我國體育產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)進(jìn)程、內(nèi)在邏輯與高質(zhì)量發(fā)展方向

葉海波

(1.哈爾濱體育學(xué)院體育人文社會學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150008；2.北京體育大學(xué)體育商學(xué)院，北京 100084)

產(chǎn)業(yè)政策是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要術(shù)語，代表著在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中對于產(chǎn)業(yè)的規(guī)范體系。從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)的角度看，產(chǎn)業(yè)政策是指凡是中央或地方政府為促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)在該國或該地發(fā)展而有意識地采取的政策措施。[1]雖然產(chǎn)業(yè)政策的定義存在爭議，但是在現(xiàn)階段體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的語境下，從改革開放初期體育產(chǎn)業(yè)的萌芽，到新時代我國體育產(chǎn)業(yè)市場主體地位的確立，體育產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程是在體育產(chǎn)業(yè)政策的促進(jìn)下發(fā)展起來的。因此，本文將體育產(chǎn)業(yè)政策定義為各級各類組織出臺的能影響到體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類法制和制度的總和。特別在新常態(tài)的發(fā)展格局下，一系列促進(jìn)我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件的發(fā)布，為體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注入了新活力。在體育產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)下，體育產(chǎn)業(yè)充分發(fā)揮市場在體育產(chǎn)業(yè)資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的職能，形成有序競爭的市場格局，積極擴(kuò)大體育產(chǎn)業(yè)和服務(wù)的供給，滿足人民群眾的體育需求成為新時代我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)化升級的重要內(nèi)容。因此，新時代高質(zhì)量發(fā)展的背景下，通過分析我國體育產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)歷程，探尋在這一演進(jìn)過程所蘊含的內(nèi)在邏輯，為體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供更高效的產(chǎn)業(yè)政策是我國體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展研究的核心議題。本文旨在通過對體育產(chǎn)業(yè)政策的研究，理順我國產(chǎn)業(yè)演進(jìn)中的內(nèi)在特征和邏輯，并結(jié)合新常態(tài)下我國體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要，提出未來我國體育產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向，促進(jìn)我國體育產(chǎn)業(yè)在政府的有效領(lǐng)導(dǎo)下和體育市場日益繁榮大環(huán)境下，實現(xiàn)良好的動態(tài)平衡和協(xié)同治理。

1 我國體育產(chǎn)業(yè)政策的歷史分期

1.1 體育產(chǎn)業(yè)政策的萌芽期：體育產(chǎn)業(yè)的起步(1978—1992年)

我國體育產(chǎn)業(yè)政策的變遷是隨著我國體育發(fā)展環(huán)境的變遷而不斷發(fā)展的，隨著1978年黨十一屆三中全會的召開，中國開始了改革開放的新征程，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要任務(wù)的新的歷史時期，我國的體育產(chǎn)業(yè)也隨之發(fā)展。在這一時期，中國體育的管理體制是舉國體制下的體育事業(yè)。體育產(chǎn)業(yè)的管理工作還大量地依靠國家體委和各級體委以及工商、稅務(wù)等部門的協(xié)調(diào)。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府對體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展采取的是以強(qiáng)制型政策工具為主的“顯性”行政規(guī)制模式。1984年10月，黨中央在總結(jié)我國體育工作的發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運動的通知》，提出了加快發(fā)展我國體育事業(yè)的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)，但是并未重視體育產(chǎn)業(yè)的主體地位。在這一時期，我國體育產(chǎn)業(yè)的相關(guān)概念初步確立，為我國后續(xù)相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)政策的建立和實施提供相關(guān)的經(jīng)驗基礎(chǔ)和實踐空間。

1.2 體育產(chǎn)業(yè)政策的初步形成期：體育產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)(1993—2001年)

