及學校所形成的管理文化對競聘教師進行有效管理。

“學校每年都會結(jié)合教育局的相關(guān)文件制定本校的‘適崗競聘’實施方案，召開全體教師會議通讀方案，力圖通過制度化的程序推動‘縣管校聘’順利實施?！?訪P縣第二中學X校長,20201102)

而對于廣大教師而言，制度資本是其維護合法權(quán)益的重要工具。黨的十八大以來，我國“尊師重教”的社會氛圍日益濃厚，尤其是隨著2018年全國教育大會的召開，中小學教師的社會地位日益提升。在“縣管校聘”管理改革過程中，教師可能會借助當?shù)亍白饚熤亟獭钡奈幕瘋鹘y(tǒng)與學校、教育局討價還價，維護自己的利益。

“目前推行的 ‘縣管校聘’使得一些教師被迫從縣城流動到農(nóng)村，從中學流動到小學，這嚴重傷害了教師的自尊心，與國家提倡的‘尊師重教’是相悖的?！?訪P縣TX中心小學L教師,20201012)

此外，教師還可能借助《教師法》《勞動法》《勞動合同法》等法律法規(guī)及國家層面或省級層面的“縣管校聘”政策文件來指出現(xiàn)有改革措施的不合理之處，以盡力維護自己的合法權(quán)益。

“文化資本”泛指任何與文化及文化活動有關(guān)的有形及無形資產(chǎn)，布迪厄?qū)⑽幕Y本分為身體化形態(tài)、客觀形態(tài)及制度形態(tài)三種基本形式。其中，身體化的文化資本主要表現(xiàn)為行動者相對穩(wěn)定的性情傾向；客觀化的文化資本指的是物化或?qū)ο蠡奈幕敭a(chǎn)；制度化的文化資本指的是由合法化和正當化制度所確認的各種資格?！翱h管校聘”管理改革場域中的文化資本主要為制度化的文化資本，擁有制度化文化資本的行動者主要為學校及教師。在改革中，部分擁有省級榮譽稱號或者市級榮譽稱號的學校更受老師的青睞，能夠吸引更多的優(yōu)秀教師前來競聘。研究者在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)學校尤其是那些獲得省級示范性學校榮譽稱號的重點中小學校更容易受到教育局的重視，一般會將這些學校的校長納入改革籌備小組成員中，參與政策方案的制定。

“局里在制定‘縣管校聘’管理改革實施方案時是有所顧慮的，生怕改革會影響下面學校尤其是那些社會口碑較好學校的教學秩序，為了避免引起社會輿情，一般都會征求那些優(yōu)質(zhì)校的意見……”(訪P縣教育局人事科X科長,20200911)

此外，相對于其他教師，那些擁有高級以上職稱的教師以及獲得縣級及以上榮譽稱號的教師，在“競聘上崗”環(huán)節(jié)中擁有更大的競爭優(yōu)勢，學校也更傾向于挽留這些教師。

“在我們學校，上學年被評為縣級及以上教壇新秀、優(yōu)秀班主任、先進工作者等榮譽的教師，還有那些獲得高級職稱以上的教師，他們是學校直聘的對象?！?訪P縣TX小學F教師，20201012)

“社會資本”是在目的性行動中被獲取和被動員的、嵌入在社會結(jié)構(gòu)中的資源。社會資本是“縣管校聘”管理改革場域中行動者運用較廣的一類資本。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為了提高部門間的配合度，除了依托縣政府的強制性政策外，P縣教育局領(lǐng)導還積極動用自己的私人關(guān)系來爭取編辦、人社、財政等部門的更大支持。

“縣編辦的領(lǐng)導我都很熟悉，我們私下的關(guān)系很好，他們一直以來對我的工作也挺支持……我覺得在‘縣管校聘’管理改革過程中，各部門領(lǐng)導間的關(guān)系還是挺重要的，有時比正式制度起的作用更大……”(訪P縣教育局H副局長，20200915)

P縣教育局在改革之初選擇試點學校時也曾遇到一些困難。由于“縣管校聘”管理改革涉及教師的切身利益，教師對此都比較敏感，校長也有一定的畏懼心理，生怕改革會影響學校正常的教學秩序，所以都不太愿意成為試點學校。P縣教育局人事科的X科長選擇與自己關(guān)系較好的時任TX小學的L校長進行溝通，并最終獲得了L校長的支持。

