三維標(biāo)準(zhǔn)下行政裁決程序法制的檢視與優(yōu)化

王 珺

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，長沙 410081；江蘇財(cái)會(huì)職業(yè)學(xué)院，江蘇 連云港 222061)

我國沒有出臺(tái)專門的《行政裁決程序法》，行政裁決程序的規(guī)定散見于行政立法中，難以真正規(guī)制裁決機(jī)關(guān)，導(dǎo)致行政裁決相比司法程序失去了正當(dāng)性和必要性，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》(以下簡稱《意見》)提出了“細(xì)化程序規(guī)定”的要求?，F(xiàn)有理論成果忽視了依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)檢視行政裁決程序并進(jìn)行法治化的研究，因此探討檢視標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)行政程序裁決的問題、實(shí)現(xiàn)法治化具有重要的理論價(jià)值，對于證明行政裁決能夠和司法程序并存與互補(bǔ)也有重要意義，從而實(shí)現(xiàn)《意見》所提出的“充分發(fā)揮行政裁決在化解社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的重要作用，完善有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機(jī)制，切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益”。

一、行政裁決程序中存在的問題及其原因

(一)行政裁決程序的主要問題

1.行政裁決程序立法的主要問題。 行政裁決程序立法的問題很多：(1)無程序立法。在沒有《行政裁決程序法》的前提下，相當(dāng)比例的部門法、部門規(guī)章和地方性立法忽視行政裁決程序規(guī)定，只規(guī)定實(shí)體性規(guī)則，導(dǎo)致實(shí)務(wù)無程序可遵循。例如解決自然資源權(quán)屬爭議的《土地管理法》及其實(shí)施條例、《森林法》及其實(shí)施條例、《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則，規(guī)定了出現(xiàn)爭議需進(jìn)行行政裁決，卻沒有對裁決程序進(jìn)行規(guī)定，使得上述爭議的行政裁決因無程序遵循而實(shí)際上處于自由裁量的境況，其過程與結(jié)果的公正性都容易受到質(zhì)疑。(2)立法缺乏正當(dāng)性。例如《專利法實(shí)施細(xì)則》沒有規(guī)定聽證程序、監(jiān)督程序，《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》中沒有對調(diào)查程序進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，也沒有規(guī)定聽證程序、監(jiān)督程序，這樣的程序規(guī)定不能合理、有效地規(guī)制裁決機(jī)關(guān)，影響了裁決過程與結(jié)果的公正性。(3)立法與救濟(jì)法之間無法協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有立法沒有規(guī)定行政裁決相對人在裁決過程中的利益受損可以申請行政復(fù)議，導(dǎo)致行政裁決程序無法與行政復(fù)議申請與受理程序進(jìn)行銜接，減少了相對人的救濟(jì)途徑。

2.行政裁決程序運(yùn)行的主要問題。 良法是善治的前提，立法的缺陷導(dǎo)致了行政裁決程序運(yùn)行的問題：(1)隨意違反程序。如黃昌煉、黃昌梅等訴重慶市人民政府行政裁決案中，市政府的行政裁決超過法定期限，違反了時(shí)效的程序規(guī)定，被判決違法。(2)隨意改變程序。如張金林訴寧波市鄞州區(qū)人民政府房屋拆遷行政裁決案中，張金林提出區(qū)政府在聽證會(huì)結(jié)束后沒有根據(jù)聽證情況進(jìn)行討論并作出處理，改變了聽證程序的規(guī)定。(3)規(guī)避必要程序。例如袁相淡訴寧波市鄞州區(qū)人民政府房屋拆遷行政裁決案中，袁相淡提出區(qū)政府未將其未登記建筑房屋交由國土、規(guī)劃部門認(rèn)定，規(guī)避了必要的認(rèn)定處理程序。沒有優(yōu)良程序規(guī)范作出的行政裁決結(jié)果，“要么是待裁糾紛與裁決機(jī)關(guān)或裁決機(jī)關(guān)所在部門有利益關(guān)系，裁決機(jī)關(guān)為了自己的利益而主動(dòng)就民事爭議作出行政裁決；要么是裁決機(jī)關(guān)或其工作人員在權(quán)力尋租，企圖利用自己的權(quán)力牟取不正當(dāng)利益”，難以得到相對人的認(rèn)可，甚至引發(fā)行政訴訟。這樣的行政裁決不但沒有快速解決爭議，反而降低了行政公信力，增加了司法機(jī)關(guān)的壓力，浪費(fèi)了時(shí)間和資源，違背了設(shè)立行政裁決制度的初衷，甚至危及了行政裁決制度的必要意義。這既不利于保障相對人的合法權(quán)益，也給人民法院審查行政裁決程序是否違法帶來較大困難，更不利于行政裁決制度的發(fā)展。