在1993年到1998年的體育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，我國體育事業(yè)的部分領(lǐng)域開始向行業(yè)轉(zhuǎn)化。從1998年開始，體育產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)入到規(guī)范發(fā)展時間，體育產(chǎn)業(yè)在體育產(chǎn)業(yè)政策的刺激下開始蓬勃發(fā)展。這一時期，我國共發(fā)布了12份與體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策文件。1992年發(fā)布的《關(guān)于深化體育改革的意見》明確了我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的和基本思路。1993年6月，全國首次體育產(chǎn)業(yè)工作會議在南京召開，明確體育事業(yè)發(fā)展要面向市場，以產(chǎn)業(yè)化為方向。[2]1995年國家出臺的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》進(jìn)一步闡述了體育產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容和主要目標(biāo)。2000年頒布的《2001—2010年體育改革和發(fā)展綱要》，提出體育產(chǎn)業(yè)是我國第三產(chǎn)業(yè)中的重要組成部分，要求盡快制定體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策法規(guī)。在這個時期，我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具單一，缺乏部門聯(lián)動，大部分的體育產(chǎn)業(yè)政策由國家體育總局以部門規(guī)章的形式出臺，缺乏與土地、稅務(wù)、行業(yè)等相關(guān)主管部門的合作。從政策工具上來看，除了基本的規(guī)定、批準(zhǔn)等強(qiáng)制型的政策工具外，自愿型的政策工具開始出現(xiàn)我國體育產(chǎn)業(yè)政策中。雖然在這一時期，體育產(chǎn)業(yè)政策還表現(xiàn)出較大的權(quán)威性和介入性，但總體而言，體育產(chǎn)業(yè)政策開始慢慢關(guān)注體育產(chǎn)業(yè)的市場化改革，慢慢重視財稅相關(guān)政策。特別是體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中專門政策的發(fā)布，為我國體育產(chǎn)業(yè)政策體系的初步形成奠定基礎(chǔ)。

1.3 體育產(chǎn)業(yè)政策的平穩(wěn)發(fā)展期：體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級發(fā)展(2002—2009年)

2002年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時期體育工作的意見》，明確提出我國體育工作的重點任務(wù)是舉辦好2008年北京奧運會和殘奧會，同時也明確提出我國要大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，積極培育體育市場，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)就業(yè)，拉動經(jīng)濟(jì)增長，為體育產(chǎn)業(yè)提供了發(fā)展的契機(jī)。雖然這個時期國家出臺的體育產(chǎn)業(yè)政策比上一個時期有所減少，但是這個時期是我國體育產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的時期，同時也是我國體育產(chǎn)業(yè)研究的第一個高峰期，由于北京奧運會的舉辦，后冬奧效應(yīng)對于體育產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用非常明顯。這一時期我國體育產(chǎn)業(yè)政策存在主體多元化、手段特殊性、層次和演化動態(tài)性的特征。[3]2006年制定的《體育產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃》，成為那個時期指導(dǎo)我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

北京奧運會舉辦、北京奧運城市的建設(shè)、奧運經(jīng)濟(jì)的來臨都為體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)大的助推力。同時在這個時期，我國體育產(chǎn)業(yè)政策的研究進(jìn)入快速發(fā)展時期。體育產(chǎn)業(yè)政策研究從宏觀到微觀，從國情出發(fā)的現(xiàn)實研究增多。我國體育產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展呈現(xiàn)出體育產(chǎn)業(yè)政策的制定相對滯后于我國體育產(chǎn)業(yè)需求和體育產(chǎn)業(yè)政策研究的特點。體育彩票的監(jiān)督和管理、體育賽事的贊助以及與奧運相關(guān)的體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策是這個時期體育產(chǎn)業(yè)政策研究的重點內(nèi)容。從政策的工具來看，這個時期體育產(chǎn)業(yè)的政策還是比較多地使用審批、管理、規(guī)范等強(qiáng)制型政策工具，自愿型政策工具并未被大量使用。在北京奧運會這一大的歷史背景下，政府強(qiáng)調(diào)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的事前和事后控制政策符合當(dāng)時體育發(fā)展實踐。雖然出現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)政策滯后于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展這樣的情況，但是更多混合型政策工具開始使用，如體育彩票管理、體育無形資產(chǎn)保護(hù)為我國后奧運會時代與體育產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1.4 體育產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略發(fā)展期：體育產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級發(fā)展(2010—2022)

在北京奧運會舉辦后，我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逐漸從理論關(guān)注到現(xiàn)實需求，在國家層面逐漸得到政策方面的回應(yīng)。這個時期，我國發(fā)布與體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)的主要政策文件達(dá)到了58項之多。國家層面的文件達(dá)9項，詳見表1。2010年3月19日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(國辦發(fā)〔2010〕22號)》(以下稱22號文)頒布。22號文是我國第一次在國家層面提出體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的政策指導(dǎo)性文件，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。[4]同時在這個文件之后，體育產(chǎn)業(yè)的文件發(fā)布不僅僅局限于體育部門，體育產(chǎn)業(yè)的專門政策開始不斷發(fā)布，發(fā)文機(jī)構(gòu)層級的提升表明體育產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)開始超越體育的范疇，我國體育產(chǎn)業(yè)政策的全面化、專門化和精細(xì)化得到進(jìn)一步體現(xiàn)。在這之后，學(xué)者開始關(guān)注體育產(chǎn)業(yè)政策的研究。鮑明曉提出體育產(chǎn)業(yè)是下一個中國經(jīng)濟(jì)超預(yù)期增長的行業(yè)。[5]