“選擇試點校的那一段時間我很焦慮，因為多數(shù)校長不愿自己的學校被選中，我只能向與自己關(guān)系要好的校長尋求幫助，最終找到了L校長，他與我比較熟悉，就答應了……”(訪P縣教育局人事科X科長,20200908)

在“縣管校聘”管理改革場域中，教師也是運用社會資本較多的行動者。在學校組織的“競聘上崗”中，部分教師可能動用自己的社會關(guān)系使自己競聘成功，部分在原單位落聘的教師也可能通過社會資本再次尋聘到相對滿意的學校。

在“縣管校聘”管理改革場域中，擁有勞動資本的行動者主要是教師。教師所從事的勞動主要是學校里的教育教學工作，包含教育教學的質(zhì)和量。教師所具有的勞動資本對他們來說是一種潛在的力量，若“縣管校聘”管理改革觸犯了廣大中小學教師的利益，則可能會引起教師的集體反對，使得教師消極工作，無心教學，情節(jié)嚴重的甚至可能導致教師集體罷課、上訪等不良后果，進而影響當?shù)亟逃慕】蛋l(fā)展。這些都是教育部門不愿意看到的，故而教育局在推行“縣管校聘”管理改革時會慎之又慎，一般會注重把握改革的力度。

“我們也擔心改革影響教師的日常教學工作，所以比較關(guān)注教師們的情緒，對于教師尤其是那些落聘教師，我們都是盡量去安撫……”(訪P縣教育局教師管理中心Z主任,20200911)

此外，教師身上所具有的勞動品質(zhì)也可作為其在“縣管校聘”管理改革的行動資本，那些平日里在學校工作中兢兢業(yè)業(yè)、踏實肯干、遇到事情不怕吃虧的教師，往往更受校領(lǐng)導的青睞，在改革中“落聘”的可能性不大。

在“縣管校聘”管理改革場域中，擁有并使用經(jīng)濟資本的行動者主要是財政局、教育局、學校及教師。推行“縣管校聘”需要一定的改革資金，而財政局擁有絕對的經(jīng)濟資本，掌握著改革的經(jīng)濟命脈。在縣政府的政策要求與協(xié)調(diào)下，同時通過教育局與財政局之間的互動與博弈，財政局會劃撥一定的改革資金到教育局。而在改革的推進過程中，教育局會進一步將改革資金進行二次分配使用?！翱h管校聘”管理改革專項資金的保管權(quán)與分配使用權(quán)的獲得使教育局占有一定的經(jīng)濟資本，并進一步提升了在整個“縣管校聘”管理改革過程中的話語權(quán)，便于開展轄區(qū)內(nèi)中小學校的改革工作。

“教育局對縣里的教育經(jīng)費進行統(tǒng)籌分配，學校對我們教育局的工作人員比較客氣的原因除了我們是其直屬領(lǐng)導外，還在于我們掌握著中小學教育經(jīng)費的分配權(quán)。”(訪P縣教育局H副局長,20200907)

對于學校來說，那些基礎(chǔ)設(shè)施較好、工作補貼多及節(jié)假日福利待遇好的學校，對教師更有吸引力，也更能留住優(yōu)秀教師。此外，在“縣管校聘”管理改革場域中，教師是具有一定經(jīng)濟資本的行動者。當前，中小學教師是具有一定穩(wěn)定收入的群體，2019年P(guān)縣中小學在編在崗教師的平均年收入為17萬元多，略高于當?shù)毓珓諉T的平均年收入。經(jīng)濟條件的相對優(yōu)越，使得部分教師在參與改革的過程中還可能通過一些不合規(guī)定的方式達到繼續(xù)留在本校或競聘到其他心儀學校的目的。

(二)“縣管校聘”管理改革場域中的行動者關(guān)系結(jié)構(gòu)