(二)問題背后的根源

行政裁決程序存在問題的根源除了“重實(shí)體、輕程序”傳統(tǒng)的影響、程序法理論研究滯后外，關(guān)鍵在于行政“自我立法”。完善的裁決程序可以起到限制裁決機(jī)關(guān)恣意、隔絕法外因素、維護(hù)相對人合法權(quán)益的作用，可是現(xiàn)實(shí)中行政立法者的首要立場和出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)和發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在裁決中的主導(dǎo)作用，完成裁決任務(wù)，避免裁決責(zé)任，而不是對裁決機(jī)關(guān)實(shí)施嚴(yán)密的規(guī)范和約束以及如何更有利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。因此，由行政機(jī)關(guān)制定的程序規(guī)定保證的只有裁決的效率性，而難以實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制裁決機(jī)關(guān)，這也為立法實(shí)踐和裁決實(shí)務(wù)所證明。

以江蘇省政府辦公廳制定的《關(guān)于規(guī)范行政裁決工作的意見》為例，雖然不是法律規(guī)定，但也是江蘇各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政裁決的重要依據(jù)。這一意見中程序制度不全面，如沒有規(guī)定鑒定和回避，對聽證程序也規(guī)定得過于簡單，難以確保裁決程序的中立性和裁決結(jié)果的客觀性，這被行政裁決訴訟案件所證明。如在一個(gè)行政裁決案中，原告居然總結(jié)出主體不適格、送達(dá)不規(guī)范、評估程序違法等9項(xiàng)裁決程序違法事項(xiàng)。該案并非個(gè)例，在裁判文書網(wǎng)檢索行政裁決案件可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)鍵詞為“程序”的文書數(shù)量高居榜首，說明裁決程序問題成為相對人提起行政訴訟的重要原因，大大影響到行政裁決優(yōu)勢作用的發(fā)揮和人民群眾的信任度。正如司法部所說：“近年來行政裁決適用情形有所減少、在人民群眾中的認(rèn)知度逐漸降低、化解民事爭議‘分流閥’的作用沒有得到充分發(fā)揮?！辫b于行政機(jī)關(guān)自我約束能力的局限性，規(guī)制行政裁決權(quán)的尺度理應(yīng)交由立法機(jī)關(guān)而非行政機(jī)關(guān)自己來把握。如果行政裁決程序立法科學(xué)、民主，實(shí)務(wù)中就不會(huì)出現(xiàn)這么多行政裁決程序訴訟。

二、行政裁決程序檢視的新視角

(一)現(xiàn)行行政裁決程序檢視的三維標(biāo)準(zhǔn)

裁決實(shí)務(wù)的問題對應(yīng)著三種缺陷：隨意違反程序意味著裁決程序無法防止裁決機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，缺乏正當(dāng)性；隨意跳過或規(guī)避程序意味著裁決程序賦予了裁決機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)，缺乏嚴(yán)密性；與救濟(jì)程序界限不清意味著裁決程序難以直接切換到救濟(jì)程序，缺乏銜接性。前者為價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)，后兩者則為完善行政裁決程序的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，這三種缺陷并非是彼此獨(dú)立與隔絕的，而是存在相互交叉甚至因果關(guān)系，程序缺乏正當(dāng)性，其嚴(yán)密性和銜接性就失去了意義和價(jià)值，反而會(huì)淪為裁決機(jī)關(guān)濫權(quán)甚至謀私的工具；而不嚴(yán)密和缺乏銜接性的程序也會(huì)難以實(shí)現(xiàn)程序正當(dāng)性。因此，行政裁決程序的檢視標(biāo)準(zhǔn)是存在于三維空間且相互融合的，由正當(dāng)性、嚴(yán)密性與銜接性三個(gè)維度所共同組成的復(fù)合型指標(biāo)體系。

(二)程序品質(zhì)的檢視維度——正當(dāng)性

程序有善惡之分。黃捷教授提出，好品質(zhì)的程序是秩序的保護(hù)，壞品質(zhì)的程序是濫權(quán)的溫床。從層出不窮的行政裁決案件看，現(xiàn)行程序不屬于良序，要解決《意見》所提出的“程序不規(guī)范”問題，優(yōu)化行政裁決程序使之成為優(yōu)良的規(guī)范程序以實(shí)現(xiàn)法治化。正當(dāng)程序原則是行政程序法的基本原則，行政裁決程序品質(zhì)的檢視維度就是正當(dāng)性，行政裁決程序法治化需要解決如何使之符合正當(dāng)性要求的問題。判斷程序正當(dāng)性僅套用英國自然公正原則的兩個(gè)程序性要求過于簡單，首先要梳理出行政裁決程序正當(dāng)性維度的定性指標(biāo)，然后依據(jù)這些指標(biāo)檢視裁決程序的問題，才能進(jìn)一步法治化。

行政裁決程序需要在考察其固有特點(diǎn)的基礎(chǔ)上綜合考量正當(dāng)性指標(biāo)。首先，行政裁決是行政機(jī)關(guān)居中裁決民事爭議，中立性是裁決合法有效的前提。其次，行政裁決相對人之間是平等的，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)具有對等性，能夠在程序中實(shí)現(xiàn)制衡；同時(shí)，相對人應(yīng)有權(quán)對裁決機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，因此平等性與制衡性是必要的條件。再次，裁決過程和結(jié)果應(yīng)客觀公正，避免主觀臆斷甚至偏私，還要兼顧經(jīng)濟(jì)性與效率性，因此裁決程序需要具備客觀性與及時(shí)性。最后，如果相對人對裁決結(jié)果不服，需要通暢的救濟(jì)路徑，還可以檢舉和要求追責(zé)，因此行政裁決程序應(yīng)該具備可救濟(jì)性、可歸責(zé)性。綜上，中立性、平等性、制衡性、客觀性、及時(shí)性、可救濟(jì)性和可歸責(zé)性可以作為衡量行政裁決程序是否正當(dāng)?shù)木唧w指標(biāo)。