表1 2010—2022年國家層面頒布的與體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策文件

續(xù)表1

2014年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見(國發(fā)〔2014〕46號)》(以下稱46號文)，“發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)”成為國策。2019年9月4日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(國辦發(fā)〔2019〕43號)》(以下簡稱43號文)，提出體育產(chǎn)業(yè)是我國滿足人民日益增長的美好生活需要方面的重要產(chǎn)業(yè)，文件對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)布局、場地等問題進(jìn)行政策的精準(zhǔn)發(fā)力，為體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供政策支持。

2019年，《關(guān)于印發(fā)建設(shè)體育強(qiáng)國建設(shè)綱要的通知》首次提出體育產(chǎn)業(yè)正式成為國民經(jīng)濟(jì)支柱型產(chǎn)業(yè)，我國體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域一系列重要文件整體勾畫了未來十年內(nèi)我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。[7]

體育產(chǎn)業(yè)政策的實施代表著我國進(jìn)入到體育產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展時期，體育消費潛力得到進(jìn)一步釋放，體育產(chǎn)業(yè)開始走上規(guī)?；①Y本化、社會化、專業(yè)化、法制化的道路，體育產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。同時在這個時期，在中央的高級別文件發(fā)布后，各地政府開始結(jié)合各地實際，出臺了各省市關(guān)于促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的文件，為體育產(chǎn)業(yè)政策的落實奠定了良好的制度基礎(chǔ)。中央和地方政府的文件對于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所面臨的各類核心問題，在人、財、土地等相關(guān)資源的供給、發(fā)展環(huán)境的構(gòu)造等方面采取了一系列的措施，這些措施構(gòu)成了我國完整的體育產(chǎn)業(yè)政策體系。從縱向上看，層次較為分明；從橫向上看，內(nèi)容較為豐富，較為全面和系統(tǒng)。政策發(fā)展與社會需求實現(xiàn)了有機(jī)整合，從而實現(xiàn)了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展和外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)之間的耦合。[8]這種耦合的形成，代表著體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府監(jiān)督與市場參與的新型合作關(guān)系的構(gòu)建，以新制度主義學(xué)派的角度來看，它具體表現(xiàn)為“隱性”行政規(guī)制邏輯的“制度化”以及顯性行政規(guī)制邏輯的去制度化。在這個時期，我國體育產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵詞已經(jīng)由投入保障機(jī)制、市場創(chuàng)新、融合發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展等一系列符合我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際的政策語言組成。在政策的推動下，2015—2019年，全國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模由1.71萬億元升至2.95萬億元，年均增長率達(dá)14.6%。[9]我國體育產(chǎn)業(yè)總值占GDP的比重逐年提高，從2012年的占比0.6%到2020年的占比超1.2%，體育服務(wù)業(yè)增加值占比超過30%。因此體育產(chǎn)業(yè)政策的研究開始進(jìn)入一個新的熱點。體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于體育產(chǎn)業(yè)的政策需求強(qiáng)烈，體育產(chǎn)業(yè)政策措施進(jìn)一步地完備。同時在這個階段，對于體育產(chǎn)業(yè)政策的研究不僅僅關(guān)注于國家政策，學(xué)者開始關(guān)注于地方政策的實施[10]，關(guān)注于稅收方面的優(yōu)惠[11]，并從其他角度關(guān)注體育產(chǎn)業(yè)政策[12]，從體育產(chǎn)業(yè)的細(xì)化分類方面，深入探討相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)政策。[13]

從政策工具來看，原有的強(qiáng)制性的政策工具開始出現(xiàn)稅收優(yōu)惠、加大金融支持、優(yōu)化營商環(huán)境和供地方式等自愿型的政策工具。政策工具的選擇和使用開始多元化。在我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的快速發(fā)展期，人們對于體育的需求和我國落后的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實的矛盾是我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要矛盾。體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的黃金時期也是我國體育產(chǎn)業(yè)政策頒布的高峰期，多元的政策主體、自愿型的政策工具，以及體育產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展的現(xiàn)實構(gòu)筑起這一時期體育產(chǎn)業(yè)政策和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動，為后續(xù)的十四五時期的高質(zhì)量發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。