“縣管校聘”管理改革場域中的行動者主要有縣政府、教育局、財政局、編辦、人社局、學校、教師。依據(jù)行動者在改革場域中擁有的權(quán)力及所占據(jù)資本容量的大小進行排序，縣政府處于整個行動者網(wǎng)絡(luò)體系的頂端，往下依次為以教育局為核心的政府職能部門、學校、教師。作為縣域內(nèi)實施“縣管校聘”管理改革的最高行政機關(guān)，縣政府通過發(fā)布相關(guān)的改革實施方案對全縣“縣管校聘”管理改革進行統(tǒng)籌規(guī)劃。教育局作為“縣管校聘”管理改革的主要推動者，主要負責教師的崗位設(shè)置、招聘、培訓、考核、工資待遇、退出機制等，努力做好“縣管”工作，并對學校組織的“校聘”活動進行指導和監(jiān)督。財政、人社、編辦等職能部門在縣政府的政策要求下，通過提供改革資金、釋放部分管理權(quán)力等方式來協(xié)助教育局更有效率地推進“縣管校聘”管理改革。學校是“校聘”工作的組織者，通過積極組織教師“適崗競聘”，并依法與聘任教師簽訂一定年限的崗位聘用合同，負責教師的工作安排和日常管理。教師在“縣管校聘”管理改革的推動下實現(xiàn)了從“單位人”向“系統(tǒng)人”的身份轉(zhuǎn)變，他們不再固定地屬于某一學校，流動性進一步增強。

以上主要對“縣管校聘”管理改革主要行動者所處位置及扮演的角色進行了一個靜態(tài)的分析，但場域中的行動者不是獨立進行成本—利益計算的個體，而是連接各種關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，這種關(guān)系結(jié)構(gòu)及行動者在關(guān)系結(jié)構(gòu)中所處的位置將會影響行動者未來的行動策略。通過對P縣進行實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“縣管校聘”管理改革場域中的行動者之間主要存在著以下幾對關(guān)系。

第一，縣政府與教育、財政、人社、編辦等職能部門之間存在著一種“委托—代理”關(guān)系，作為委托方的縣政府，委托教育、財政、人社、編辦等政府職能部門通力合作，積極推動全縣中小學教師“縣管校聘”管理改革。

第二，教育局與財政、人社、編辦等職能部門之間圍繞著改革資金、教師管理權(quán)限展開互動，存在著一種協(xié)助下的博弈關(guān)系。一方面，教育局與財政、人社、編辦等部門之間存在著一種“協(xié)助—被協(xié)助”關(guān)系，財政、人社、編辦等部門按照縣政府的改革要求通過提供改革資金(財政局)、釋放部分權(quán)力(縣編辦和人力社保部門)的形式協(xié)助教育局做好“縣管校聘”管理改革工作，這是政策要求的、具有理想色彩的協(xié)助關(guān)系。另一方面，教育局與財政、人社、編辦等部門之間在理想化“協(xié)助”關(guān)系的背后還存在著一種“博弈”關(guān)系。它們圍繞著財政、人社、編辦等職能部門對教育局的“協(xié)助”力度展開博弈，具體來說，圍繞著財政該撥付多少改革資金為宜，編辦、人社該如何放權(quán)以及放多少權(quán)等問題展開博弈。

第三，教育局與學校之間也存在著一種“委托—代理”關(guān)系，作為委托方的教育局委托學校依照“縣管校聘”政策文件認真做好對教師的“校聘”工作。

第四，教育局與教師之間存在著“縣管”關(guān)系，教育局與教師簽訂一定年限的人事聘用合同，在聘用期間教育局主要負責教師的崗位設(shè)置、招聘、培訓、考核、工資待遇、退出機制等工作。

第五，學校與教師之間存在著“校聘”的關(guān)系，學校積極組織教師“競聘上崗”并依法與聘任教職工簽訂為期一年的崗位聘用合同，在聘用期間，學校主要負責對教師的日常工作進行管理。

三、“縣管校聘”管理改革場域中行動者互動實踐

場域不是一個固定靜止的關(guān)系結(jié)構(gòu)，它是一個包含著潛在的和活躍的力量的空間，是一個充滿著旨在維護或者改變場域中的力量格局的斗爭場所，是一個爭奪稀有資源控制權(quán)的競技場。縣政府、教育局、財政局、編辦、人社局、學校、教師等行動者間的互動實踐維系著“縣管校聘”管理改革場域的存在與發(fā)展。