(三)程序數(shù)量的檢視維度——嚴(yán)密性

程序正當(dāng)性需要通過程序規(guī)則的適當(dāng)數(shù)量來實(shí)現(xiàn)，規(guī)則數(shù)量過多或過少都影響正當(dāng)性，例如《行政處罰法》中的決定程序沒有就處罰“如何集體討論決定”以及“如何保障相對人的合法權(quán)益”規(guī)定具體的規(guī)則，就屬于規(guī)則數(shù)量過少，容易損害相對人的合法權(quán)益，不具有正當(dāng)性。程序數(shù)量檢視的維度是嚴(yán)密性，就是能夠滿足行政裁決內(nèi)在復(fù)雜性調(diào)整要求的程序規(guī)則數(shù)量指標(biāo)，既包括程序內(nèi)各制度的完整全面，也包括制度內(nèi)部各規(guī)則的數(shù)量適中，還包括相連步驟之間的環(huán)環(huán)相扣。程序規(guī)則的數(shù)量如果適應(yīng)行政裁決的實(shí)際需要實(shí)現(xiàn)程序正當(dāng)性，稱之為嚴(yán)密性適中；如果數(shù)量過少，不足以調(diào)整行政裁決的各個(gè)必需步驟，則稱之為嚴(yán)密性不足；如果數(shù)量過多，使裁決參加人失去自由選擇權(quán)甚至使活動(dòng)無法進(jìn)行，則稱之為嚴(yán)密性過度。

能夠讓相對人申請行政裁決的必然是對其利益有重大影響的糾紛，由于約束行政權(quán)力、確保裁決活動(dòng)合法有序以及維護(hù)裁決結(jié)果客觀公正的需要，作為準(zhǔn)司法行為的行政裁決需要高嚴(yán)密性的程序規(guī)范。遺憾的是，現(xiàn)行立法中關(guān)于行政裁決程序的規(guī)定是不完善的，程序規(guī)則數(shù)量很難滿足裁決活動(dòng)的調(diào)整要求，各個(gè)環(huán)節(jié)步驟沒有做到環(huán)環(huán)相扣，使得實(shí)務(wù)問題很多，反映出程序規(guī)則的嚴(yán)密性不足。例如《政府采購法》共88條規(guī)定，對于政府采購監(jiān)督管理部門行政裁決的程序規(guī)定只有2條，申請、受理、調(diào)查、聽證、回避、裁決、救濟(jì)、監(jiān)督等程序制度全部缺失，其嚴(yán)密性可想而知。如果立法對裁決程序的各項(xiàng)制度進(jìn)行完整規(guī)定，對于制度內(nèi)部的程序規(guī)則數(shù)量具有恰當(dāng)?shù)囊?guī)定，各個(gè)步驟環(huán)環(huán)相扣、前一步驟是下一步驟的必經(jīng)前提，那么裁決機(jī)關(guān)是無法隨意“繞行”或“變序”的。立法的不嚴(yán)密不僅難以保證裁決結(jié)果的公正性，更容易引起裁決機(jī)關(guān)對于裁決程序的忽視，不利于程序意識(shí)的培養(yǎng)。行政裁決程序嚴(yán)密性的理想狀態(tài)是：程序性規(guī)則數(shù)目較多，程序主體基本沒有程序自由，程序高度自閉。如此嚴(yán)密的行政裁決程序可以有效地確保裁決機(jī)關(guān)嚴(yán)格依據(jù)程序裁決，避免裁決過程受到外界因素的不當(dāng)干擾，保證裁決的專業(yè)性與效率性，實(shí)現(xiàn)裁決結(jié)果的公正性與可接受性。

(四)程序協(xié)調(diào)的檢視維度——銜接性

無救濟(jì)則無權(quán)利，行政裁決程序規(guī)定散見于不同的行政立法中，這些立法之間的規(guī)定不是很一致，與《行政復(fù)議法》《訴訟法》也存在脫節(jié)，給行政裁決實(shí)務(wù)和救濟(jì)帶來了困難，需要理清裁決程序與復(fù)議、訴訟程序之間的界限，加強(qiáng)銜接?，F(xiàn)有程序規(guī)定體現(xiàn)了制定機(jī)關(guān)自身的意志和利益，沒有行政機(jī)關(guān)愿意成為被行政復(fù)議或行政訴訟的對象，因此這些程序規(guī)定自然不會(huì)與《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等相關(guān)救濟(jì)法進(jìn)行積極的協(xié)調(diào)和對接，影響到了相對人救濟(jì)權(quán)的行使，這是銜接性作為程序協(xié)調(diào)的維度成為行政裁決程序檢視標(biāo)準(zhǔn)之一的原因。