2 我國體育產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)特征與內(nèi)在邏輯

我國體育產(chǎn)業(yè)政策作為體育公共政策的一部分，它的發(fā)展和演進(jìn)也遵循著公共政策的演進(jìn)過程。在相關(guān)的理念指引和環(huán)境的影響下，有一定的政策制定和執(zhí)行主體，為了達(dá)到一定的目標(biāo)，有對各種關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理的方案。[14]本文通過5個方面對我國體育產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)特征和內(nèi)在邏輯進(jìn)行闡述(表2)。

表2 我國體育產(chǎn)業(yè)政策演化的總體特征

2.1 政策理念：從國家管控到國家治理

體育產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施與政府對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策理念是分不開的。從體育產(chǎn)業(yè)的萌芽時期國家對于體育產(chǎn)業(yè)全盤管控，到體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展時期，以及43號文對于體育產(chǎn)業(yè)的重新定位，體現(xiàn)著我國體育產(chǎn)業(yè)政策理念上的演變。在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的萌芽期，舉國體制下的體育事業(yè)發(fā)展，政府管理一切體育事務(wù)；在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初步發(fā)展期，國家開始關(guān)注體育產(chǎn)業(yè)的市場化改革；在體育產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展期，體育賽事贊助等事務(wù)開始助力體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展；在體育產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展期，體育產(chǎn)業(yè)的融合協(xié)同發(fā)展局面形成，初步形成有為政府和有效市場的體育產(chǎn)業(yè)市場機(jī)制。特別是在新常態(tài)下我國的體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)入國家治理的發(fā)展階段，強(qiáng)調(diào)在體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中政府、市場、社會、群眾的多方參與，融合、協(xié)同、創(chuàng)新、要素供給等用語的廣泛使用，為我國體育產(chǎn)業(yè)的國家治理理念的逐步深入和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.2 政策環(huán)境：從體育事業(yè)到體育產(chǎn)業(yè)主體地位

政策的制定和實行是在一定的政策環(huán)境中形成的?？陀^的地理資源和經(jīng)濟(jì)狀況、政治和法治、社會和文化狀況的總和構(gòu)成了公共政策系統(tǒng)和正常運行的既定環(huán)境系統(tǒng)。從公共政策學(xué)的角度看，公共政策運行的生態(tài)環(huán)境為環(huán)境超系統(tǒng)。體育產(chǎn)業(yè)政策也是在這樣的體育產(chǎn)業(yè)環(huán)境超系統(tǒng)中運行。體育產(chǎn)業(yè)政策的環(huán)境超系統(tǒng)由一般環(huán)境和工作環(huán)境構(gòu)成。對于體育產(chǎn)業(yè)政策起作用的主要是工作環(huán)境，主要包含經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素、政治和法治環(huán)境、社會文化環(huán)境、全球和國際化環(huán)境等。我國體育產(chǎn)業(yè)政策的工作環(huán)境在我國體育產(chǎn)業(yè)政策的演化中起到了重要的推進(jìn)作用。我國體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境隨著我國體育產(chǎn)業(yè)從萌芽到高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)從體育事業(yè)到體育產(chǎn)業(yè)為國民經(jīng)濟(jì)支柱型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，我國經(jīng)濟(jì)總量從改革開放初期的初步發(fā)展，到現(xiàn)在已經(jīng)是世界第二。體育作為社會經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)中的一個重要組成部分，同樣也受到來自我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動。政治和法治環(huán)境上，政治的穩(wěn)定和依法治國的深入實施為體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了良好的外部環(huán)境。在新常態(tài)下，我國相繼提出體育強(qiáng)國和健康中國的國家戰(zhàn)略，國家對于體育發(fā)展的要求逐漸從競技成績的提高到辦人民滿意的體育，促進(jìn)人民健康水平的提高[15]，這些轉(zhuǎn)化都為體育產(chǎn)業(yè)的外部環(huán)境生成奠定基礎(chǔ)。同時由于人民群眾對于體育鍛煉的需求增加，高質(zhì)量發(fā)展成為未來我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必由之路。正是在這種體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境影響下，我國體育產(chǎn)業(yè)政策才顯現(xiàn)出與之相對應(yīng)的演變特征和內(nèi)在邏輯。