(一)政府部門內(nèi)部的互動：“縣管”的效力

在“縣管校聘”管理改革中，“縣管”環(huán)節(jié)里的行動者主要有縣政府、教育局、財政局、編辦、人社局，這些部門依照其在“縣管”中的功能可以分為三類：一是作為“縣管”工作的統(tǒng)籌規(guī)劃者及最高權(quán)力擁有者的縣政府；二是作為“縣管”工作主要實施者的教育局；三是作為“縣管”工作協(xié)助者的財政局、編辦及人社局。在“縣管校聘”管理改革場域中，受國家元場域及省級權(quán)力場域的影響，縣政府主要將“縣管校聘”管理改革看作一項由中央和上級政府下達且必須完成的政治任務。在政治利益的驅(qū)動下，縣政府通過“政策—統(tǒng)性”思維下的統(tǒng)籌布局將改革的任務下達給教育、編辦、人社、財政等職能部門，督促這些部門通力協(xié)作，努力做好對全縣教師的“縣管”工作。作為“縣管”工作的主要負責單位，教育局在接到縣政府委托的“縣管”任務后，積極做好全縣教師的均衡配置、交流和組織競聘等工作，同時將本部門在改革過程中遇到的問題反饋給縣政府，尋求縣政府的援助。此外，為了更便利地開展“縣管”工作，教育局會積極與編辦、人社、財政等部門進行溝通與協(xié)調(diào)，爭取獲得這些部門對改革的更大支持。而對于編辦、人社、財政等職能部門來說，它們在“縣管校聘”管理改革場域中主要是以協(xié)助者的身份存在的，主要受縣政府的委托協(xié)助教育局開展好對全縣教師的“縣管”工作，同時會將本部門在改革中遇到的難題反饋給縣政府，以求獲得縣政府的理解與支持。財政、人社、編辦等部門參與“縣管校聘”管理改革的過程同時也是其利益削弱的過程，存在著明顯的利益割讓。它們參與改革的力度越大，在改革中的利益損耗就越大，故而這些部門參與改革的熱情不是特別高漲，往往基于一種“底線標準”謹慎地參與這項改革，形式上積極參與、向縣政府訴苦、與教育局討價還價是其慣有的做法。

在整個“縣管”過程中，教育局與財政、人社、編辦等部門之間圍繞著財政該撥付多少改革資金為宜，編辦、人社該如何放權(quán)及放多少權(quán)等問題展開博弈。作為利益受損方的財政、編辦、人社等部門，基于如何將本部門的利益損耗盡可能降到最低的原則做出相應的行為選擇；而作為獲益者的教育局，考慮的則是如何從財政、人社、編辦等部門獲得更多的改革資金與教師管理權(quán)力。教育局與財政、編辦、人社等部門間的博弈與沖突是存在于“縣管”環(huán)節(jié)中的核心矛盾，解決好這些職能部門間的矛盾是做好“縣管”工作的難點和重點。當前，多地“縣管校聘”管理改革推行不下去的一個重要原因，就在于這些政府職能部門間的利益難以協(xié)調(diào)，其突出表現(xiàn)就是“編辦、人社放權(quán)難”“財政供錢難”，致使教育部門在“縣管”環(huán)節(jié)舉步維艱。

(二)“教育局—學?！處煛钡幕樱骸靶Ｆ浮钡某尚?/h3>

“縣管校聘”管理改革中的“校聘”環(huán)節(jié)主要發(fā)生在教育系統(tǒng)內(nèi)部，涉及的行動者主要有教育局、學校、教師。在“校聘”過程中，教育局借助自己在全縣教育系統(tǒng)內(nèi)部所擁有的強大政治資本通過廣泛宣傳動員、成立教師管理中心、出臺政策文件、加強輿情監(jiān)控等方式指導和監(jiān)督全縣中小學校組織好“競聘上崗”工作。而作為連接教育局與一線教師的學校，一方面積極回應教育局“要改革”“要發(fā)展”的政策要求；另一方面又不得不盡量兼顧學校教師“要穩(wěn)定”“要生活”的利益訴求，這使得學校處于一種“兩難”的境遇，不得不在“職責立場”與“利益立場”間進行張力調(diào)適?！靶Ｆ浮杯h(huán)節(jié)的最大利益觸動者是廣大一線教師，作為具有有限理性的教師，在面對自身利益受損的情況下自然會對改革產(chǎn)生一定的不滿情緒。加之當前多地推行的“縣管校聘”管理改革還處于初期或者起步階段，地方政府所出臺的“縣管校聘”政策在某些方面還不是特別完善，使得不少教師對學校組織的“校聘”工作有所懷疑，并竭力維護自身的利益，“拉票”“關(guān)系運作”“抱怨”“鬧”等是其常有表現(xiàn)。