《意見》對行政裁決的定義是行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人申請，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事爭議進(jìn)行裁處的行為，既涉及民事活動(dòng)，也涉及行政管理活動(dòng)，扮演著銜接民法與行政法的角色。相對人如果對行政裁決不服，會(huì)出現(xiàn)行政復(fù)議、民事訴訟和行政訴訟等不同意愿。然而，由于有關(guān)救濟(jì)程序的規(guī)定缺乏相互協(xié)調(diào)，相對人因?yàn)槿狈α⒎ㄒ?guī)定而難以從裁決活動(dòng)中切入到相關(guān)救濟(jì)活動(dòng)中，甚至難以對救濟(jì)方式作出合理選擇，影響到相對人合法權(quán)益的保護(hù)。因此，要解決行政裁決救濟(jì)問題，必須保證行政裁決救濟(jì)程序與《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等相關(guān)救濟(jì)法的有效銜接。銜接性是保障相對人權(quán)利的必要維度，更是解決行政裁決與司法裁決之間界限問題的關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)了裁決程序與救濟(jì)程序之間的緊密銜接，也就保證了行政裁決與司法裁決之間能夠并存和互補(bǔ)的地位和價(jià)值。

(五)三個(gè)維度存在的必要性及其相互之間的邏輯關(guān)系

正當(dāng)性、嚴(yán)密性和銜接性三個(gè)維度不僅組成了行政裁決程序的檢視標(biāo)準(zhǔn)，還是行政裁決具有存在價(jià)值而不被司法裁決取代的必要條件。三個(gè)維度中，正當(dāng)性是立身之本，如果裁決程序因?yàn)槭フ?dāng)性而不為人民群眾所認(rèn)可，行政裁決也就失去了存在的價(jià)值；嚴(yán)密性是重要條件，行政裁決特有的專業(yè)性與快捷性是司法裁決難以望其項(xiàng)背的，如果裁決程序不夠嚴(yán)密就難以維持其專業(yè)性與快捷性，更難以保證程序正當(dāng)性；銜接性維度是解決行政裁決與司法裁決之間界限劃分的關(guān)鍵，行政裁決與司法程序之間如果長期隔斷，人民群眾會(huì)更青睞于司法裁決而使行政裁決失去存在的必要。因此，無論從檢視并優(yōu)化裁決程序的角度，還是從整個(gè)行政裁決獨(dú)立存在角度，正當(dāng)性、嚴(yán)密性和銜接性三個(gè)維度都是缺一不可的。

三、三維標(biāo)準(zhǔn)檢視下的行政裁決程序

(一)行政裁決程序檢視的規(guī)范化分析

1.行政裁決程序正當(dāng)性不足難以制衡裁決機(jī)關(guān)。 依據(jù)檢視標(biāo)準(zhǔn)梳理發(fā)現(xiàn)，行政裁決程序立法正當(dāng)性不足：部分立法規(guī)定了行政裁決程序，卻維持了裁決機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢地位，裁決機(jī)關(guān)可以隨意違反或改變程序規(guī)定，缺乏對裁決的規(guī)范和相對人對權(quán)力濫用進(jìn)行制約的規(guī)定，使居中裁決容易異化為強(qiáng)制管理活動(dòng)，明顯缺乏正當(dāng)性，影響裁決過程與結(jié)果的公正性。例如《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》中未規(guī)定聽證程序，也未賦予相對人陳述意見、申辯和監(jiān)督的權(quán)利，使得程序的正當(dāng)性大大削弱，難以保證裁決結(jié)果的公正性與可接受性。在這一前提下，行政裁決的多樣性、專業(yè)性、技術(shù)性、迅捷性會(huì)成為裁決機(jī)關(guān)隨意違反程序、濫用權(quán)力的借口，而相對人對此卻制衡無力：(1)形式欠缺。有的裁決機(jī)關(guān)對裁決步驟的法定形式缺乏重視，從而導(dǎo)致相對人對結(jié)果的公正性、合法性和公信力有異議。如張鳳華提出東港市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局未依法公示作為裁決主要事實(shí)依據(jù)的房地產(chǎn)評估報(bào)告的評估結(jié)果。(2)違反程序的中立性。有的裁決機(jī)關(guān)有法不依使裁決結(jié)果喪失客觀性與公正性，如承德市住建局在相對人沒有到場的情況下自行作出現(xiàn)場核實(shí)確認(rèn)，以致被提起行政訴訟。(3)違反程序的及時(shí)性。有的裁決機(jī)關(guān)對于裁決程序時(shí)限不重視且隨意超時(shí)，引發(fā)不滿。如黃清容就以廣東省政府未在法定期限內(nèi)作出裁決為由提起行政訴訟。