2.3 政策結(jié)構(gòu)：從扁平型到金字塔型的政策集群

我國體育產(chǎn)業(yè)政策的初創(chuàng)期是一個扁平型的結(jié)構(gòu)，政策少而不成體系。從現(xiàn)有的體育產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)來看，我國現(xiàn)有的體育產(chǎn)業(yè)政策由不同類型的政策個體組成，相互之間并不是簡單的數(shù)量疊加，而是通過不同政策的相互關(guān)聯(lián)協(xié)同形成一定的政策結(jié)構(gòu)，從政策結(jié)構(gòu)上看，形成了一個體育產(chǎn)業(yè)政策集群。政策群理論是國家和政府在一定時間實施的內(nèi)容不同但是理念和導(dǎo)向相近的一組政策的集合體。用政策群理論來分析我國現(xiàn)行的體育產(chǎn)業(yè)政策，可以看出我國的體育產(chǎn)業(yè)政策由在一個政策體系目標(biāo)和兩個并行的主要政策構(gòu)成。在政策目標(biāo)方面，我國的體育產(chǎn)業(yè)政策體系雖然在內(nèi)容和表達(dá)上存在差異，但是總體而言，其是圍繞著將體育產(chǎn)業(yè)打造成國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)這一戰(zhàn)略目標(biāo)來完成。這一目標(biāo)的制定有著重要的戰(zhàn)略邏輯，就是要辦人民滿意的體育，要實現(xiàn)滿足人民群眾的身體健康需求這一重要目標(biāo)。體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展范圍和目標(biāo)不僅僅在體育領(lǐng)域，它還是我國人民美好生活的重要組成部分，是我國社會主義強(qiáng)國建設(shè)的重要支撐。在體育產(chǎn)業(yè)體系宏偉目標(biāo)的引領(lǐng)下，由兩大主政策組成，一是促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)市場主體形成的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)政策，二是圍繞體育產(chǎn)業(yè)市場監(jiān)管體系而形成的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系。[16]每個主政策又包含著若干的子政策，從而構(gòu)成體育產(chǎn)業(yè)政策體系的第三級結(jié)構(gòu)。從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看這兩項主政策分為有效市場和有為政府。規(guī)范市場主體行為的政策為有效市場政策，主要是平臺建設(shè)、資金支持、稅收優(yōu)惠、市場主體的壯大、要素供給的支持、財稅政策支持等；市場保障主政策則是有為政府的范疇，包括監(jiān)管政策、市場安全、法治保障等方面的政策。政策目標(biāo)、主政策和子政策就構(gòu)成了我國體育產(chǎn)業(yè)政策體系的三層級結(jié)構(gòu)，形成了一個金字塔型的產(chǎn)業(yè)政策集群(圖1)。

圖1 我國體育產(chǎn)業(yè)政策群

2.4 政策主體：從單一主體到多元主體協(xié)同治理

我國改革開放的初期，體育產(chǎn)業(yè)政策的主體是國家體委，其他部門并不涉及，這與當(dāng)時體育事業(yè)的地位和作用是息息相關(guān)的。在舉國體制的大背景下，奧運爭光計劃是其重要目標(biāo)，體育產(chǎn)業(yè)是體育事業(yè)發(fā)展中的附屬。因此體育產(chǎn)業(yè)政策的單一主體限制了體育產(chǎn)業(yè)政策的實施范圍，也對其效力和效果有較大的影響。在新時代的大背景下，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際的復(fù)雜性和融合性是一個不可回避的現(xiàn)實。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的到來，5G、直播、智能體育等新的體育產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)層出不窮，體育產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施與體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展急需各個多元主體的協(xié)同。特別是近年，我國制定的關(guān)于促進(jìn)冰雪運動、足球、馬拉松等體育產(chǎn)業(yè)的政策中，多部門聯(lián)合發(fā)文和多部門協(xié)同治理的案例成為常態(tài)。尤其是2008年北京奧運會后，體育產(chǎn)業(yè)政策的各部門協(xié)同開始出現(xiàn)。真正推進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)政策格局的多元主體協(xié)同是北京冬奧會的成功申辦。為了更好地推進(jìn)冰雪運動在全國的開展，冰雪產(chǎn)業(yè)相關(guān)部分出臺了一系列的產(chǎn)業(yè)政策，《全國冰雪場地設(shè)施建設(shè)規(guī)劃(2016—2022年)》為9部委聯(lián)合下發(fā)，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)冰雪運動場所安全管理工作的若干意見》為6部委聯(lián)合下發(fā)。其他產(chǎn)業(yè)方面，如2017年7月《汽車自駕運動營地發(fā)展規(guī)劃》出臺時，由國家發(fā)改委、體育總局、國家旅游局等多達(dá)8個部委聯(lián)合印發(fā)；2019年《武術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2019—2025年)》由外交部、發(fā)展改革委、體育總局14部委聯(lián)合印發(fā)。政策主體的多元化，將促使更多針對性較強(qiáng)的政策推出，將有助于體育產(chǎn)業(yè)往更加具體化、專業(yè)化的角度發(fā)展，同時也使得各政策制定主體之間密切合作，各個部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、協(xié)同推進(jìn)相關(guān)政策的落實，這體現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)有融合和協(xié)同發(fā)展的趨勢，也反映出人民群眾對于體育發(fā)展的熱切期盼。體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各類問題，都需要各政策主體之間協(xié)同解決。政策主體的多元協(xié)同不僅僅局限于聯(lián)席會議機(jī)制和簡單層面的部門協(xié)同模式，如何形成多元政策主體的協(xié)同治理，如何區(qū)分體育產(chǎn)業(yè)執(zhí)行中的權(quán)力和責(zé)任都是未來我國體育產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同亟待解決的問題之一。