教育局、學校及教師等行動者的互動實踐使得整個“校聘”環(huán)節(jié)主要呈現(xiàn)出兩對矛盾關(guān)系：一是教育局與學校之間圍繞著“競聘上崗”在學校實施力度上的矛盾關(guān)系。在“縣管校聘”管理改革中，教育局希望學校能夠嚴格執(zhí)行改革方案，在規(guī)定的時間內(nèi)完成“校聘”工作。而對于學校來說，除了需要執(zhí)行教育局下達的改革任務外，還承擔著維護校園穩(wěn)定的責任，“縣管校聘”管理改革在學校內(nèi)推行的力度越大，越容易觸動教師的利益，隨之引發(fā)的不穩(wěn)定因素也會增加。為了平復教師的情緒，維護校園的穩(wěn)定，學校一般不會機械地執(zhí)行教育局的改革指示，往往結(jié)合學校的實際情況有選擇地變通執(zhí)行。而學校的這種變通執(zhí)行可能與教育局預設(shè)的改革目標產(chǎn)生一定的偏差，繼而引發(fā)二者之間的矛盾與沖突。二是學校與教師之間圍繞著教師去留問題上的矛盾關(guān)系。在學校組織的“競聘上崗”中，教師都想競聘成功，而學校管理者站在學校教學質(zhì)量提升的角度，希望能夠聘用到盡可能優(yōu)秀或?qū)W校緊缺學科的教師，但前來競聘的教師并不都是符合學校發(fā)展需求的，那些不幸落聘的教師自然會對學校產(chǎn)生不滿情緒。

四、“縣管校聘”管理改革場域中局部秩序的生成

“局部秩序”是法國社會學家艾哈爾·費埃德伯格提出的概念，指的是某個特定場域內(nèi)行動者圍繞具體問題展開行動后所形成的階段性秩序，是介于混亂與有序之間的中間狀態(tài)，它是某個社會場域內(nèi)行動者進行策略互動后形成的暫時性整合狀態(tài)?！翱h管校聘”管理改革是一個動態(tài)的發(fā)展過程，在改革推進的過程中由改革行動者的互動實踐所形成的秩序是“變遷中的秩序”，可以看作是一種局部秩序，盡管這種局部秩序可能不是改革追求的最終結(jié)果，但卻是任何改革必然要經(jīng)歷的環(huán)節(jié)，其真實地記錄了改革過程的實然狀態(tài)，“縣管校聘”管理改革正是在一個又一個局部秩序的接替中得以推進的。當前，全國多地“縣管校聘”管理改革處于探索發(fā)展階段，改革遠未結(jié)束，改革中所形成的秩序更多的是一種局部秩序，而非改革的結(jié)果性狀態(tài)。以上是從歷時的角度來談“縣管校聘”管理改革場域中生成的局部秩序。從空間的角度來說，“縣管校聘”改革是以縣為單位開展的，各地經(jīng)濟文化發(fā)展的不同使得改革不盡相同、各有特色，特定縣域內(nèi)開展的“縣管校聘”管理改革相對于全國改革大趨勢來說是局部的。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，P縣開展的“縣管校聘”管理改革經(jīng)過幾年的實踐探索逐漸形成了一種相對穩(wěn)定的局部秩序，這種局部秩序是P縣相關(guān)政府部門、學校、教師等行動者依托自己所擁有的資本在場域中進行策略性互動、博弈、協(xié)商與妥協(xié)后所形成的一種階段性相對穩(wěn)定的改革狀態(tài)。

(一)P縣“縣管校聘”管理改革場域中局部秩序的表現(xiàn)及特征

當前P縣“縣管校聘”管理改革場域里形成的局部秩序主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是P縣教育局與編辦、人社、財政等部門圍繞著教師管理權(quán)限、資金撥付等問題進行協(xié)商后達成了令各方都相對滿意的方案：實現(xiàn)了教職工編制“總量控制、動態(tài)平衡”和“職稱隨人走，崗位學校定”的管理新機制，為P縣推行“縣管校聘”管理改革掃清了體制上的障礙；財政局每年單獨撥付10萬元給教育局用于教師管理中心的正常運轉(zhuǎn)，其余不夠的從每年教育經(jīng)費里拿出一部分來填補。以上政府部門內(nèi)部達成的初步共識確保了“縣管校聘”管理改革中“縣管”工作的順利開展，同時也為學校“校聘”工作的有序開展解決了體制上的難題。