2.行政裁決程序依賴行政立法導(dǎo)致嚴(yán)密性嚴(yán)重不足。 目前行政裁決程序立法嚴(yán)重依賴行政立法，一直以“控權(quán)法”著稱且會(huì)對裁決行為施加嚴(yán)格約束的行政程序法并不受待見，立法要么不對裁決程序作出規(guī)定，要么僅作出簡單規(guī)定。正如羅豪才教授所說：“盡管有關(guān)行政裁決的法律、法規(guī)大量出現(xiàn)，但他們大多限于對行政裁決權(quán)的確認(rèn)，對行政裁決程序的規(guī)定卻寥寥無幾，更談不上對統(tǒng)一的行政裁決程序作出規(guī)定?！边@對行政裁決程序立法的嚴(yán)密性帶來重大影響：(1)無裁決程序。例如解決自然資源權(quán)屬爭議的《漁業(yè)法》及其實(shí)施細(xì)則、《草原法》和各省的實(shí)施細(xì)則，解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭議的《著作權(quán)法》及其實(shí)施條例，還有解決政府采購爭議的《政府采購法》及其實(shí)施條例，規(guī)定了出現(xiàn)爭議要進(jìn)行行政裁決，卻都沒有規(guī)定裁決程序，根本無嚴(yán)密性可言。(2)裁決程序缺乏嚴(yán)密性。表現(xiàn)為程序內(nèi)容缺乏完整性，如《專利法》及其實(shí)施細(xì)則、《商標(biāo)法》及其實(shí)施細(xì)則沒有規(guī)定調(diào)查、聽證、調(diào)解和回避程序，使這些裁決程序存在非常多的漏洞，沒有起到應(yīng)有的規(guī)制作用。對司法判例進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，立法的不嚴(yán)密必然引起裁決實(shí)務(wù)問題：(1)對程序隨意“繞行”。有的裁決機(jī)關(guān)在裁決過程中跳過必要步驟，如重慶市政府行政裁決中應(yīng)先進(jìn)行行政協(xié)調(diào)而沒有進(jìn)行，屬于典型的步驟欠缺。(2)隨意改變程序順序。有的裁決機(jī)關(guān)違反法定的步驟順序，扭曲了裁決程序內(nèi)部的銜接性。如常州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局未查明主體情況即開展裁決導(dǎo)致裁決被撤銷。這兩種行為證明了行政裁決程序不嚴(yán)密，如果立法對于程序的步驟規(guī)定得環(huán)環(huán)相扣，前一步驟是下一步驟的必經(jīng)前提，跳過前一步驟將無法實(shí)施下一步驟，裁決機(jī)關(guān)是無法“繞行”或“變序”的。因此，行政裁決程序立法的不嚴(yán)密不僅難以保證裁決結(jié)果的公正性，更容易引起裁決機(jī)關(guān)對于裁決程序的忽視，不利于程序意識(shí)的培養(yǎng)。

3.行政裁決程序與救濟(jì)程序間缺乏銜接性而難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。 相對人如果對行政裁決結(jié)果不服應(yīng)如何救濟(jì)，《行政復(fù)議法》明確將行政裁決排除在復(fù)議范圍之外，而《行政訴訟法》也沒有規(guī)定行政附帶民事訴訟制度，導(dǎo)致行政裁決爭議只能提起民事訴訟或行政訴訟。換言之，行政裁決程序只與民事訴訟程序或行政訴訟程序銜接。銜接性問題導(dǎo)致行政裁決爭議的救濟(jì)存在矛盾：第一個(gè)矛盾是立法承認(rèn)行政裁決爭議與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)，卻以其屬于民事爭議為由排除出復(fù)議范圍；第二個(gè)矛盾是不允許提起行政復(fù)議，又允許提起行政訴訟；第三個(gè)矛盾是沒有明確規(guī)定哪些爭議提起民事訴訟，哪些提起行政訴訟，區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)是什么，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中兩種救濟(jì)方式并存。立法割裂了行政裁決救濟(jì)與行政復(fù)議之間、民事訴訟與行政訴訟之間的聯(lián)系存在嚴(yán)重的協(xié)調(diào)性問題，要加強(qiáng)行政裁決程序與救濟(jì)法之間的銜接，實(shí)現(xiàn)裁決程序與救濟(jì)程序之間的順利切換。

(二)實(shí)證化分析——以《湖南省行政程序規(guī)定》為例

之所以以這一立法為例進(jìn)行實(shí)證化分析，是因?yàn)椤逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》行政裁決程序規(guī)定的完善程度在全國位居前列，很多其他立法都是在借鑒湖南立法的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其不足具有典型性，無論程序正當(dāng)性還是內(nèi)容完整性都存在問題：(1)將行政裁決定義為“行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動(dòng)”很難體現(xiàn)出行政裁決的居中性，實(shí)質(zhì)上賦予了裁決機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢地位。(2)未規(guī)定行政裁決應(yīng)以依法審理、調(diào)查或聽證程序中認(rèn)定的事實(shí)為決定依據(jù)，也沒有規(guī)定具體的決定程序，難以保證裁決結(jié)果的客觀性，缺乏正當(dāng)性。(3)未賦予相對人異議權(quán)和聽證申請權(quán)，也沒有就公開審理程序與調(diào)查程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，還沒有規(guī)定公開程序，賦予相對人的查閱、復(fù)制、摘抄案卷材料權(quán)卻沒有規(guī)定實(shí)施程序，嚴(yán)密性不足。(4)因不能突破上位法，未賦予相對人申請行政復(fù)議的權(quán)利，銜接性不夠。