2.5 政策工具：從強(qiáng)制型到綜合運用的轉(zhuǎn)變

政策工具作為政策中的重要組成部分，是政策主體將政策的理念和意圖轉(zhuǎn)變成政策效力的重要手段。加拿大學(xué)者M(jìn)ichael Howlett和M.Ramesh按照政府介入程度的高低，把政策工具分為強(qiáng)制型工具、混合型工具和自愿型工具。[17]其中強(qiáng)制型工具為指導(dǎo)型工具，是指借助國家和政府的權(quán)威和強(qiáng)制力，來實現(xiàn)政府的政策目標(biāo)；自愿型工具是指政府很少參與或不參與，在自愿的基礎(chǔ)上完成，通過家庭、個人、社區(qū)和自愿性組織或市場來發(fā)揮作用，基于自愿的基礎(chǔ)來解決公共問題的手段和方法；混合型工具是指政府可以適當(dāng)參與到產(chǎn)業(yè)活動中來，通過稅收、補(bǔ)貼、信息等手段來實現(xiàn)目標(biāo)。我國在萌芽期和初創(chuàng)期的體育產(chǎn)業(yè)政策都是以審批等強(qiáng)制型的政策工具為主，政策工具單一。但是在新常態(tài)下，從政策工具的視角來看，我國現(xiàn)行的體育產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)形式是強(qiáng)制型工具的有限使用、混合型工具的全面使用和自愿型工具的推廣使用。就現(xiàn)行的體育產(chǎn)業(yè)政策而言，體育產(chǎn)業(yè)主管部門的行政審批權(quán)限被限定在特定的范圍內(nèi)使用，該類政策的使用具有明顯的高權(quán)型和強(qiáng)制型，為的是維護(hù)政府正常的秩序或某些特定的目的，保證體育產(chǎn)業(yè)的安全。在2010年后發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策文本中如“完善產(chǎn)業(yè)政策”“增加要素供給”等混合型政策工具的使用，表明政府想快速地構(gòu)建體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好氛圍，理順關(guān)系，優(yōu)化資源，使得體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國家的監(jiān)督形成一種動態(tài)平衡的合作關(guān)系。在資源的配置上，政府采用相對柔性的財政和稅收政策來調(diào)節(jié)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間和環(huán)境；在自愿型政策工具的使用中，政府的作用有所弱化，體育資源的配置主要是市場的自我調(diào)節(jié)。自愿型政策工具的使用，將有助于形成合理有序的體育市場價格體系，從而提高我國體育產(chǎn)業(yè)的總體競爭力，也更有利于市場對于體育資源的合理配置，降低市場的交易成本。

3 我國體育產(chǎn)業(yè)政策的高質(zhì)量發(fā)展方向

在新常態(tài)下，我國體育產(chǎn)業(yè)具有專業(yè)性和服務(wù)性的特點，是健康中國和體育強(qiáng)國建設(shè)的重要組成部分。實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，既要進(jìn)行政府權(quán)能的再造，也要重塑政府、市場的關(guān)系，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的空間。體育產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要有為政府和有效市場的完美結(jié)合，協(xié)同治理才能促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。各市場主體自主自律地行使其主體的權(quán)利，成為新常態(tài)下我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要議題。