二是為了穩(wěn)定廣大中小學教師的改革情緒，緩和教師與學校、教育局之間的緊張關(guān)系，以便順利地推進改革發(fā)展，P縣教育局于2019年出臺了一項新規(guī)定：在 “競聘上崗”中落聘的教師可以參加教育局組織的師德師風閉卷測試，考核合格的教師可以申請繼續(xù)留任原學校。這項規(guī)定為那些落聘的教師提供了再次留在原單位的機會，其實是教育局、學校及教師等行動者在互動博弈下相互妥協(xié)的一種結(jié)果，在一定程度上緩解了改革的緊張局勢，但也容易滋長教師的消極懈怠心理，削弱“縣管校聘”管理改革的力度。

(1)階段性

首先，“縣管校聘”管理改革場域中的局部秩序不是在改革一開始就出現(xiàn)的，而是在改革持續(xù)推行一段時間后才逐漸形成的，是改革在特定階段的產(chǎn)物。其次，“縣管校聘”管理改革場域中生成的每一個局部秩序都具有一定的“生命周期”，在改革場域中會持續(xù)存在一段時間，直到縣政府、教育局、財政局、編辦、人社局、學校、教師等行動者之間既有的穩(wěn)定性狀態(tài)被打破，行動者間的矛盾變得比較尖銳，開始尋求下一個新的局部秩序。再次，從整個改革歷程來看，局部秩序主要存在于改革的發(fā)展過程中(尤其是改革的初期和中期階段)，改革結(jié)束后將形成一個最終的結(jié)果性秩序，局部秩序自然被取代。

(2)相對穩(wěn)定性

在“縣管校聘”管理改革所形成的局部秩序里，縣政府、教育局、財政局、編辦、人社局、學校、教師等行動者之間大的矛盾和沖突被暫時壓住，就當前推行的“縣管校聘”管理改革達成一定的共識，整體上做到相互配合，確保改革中的各項工作能夠平穩(wěn)順利推進。此外，在局部秩序里，行動者之間形成了較為穩(wěn)固的利益關(guān)系，打破這種局面則可能引發(fā)大的矛盾與沖突。局部秩序更迭所面臨的風險以及需要付出較大的改革成本使得“縣管校聘”管理改革場域中的行動者(尤其是改革的決策者)不會輕易地打破舊秩序，一般會思之再三才會做出相應的行為選擇。

(3)動態(tài)生成性

“縣管校聘”管理改革場域中的局部秩序，是縣政府、教育局、編辦、人社局、財政局、學校、教師等行動者依托所擁有的資本及在場域中所處的位置，圍繞著全縣開展“縣管校聘”管理改革進行策略性互動、博弈、協(xié)商與妥協(xié)后形成的一種暫時性狀態(tài)。由于行動者自身的“自由余地”和行動的“投機性”，這種由多個行動者的互動所形成的局部秩序具有某種不確定性。場域中行動者間的利益多元以及行動者采取行動的不確定性，為“縣管校聘”管理改革場域中舊秩序的瓦解及新秩序的構(gòu)建埋下了伏筆，改革場域中的新秩序脫胎于舊秩序，是在舊秩序基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，同時也為下一個新秩序奠定了基礎(chǔ)，“縣管校聘”管理改革就是在一個又一個局部秩序的生成與發(fā)展的過程中持續(xù)推進的。

(二)“縣管校聘”管理改革場域中局部秩序的生成機理

矛盾是事物發(fā)展的源泉與動力。場域中的局部秩序不是憑空產(chǎn)生的，而是源于場域中行動者間的互動實踐，場域中行動者間的互動實踐塑造并推動著局部秩序的發(fā)展與變更。縣政府、教育局、財政局、編辦、人社局、學校、教師等行動者間的互動實踐是“縣管校聘”管理改革場域中局部秩序生成的動力來源。其中，縣政府、教育局、財政局、編辦及人社局等行動者的互動實踐形塑了“縣管”秩序的基本形態(tài)；而教育局、學校、教師等行動者間的互動實踐形塑了“校聘”秩序的基本形態(tài)。以上兩部分共同構(gòu)成了“縣管校聘”管理改革場域中局部秩序的基本形態(tài)。