上述缺陷影響到了湖南省的行政裁決實(shí)務(wù)工作，如“團(tuán)結(jié)村民委員會(huì)第9村民小組不服宜章縣人民政府行政裁決案”中，原告就認(rèn)為縣政府的行政裁決程序有以下問題：(1)未審查主體。(2)未通知利害關(guān)系人參與程序。(3)未依法調(diào)查取證。(4)有的調(diào)查人員未回避，有的調(diào)查人員未全程參與程序。本案表面看是裁決機(jī)關(guān)被指控程序違法，但深層次原因是《湖南省行政程序規(guī)定》的缺陷為裁決機(jī)關(guān)自由裁量提供了空間，以至于法院判決駁回原告訴求理由中有一條就是“相關(guān)法律、法規(guī)并未規(guī)定”。所以，《湖南省行政程序規(guī)定》缺乏正當(dāng)性，將行政裁決定義為“處理活動(dòng)”導(dǎo)致裁決機(jī)關(guān)難以形成客觀中立的覺悟，缺乏權(quán)利保障意識(shí)；沒有賦予相對人異議權(quán)和聽證申請權(quán)，也沒有就決定程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，嚴(yán)密性不足使得相對人即使存在異議也無法抗辯裁決的過程和結(jié)果，給了裁決機(jī)關(guān)違反程序規(guī)定裁決的空間。正當(dāng)性和嚴(yán)密性不足的行政裁決程序不能制約裁決機(jī)關(guān)、提升行政裁決結(jié)果的公正性與可接受性，反而為裁決機(jī)關(guān)隨意違反程序規(guī)定、恣意裁決提供便利。法律程序的參加者都是有理性的使自我利益極大化者，裁決機(jī)關(guān)也不例外。這樣的行政裁決程序不僅難以發(fā)揮行政裁決在化解社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的重要作用，反而容易激化社會(huì)矛盾，引發(fā)更多的訴訟。

四、新視角下行政裁決程序的法治化構(gòu)想

(一)程序制定的法治化——行政裁決立法過程需要更加科學(xué)與民主

完善行政裁決程序的前提是針對程序進(jìn)行科學(xué)、民主的立法，必須強(qiáng)調(diào)立法工作的權(quán)力歸屬與立法過程的規(guī)范性和民主性。首先，不能完全由裁決機(jī)關(guān)做自己的立法者，必須制定《行政裁決法》，就裁決程序的基本原則和各項(xiàng)制度作出明確和具體的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)、規(guī)章時(shí)只能在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)就具體程序性規(guī)則結(jié)合行政裁決的具體事項(xiàng)和本部門的具體情況進(jìn)行細(xì)化，方可使裁決程序成為真正的“控權(quán)程序”，而不會(huì)淪為“辦事流程”。其次，立法過程要確保規(guī)范性和民主性，立法者要從客觀實(shí)際出發(fā)認(rèn)知社會(huì)價(jià)值、社會(huì)秩序和社會(huì)規(guī)律，并以科學(xué)合理的立法活動(dòng)加以確認(rèn)。行政裁決立法要通過程序?qū)θ降臋?quán)利(力)與義務(wù)進(jìn)行合理配置，對利益沖突進(jìn)行合理協(xié)調(diào)與取舍并形成一致，才能符合立法內(nèi)容的科學(xué)性。同時(shí)，還要保證立法程序的公正性，要充分聽取和考慮不同利益主體以及社會(huì)公眾的意見和建議，立法要建立在公開、公平、公正的基礎(chǔ)上。

立法的過程其實(shí)就是各方主體利益表達(dá)與博弈的過程，需要兼顧各方的合法權(quán)益和合理訴求才能符合科學(xué)性的要求，因此科學(xué)立法必須以民主立法為基礎(chǔ)，需要解決如何健全利益表達(dá)機(jī)制和保障民主參與的問題。首先是健全利益表達(dá)機(jī)制?！皩徸h式”民主的固有缺陷難以解決社會(huì)公眾廣泛和積極參與立法的難題，需要引入兩種模式與一種技術(shù)手段解決這個(gè)問題。兩種模式就是大眾參與模式與專家理性模式，是要在立法中汲取專家們的專業(yè)知識(shí)，畢竟專家具有良好的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備與經(jīng)驗(yàn)，能夠?qū)α⒎ㄋ婕暗膶I(yè)領(lǐng)域與事物發(fā)展規(guī)律進(jìn)行有經(jīng)驗(yàn)性的判斷，防止因認(rèn)知缺陷而產(chǎn)生立法過錯(cuò)；也要廣泛聽取社會(huì)公眾的意見和建議，并通過社會(huì)公眾監(jiān)督專家，防止其異化為利益集團(tuán)的利益訴求代表。在價(jià)值選擇領(lǐng)域，大眾參與能夠促進(jìn)正當(dāng)性，但并不同時(shí)損害理性；在手段選擇的技術(shù)領(lǐng)域，更多的專家理性能夠促進(jìn)理性而不必然損害正當(dāng)性。一種技術(shù)手段就是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，充分發(fā)揮其在立法過程中的輔助作用，實(shí)現(xiàn)任何人都可以就立法事項(xiàng)提出意見和建議，還可以充分發(fā)揮“眾智”作用，有效防止和剔除部門利益與地方保護(hù)主義法律化。所以，行政裁決立法需要借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，充分聽取社會(huì)公眾的意見和建議，結(jié)合專家的專業(yè)性建議來進(jìn)行民主立法，在民主性基礎(chǔ)上確保立法的科學(xué)性。