3.1 在國家治理理念下深化多元協(xié)同治理理念

在國家治理的理念下，善治是良好社會治理的最佳闡述。我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要國家治理理念下的善治，實現(xiàn)政府、市場和社會的多元治理。體育產(chǎn)業(yè)善治理念就是政府、市場、社會組織、公民個體等多元治理主體共建、共治、共享體育產(chǎn)業(yè)的過程和關(guān)系。[18]在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，政府是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵力量，在橫向秩序的協(xié)調(diào)方面，由于機(jī)制尚不健全，政府在多元主體參與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制中扮演規(guī)范者的角色。新常態(tài)下，體育產(chǎn)業(yè)組織作為創(chuàng)新社會治理的主體將有更多的發(fā)展機(jī)遇和拓展空間，體育產(chǎn)業(yè)組織在放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)方面有著可不替代的作用，是實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)多元協(xié)同治理中不可或缺的主體。政府部門通過下放和轉(zhuǎn)移更多的體育產(chǎn)業(yè)資源分配職能，實現(xiàn)資源的市場機(jī)制分配，將由社會組織提供的公共服務(wù)交與社會組織承擔(dān)，同時政府部門下放的體育職能，合理配置到社會組織中，實現(xiàn)職能的合理過渡。從政策文本的分析和體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢來看，市場將在體育資源配置中起到?jīng)Q定性作用，這是體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。市場將發(fā)揮在體育資源中的重要作用，為其他社會主體參與體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展搭建平臺。隨著市場化的手段將在體育產(chǎn)業(yè)資源的配置中起到?jīng)Q定性作用，體育企業(yè)也將迎來發(fā)展的黃金時期，在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的廣東和江浙一帶，體育企業(yè)正在引領(lǐng)著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。

3.2 根據(jù)環(huán)境制定保障體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策設(shè)計

我國體育產(chǎn)業(yè)政策所依賴的政策超環(huán)境系統(tǒng)，是體育產(chǎn)業(yè)政策制定、實施的重要外部因素。在“十四五”期間，我國體育產(chǎn)業(yè)所面臨的環(huán)境是極其復(fù)雜的。體育產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)的地位確立，體育產(chǎn)業(yè)將成為我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要力量。我國體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大和地位的提升表明在我國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策環(huán)境下，體育產(chǎn)業(yè)有著重要的發(fā)展?jié)撃埽瑢τ谔岣呔蜆I(yè)、拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民身體健康干預(yù)等方面都有著重要的作用。但是我們也應(yīng)該清醒地看到，我國體育產(chǎn)業(yè)存在供需結(jié)構(gòu)失衡、生產(chǎn)效率低、要素機(jī)制不合理、人才供給不完善等一系列問題。體育需求的日益提升與體育產(chǎn)業(yè)的總體結(jié)構(gòu)失衡存在發(fā)展矛盾。特別是在新冠疫情的影響下，體育產(chǎn)業(yè)各方面發(fā)展存在風(fēng)險與機(jī)遇并存的局面，這些都是我國體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。因此，在我國體育產(chǎn)業(yè)政策金字塔型集群基本形成的基礎(chǔ)上，要及時根據(jù)政策超環(huán)境系統(tǒng)的變化，調(diào)整政策設(shè)計，避免政策的設(shè)計與體育產(chǎn)業(yè)實踐之間的脫節(jié)。要結(jié)合我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求、發(fā)展?fàn)顟B(tài)以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等多方面的影響，科學(xué)合理有針對性地出臺體育產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)一步健全金字塔型的體育產(chǎn)業(yè)政策體系，推動我國體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 推進(jìn)多元主體協(xié)同的體育產(chǎn)業(yè)政策格局

從公共政策的運行階段來看，政策主體分為政策規(guī)劃和制定主體、政策實施和執(zhí)行主體、政策評估主體。政策運行的各個階段的任務(wù)和要求都存在差異，不同政策主體的參與有助于政策的實施。政策多元主體的協(xié)同在提高體育產(chǎn)業(yè)執(zhí)行力和執(zhí)行效果方面有著較好的作用。政策多元主體的最直接問題就是政策的落實層面，部門分工是否精確到位，各部門的協(xié)同拉動效果能否形成合力，直接影響著政策的落實。特別是在地方層面，政策涉及政策主體過多，地方政府在任務(wù)分配中，對于任務(wù)執(zhí)行主體的模糊化處理，導(dǎo)致政策無法落實，很多省市并未形成聯(lián)席會議制度。這關(guān)系到體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅費、土地和金融方面。這些方面雖在政策中多有體現(xiàn)，但在實際中面臨阻滯問題。因此在體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的大格局下，體育產(chǎn)業(yè)政策的多元主體協(xié)同機(jī)制還需進(jìn)一步采取措施。一方面，要在政策中進(jìn)一步細(xì)化和精確各政策的職能和責(zé)任，建立有效的工作協(xié)同機(jī)制。另一方面，要積極建立體育產(chǎn)業(yè)的部門聯(lián)席會議機(jī)制。特別是在地方層面，要加強(qiáng)落實聯(lián)席制度，同時要進(jìn)一步完善體育、發(fā)展改革與教育、財政、人民銀行、國土資源等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，實現(xiàn)觀念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，構(gòu)建宏觀協(xié)調(diào)多元協(xié)同的體育產(chǎn)業(yè)政策體系。