“縣管校聘”管理改革場域中的局部秩序是正式制度與非正式制度交互作用的產(chǎn)物。一方面，國家層面頒布的法律法規(guī)以及各級政府出臺的“縣管校聘”政策等一系列正式制度，不僅奠定了“縣管校聘”管理改革的基本格調(diào)，同時也是改革場域中行動者的主要行動依據(jù)。故而，由行動者的互動實踐所形成的局部秩序，其形成與發(fā)展自然受這些正式制度的規(guī)約；另一方面，“縣管校聘”管理改革還受到地方文化傳統(tǒng)、風俗習慣、倫理規(guī)范、意識形態(tài)、校園文化等非正式制度的影響，這些非正式制度為“縣管校聘”政策在基層執(zhí)行中的變通行為提供了契機。非正式制度的運作增大了“縣管校聘”政策執(zhí)行的“彈性空間”，在一定程度上也能夠彌補正式制度的不足，有助于“縣管校聘”管理改革更好地在基層開展。總之，正式制度為“縣管校聘”管理改革提供合法性保障，非正式制度則奠定“縣管校聘”管理改革的合理性基礎(chǔ)。

“縣管校聘”管理改革局部秩序生成的一個重要前提條件，在于政府部門、學校、教師等行動者能夠就當前改革達成一定的價值共識。畢竟，如果這些行動者對“縣管校聘”管理改革的態(tài)度與認識分歧較大，改革將難以開展下去。行動者的價值共識建立在改革中的利益劃分基礎(chǔ)上。趨利是人類的本性，行動者在執(zhí)行上級部門下達的改革任務外往往有著自己的利益考慮，彼此之間可能為了利益的爭奪產(chǎn)生矛盾或沖突。“縣管校聘”管理改革場域中局部秩序生成的關(guān)鍵，在于場域中行動者間的利益在一定時段內(nèi)能夠達到一種相對平衡的狀態(tài)，私利和公益得到了合理的劃分與界定，各行動者對改革中的利益劃分整體上能夠接受，進而凝聚一種改革價值共識，使得行動者之間大的矛盾和沖突暫時能夠被壓住，進而呈現(xiàn)一種相對和諧的局面。

“縣管校聘”管理改革場域中局部秩序生成的三個條件并不是彼此割裂的，而是相互滲透、相互影響的。其中，多元行動者的互動實踐是最為根本的因素，行動者價值共識的達成是在行動者互動實踐的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，正式制度與非正式制度對改革的影響也是以行動者的互動實踐為中介的。同時，行動者價值共識的達成及場域內(nèi)正式制度與非正式制度的交互作用反過來也會影響行動者的互動實踐狀況。此外，場域內(nèi)正式制度與非正式制度的交互作用影響行動者價值共識的達成，而行動者價值共識的達成則反過來影響正式制度與非正式制度的力量對比。以上三者相互作用，共同促進了“縣管校聘”管理改革局部秩序的生成。

五、局部秩序之于區(qū)域中小學教師管理制度變遷

局部秩序既是場域中行動者互動實踐的結(jié)果，同時也是場域中行動者下一步采取策略性行動的條件和背景，“縣管校聘”管理改革場域中生成的局部秩序影響“縣管校聘”管理改革的走向與發(fā)展，進而對區(qū)域內(nèi)中小學教師管理制度變遷產(chǎn)生重要影響。

(一)局部秩序助力區(qū)域中小學教師管理制度變遷

首先，局部秩序的相對穩(wěn)定有助于改革平穩(wěn)推進。任何改革都需要穩(wěn)定的環(huán)境才能夠順利推進。“縣管校聘”管理改革場域中所形成的局部秩序處于一種相對平穩(wěn)、和諧的狀態(tài)，縣政府、教育局、財政局、編辦、人社局、學校、教師等行動者間大的矛盾和沖突被暫時壓住，就全縣推行的“縣管校聘”管理改革達成了一種默契，基本上能夠做到各司其職，相互配合，有利于“縣管校聘”管理改革工作的順利開展。

其次，局部秩序有利于國家元場域了解社會場域制度實踐的實際情況，促使國家元場域?qū)υ械恼哌M行修改和完善，便于改革向良好的方向發(fā)展。“縣管校聘”管理改革場域中形成的局部秩序類似于一面改革的鏡子，為省級乃至國家層面相關(guān)部門了解改革的基層樣貌提供了樣板。當上級部門認為這種局部秩序與改革的目標相契合，有利于改革的持續(xù)推進時，就會出臺相應的政策來鞏固現(xiàn)有的局部秩序；當上級部門認為所形成的局部秩序與改革預期目標相差較遠，或者這種局部秩序存在著較大的負向效應時，往往會對原有的政策和方針進行修改和完善，以便改革能夠朝向預定的方向推進。