(二) 程序內(nèi)容的法治化——構(gòu)建完整、中立、制衡、高效、嚴(yán)密的裁決程序

行政裁決立法的科學(xué)性包括實(shí)體法規(guī)則與程序法規(guī)則的科學(xué)性，程序法規(guī)則的科學(xué)性意味著符合程序正當(dāng)性、嚴(yán)密性和銜接性的要求，以這樣的程序來規(guī)范所有程序參與者的行為，切實(shí)地保障他們合法、合理地行使權(quán)利(力)、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任，從而保證裁決結(jié)果的公正性與可接受性。正當(dāng)?shù)男姓脹Q程序應(yīng)符合中立性、平等性、制衡性、客觀性、及時(shí)性、可救濟(jì)性和可歸責(zé)性等指標(biāo)，因此構(gòu)建正當(dāng)?shù)男姓脹Q程序應(yīng)如此著手：首先，全面規(guī)定程序制度，包括申請、受理、通知、送達(dá)、調(diào)查、證據(jù)、審理、聽證、調(diào)解、回避、處理、救濟(jì)、追責(zé)、時(shí)限等缺一不可，完整的程序制度規(guī)定是程序正當(dāng)性的前提，欠缺完整性的程序規(guī)定會(huì)成為濫權(quán)的溫床。其次，在程序設(shè)計(jì)上充分維護(hù)裁決機(jī)關(guān)的超脫性與中立性，不允許裁決機(jī)關(guān)或者具體的裁決部門與民事爭議之間存在利益糾葛，并且要確保裁決過程能夠有效地阻隔程序外的一切外來干涉。要做到這一點(diǎn)，可以考慮借鑒美國行政裁決的“內(nèi)部職能分離制”，先在裁決機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門裁決部門與業(yè)務(wù)部門相分離，未來在各級(jí)政府設(shè)立專門的裁決機(jī)關(guān)。再次，為了防止裁決機(jī)關(guān)偏私甚至尋租，必須通過完善調(diào)查、證據(jù)、審理、聽證、回避、時(shí)限等程序制度設(shè)計(jì)保證相對人之間地位的平等性以及對裁決機(jī)關(guān)的制衡與監(jiān)督，尤其要規(guī)定公開審理和聽證案卷排他制度，將裁決機(jī)關(guān)的自由裁量程度降到最低。此外，還應(yīng)對程序各個(gè)步驟的時(shí)限進(jìn)行嚴(yán)格而細(xì)致的規(guī)定，并將行政裁決程序區(qū)分為簡易程序和普通程序以滿足不同類型糾紛的需要。最后，要賦予相對人追責(zé)請求權(quán)，健全維權(quán)和監(jiān)督機(jī)制。要規(guī)定除了依照《保密法》必須保密的部分外，行政裁決程序的一切流程、決定過程和依據(jù)以及結(jié)果都要面向全社會(huì)公開，對公開和回應(yīng)的各種途徑進(jìn)行明確規(guī)定，接受全社會(huì)的監(jiān)督。程序的嚴(yán)密性解決的是行政裁決程序性規(guī)則的疏密程度問題，要確保行政裁決程序的正當(dāng)性，先要確保程序的高密度，對每一項(xiàng)程序制度都進(jìn)行詳細(xì)而明確的規(guī)定，程序性規(guī)則數(shù)目較多較強(qiáng)，保證裁決程序各步驟環(huán)環(huán)相扣、無法改變，裁決機(jī)關(guān)就基本沒有裁量的程序自由，只能嚴(yán)格遵循程序要求行使裁決權(quán)。