3.4 加強(qiáng)政策工具創(chuàng)新，構(gòu)建“有為政府+有序市場”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展局面

我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的市場多元性和復(fù)雜程度，將促使產(chǎn)業(yè)在新常態(tài)的發(fā)展中必須綜合使用各類政策工具，做到制度優(yōu)勢和市場機(jī)制結(jié)合，發(fā)揮市場在體育產(chǎn)業(yè)資源配置中的決定性作用，同時也要強(qiáng)化政府對體育產(chǎn)業(yè)的保障，推動政府和市場作用的有機(jī)統(tǒng)一，相互促進(jìn)，才能促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。[19]

有效市場是在價格機(jī)制、供求機(jī)制、競爭機(jī)制下發(fā)揮其作用的市場樣態(tài)，從而達(dá)到資源配置效率的最大化。建立有效市場就是要最大限度地減少政府對于資源的直接配置，讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，從而激發(fā)市場的內(nèi)在活力。因此有效市場下政策工具的選擇都是自愿性政策工具為主。自愿性政策工具是以市場需求為導(dǎo)向，促進(jìn)各利益相關(guān)者主動接受和執(zhí)行各項政策工具。[20]在新常態(tài)下，政府的作用有所弱化，體育資源的配置主要是市場的自我調(diào)節(jié)。在體育產(chǎn)業(yè)市場中，各個利益主體的地位都是平等的，要嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)從事體育產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)，有為政府強(qiáng)調(diào)政府在資源配置中要發(fā)揮應(yīng)有的作用，有所為，有所不為。總體而言，政府作用的發(fā)揮是有其界限的，在政府的本位上積極有位，在非本位上有所不為。政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用主要有：第一，政府提供市場無法提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品；第二，政府通過宏觀的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策確保資源的最有效配置；第三，通過法律法規(guī)打擊由市場造成的壟斷和不公平的競爭秩序。同時政府對于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用還在于要在市場無法保障社會共同體利益的情況下，主動有所作為。體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須運用法治的思維和法律制度來規(guī)范管理各項產(chǎn)業(yè)事務(wù)，通過法治、問責(zé)等制度來限制政府在體育產(chǎn)業(yè)中的自由裁量權(quán)，規(guī)范其權(quán)利的使用。通過制度推進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展，并為各類體育產(chǎn)業(yè)主體參與產(chǎn)業(yè)管理創(chuàng)造條件。通過法治的手段，實現(xiàn)政府與市場、政府與企業(yè)的定型化和制度化，用法律的剛性手段劃清各級體育行政部門、企業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)社會組織之間的權(quán)利界限，實現(xiàn)體育行政管理責(zé)權(quán)的法定化。這既能規(guī)范和約束政府的行為，又能更好地激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，同時政府的有所為能使體育企業(yè)對體育產(chǎn)業(yè)的參與和投入更加理性和主動，規(guī)范體育產(chǎn)業(yè)市場秩序，保護(hù)體育產(chǎn)業(yè)組織和體育企業(yè)的合法權(quán)益。同時要構(gòu)建完善雙向制的監(jiān)督體系，明確社會和市場在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中對體育行政部門的監(jiān)督和問責(zé)，體育行政部門也可以通過法律的手段來規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的市場行為，發(fā)揮“看得見的手”的監(jiān)督作用，構(gòu)建雙向制的立體監(jiān)督體系。

4 結(jié)語

在新常態(tài)下，我國體育產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入高速發(fā)展的繁榮時期。體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，就是要創(chuàng)新體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式，建立促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的營商環(huán)境。體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開體育政策的高質(zhì)量發(fā)展，充分利用好政策工具，做好頂層設(shè)計，充分調(diào)動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中各級主體的積極性，用治理的手段來明確政府的權(quán)力邊界和行為，堅持市場在體育產(chǎn)業(yè)資源配置中的主體地位將是體育產(chǎn)業(yè)政策高質(zhì)量發(fā)展的發(fā)展方向，這將為我國體育強(qiáng)國建設(shè)提供理論儲備和實踐經(jīng)驗。