再次，局部秩序為區(qū)域內(nèi)的教師管理制度變遷奠定了基礎(chǔ)。“縣管校聘”管理改革的最終結(jié)果是為了推動縣域內(nèi)教師管理制度變遷，將教師由“單位人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”。這種教師管理制度變遷不可能僅僅通過頒布幾個政策文件就能實現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)教師管理制度變遷是在一個又一個局部秩序?qū)訉舆f進的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的?！翱h管校聘”管理改革中所形成的前一個局部秩序為后一個局部秩序的生成奠定了基礎(chǔ)，后一個局部秩序是對前一個局部秩序的完善與發(fā)展，正是在這一個又一個局部秩序的接替發(fā)展中實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)教師管理制度變遷。

(二)對“縣管校聘”管理改革局部秩序的反思

“縣管校聘”管理改革場域中所生成的局部秩序是改革的階段性狀態(tài)，其本身具有一定的局限性，容易使改革陷入一種“內(nèi)卷化”狀態(tài)，雖然持續(xù)投入時間、人力、物力和財力，但改革卻陷入一種疊加纏繞的消極執(zhí)行狀態(tài)，并沒有實質(zhì)性的推進或帶來顯著的成效。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當前P縣推行的“縣管校聘”管理改革亦面臨著“內(nèi)卷化”的風險。從“縣管”層面來看，財政局每年劃撥給教育局的10萬元改革資金并沒有起到調(diào)動行動者(尤其是廣大中小學教師)參與改革的積極性，那些從縣城學?；騼?yōu)質(zhì)學校流動到農(nóng)村學校或薄弱學校的教師并沒有獲得相對滿意的生活補貼，使得其對“縣管校聘”管理改革存有一定的負面情緒，這也是P縣中小學教師不愿意流動的一個重要原因。從“校聘”層面來看，P縣教育局于2019年出臺的留校新規(guī)定雖然緩和了教師與學校、教育局間的矛盾與沖突，更便于學校組織教師“競聘上崗”工作的開展，卻弱化了這項改革的力度，容易滋長改革的形式主義之風。再者，據(jù)P縣的一些學校管理者和一線教師反映，目前P縣每年組織一次的“競聘上崗”活動過于頻繁，不少教師喪失了對“縣管校聘”管理改革的敬畏感，逐漸產(chǎn)生了一種麻木心理，這對“縣管校聘”管理改革的持續(xù)推進極其不利?？傊?，在一個不能突破原有“范式”或總體性制度的制度變遷中，制度的演進就不可避免地會出現(xiàn)內(nèi)卷化的結(jié)果，即一種不理想的制度演化形態(tài)，制度的變遷導致沒有實際的發(fā)展和增長。

六、結(jié)語

中國基礎(chǔ)教育改革的重點和難點在于縣域?qū)用娴母母?，縣域是中國基礎(chǔ)教育改革的主戰(zhàn)場，同時也是矛盾頻發(fā)、最容易出問題的地方?！翱h管校聘”管理改革可以看作基礎(chǔ)教育改革的一個縮影，研究“縣管校聘”管理改革的行動空間不僅有助于進一步優(yōu)化地方“縣管校聘”政策，而且對于窺探中國基礎(chǔ)教育改革在縣域?qū)用娴倪\作邏輯具有一定意義。在基礎(chǔ)教育改革場域中，政府部門、學校、教師等行動者在自身利益的驅(qū)動下依托所具有的資本以及在場域中所處的位置遵循著不同的行動邏輯，行動者之間的互動實踐對基礎(chǔ)教育改革政策進行了再詮釋，并最終決定了改革的走向以及改革的效果?；A(chǔ)教育改革要想順利推進必須優(yōu)化改革場域環(huán)境，需盡量兼顧改革場域中各行動者尤其是目標群體的利益，通過利益的整合來凝聚各方改革的價值共識，努力形成一股改革合力。同時，要加強制度建設(shè)，通過宏觀調(diào)控合理引導場域中局部秩序的更迭，要警惕改革過程中由局部秩序引發(fā)的“內(nèi)卷化”風險，這樣才有助于基礎(chǔ)教育改革深入推進。