(三)程序救濟(jì)的法治化——加強(qiáng)與救濟(jì)法的銜接性

解決行政裁決程序與救濟(jì)法之間的協(xié)調(diào)問題，需要加強(qiáng)裁決程序與救濟(jì)程序之間的銜接性。能夠申請行政裁決的前提是民事爭議與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)，裁決結(jié)果在事實(shí)上改變了現(xiàn)有的民事法律關(guān)系，甚至具有行政強(qiáng)制執(zhí)行力，能夠從實(shí)質(zhì)上影響到相對人之間的民事權(quán)利與義務(wù)。這說明行政裁決程序有可能會(huì)依法而切換到行政強(qiáng)制程序中，而行政強(qiáng)制是可以申請復(fù)議的，其實(shí)等于在立法上肯定了針對部分行政裁決提起行政復(fù)議的合理性和正當(dāng)性。同時(shí)，行政裁決過程還可能會(huì)因?yàn)椴脹Q機(jī)關(guān)的主觀過錯(cuò)而出現(xiàn)程序違法的問題，而且很難完全避免裁決機(jī)關(guān)與裁決對象之間的利益糾葛，從而影響到裁決結(jié)果的可接受性?？傊豢赡芩械南鄬θ硕紩?huì)對裁決結(jié)果滿意，甚至不能排除行政裁決激化矛盾的可能，因此將行政裁決以民事爭議為由排除在行政復(fù)議范圍之外是不可取的。而提起訴訟也會(huì)因?yàn)椴煌姆梢?guī)定而產(chǎn)生民事訴訟程序或行政訴訟程序，讓人民法院和相對人無所適從。所以將行政裁決爭議提起民事訴訟難以解決裁決過程中出現(xiàn)的上述各種實(shí)體和程序問題，而提起行政訴訟又只能糾正裁決機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，難以對民事爭議進(jìn)行裁判，可能會(huì)陷入裁決—訴訟—再裁決—再訴訟的循環(huán)怪圈。因此，行政裁決程序既要爭取解決民事爭議，也要注意規(guī)范在民事爭議裁決過程中的公權(quán)力在法定的范圍內(nèi)運(yùn)行，并且一旦出現(xiàn)裁決機(jī)關(guān)違法能夠提供救濟(jì)方式，從而切換到相關(guān)救濟(jì)程序中。也就是說，行政裁決程序必須要能夠起到銜接民事爭議裁決和行政復(fù)議以及行政訴訟之間的橋梁和紐帶作用。

可見，要實(shí)現(xiàn)行政裁決和行政復(fù)議與行政訴訟等相關(guān)救濟(jì)程序之間的有機(jī)協(xié)調(diào)，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，就必須解決行政裁決程序與救濟(jì)法之間在程序上的銜接問題，允許相對人在有明確證據(jù)證明裁決機(jī)關(guān)在裁決過程中存在實(shí)體性或程序性錯(cuò)誤時(shí)可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，以及行政附帶民事訴訟。首先，解決行政裁決與行政復(fù)議之間的程序銜接問題。既然裁決機(jī)關(guān)可能會(huì)在裁決過程中犯錯(cuò)，《行政復(fù)議法》將行政裁決完全排除在行政復(fù)議范圍之外的做法就是錯(cuò)誤的，應(yīng)該修改的，將行政裁決納入復(fù)議的范圍。但是考慮到裁決對象的特殊性，并非所有的行政裁決都能申請行政復(fù)議，行政復(fù)議也不能作為申請行政訴訟的前置條件，只允許相對人在裁決機(jī)關(guān)于裁決過程中有錯(cuò)誤而對裁決結(jié)果不服的情況下提起行政復(fù)議，這里的錯(cuò)誤包括實(shí)體性錯(cuò)誤和程序性錯(cuò)誤。因此，除了修改《行政復(fù)議法》外，還要在行政裁決救濟(jì)程序中增加申請范圍、申請材料、申請期限、受理要求、受理期限和通知等如何提出復(fù)議申請以及復(fù)議機(jī)關(guān)如何受理的具體程序性規(guī)定。其次，解決行政裁決程序與行政訴訟的銜接問題。訴訟涉及訴訟程序選擇的問題，如果相對人選擇民事訴訟，在裁決存在實(shí)體性或程序性錯(cuò)誤的情況下，只能解決民事問題而無法解決行政問題，甚至可能由于行政裁決的錯(cuò)誤而影響到民事爭議的順利解決；如果相對人選擇行政訴訟，則要裁決存在實(shí)體性或程序性錯(cuò)誤，不能僅僅因?yàn)閷Σ脹Q結(jié)果不滿就提起，畢竟行政裁決處理的是民事爭議。再次，由于《行政訴訟法》不允許提起行政附帶民事訴訟，即使行政訴訟勝訴也無法解決民事爭議。因此，必須對《行政訴訟法》進(jìn)行修改，允許相對人提起行政附帶民事訴訟。同時(shí)，在行政裁決救濟(jì)程序中增加相對人如果對行政裁決結(jié)果不服而依情形分別提起民事訴訟或行政附帶民事訴訟的程序規(guī)定，包括起訴范圍、起訴材料、起訴期限、受理法院、受理要求、受理期限等內(nèi)容，使之與訴訟法的有關(guān)規(guī)定能夠協(xié)調(diào)一致，從而為有效解決裁決爭議奠定基礎(chǔ)。結(jié)論是，必須對行政裁決程序與各項(xiàng)可能成為相對人申請的救濟(jì)程序之間的銜接都要進(jìn)行明確而具體的規(guī)定，使前一項(xiàng)流程結(jié)束時(shí)能夠順暢地切換到下一流程，從而確保行政裁決救濟(jì)的順利進(jìn)行。

五、結(jié)語

實(shí)體法好比設(shè)計(jì)圖紙，程序法則像工藝規(guī)程，沒有后者，工廠生產(chǎn)不出好產(chǎn)品。要實(shí)現(xiàn)《意見》所提出的目標(biāo)，必須通過行政裁決程序法治化保障裁決過程與結(jié)果的公平正義，確保行政裁決與司法裁決并存和互補(bǔ)的獨(dú)立性價(jià)值。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，民主、科學(xué)地制定《行政裁決法》，規(guī)定完善的裁決程序，是解決問題的根本途徑。