事業(yè)單位預算績效管理的問題與對策研究

楊琢（高級會計師）

（中國氣象局公共氣象服務中心 北京 100081）

一、新時期預算管理面臨的新問題

在經濟發(fā)展新常態(tài)下，事業(yè)單位部門預算管理工作面臨前所未有的壓力。首先是經濟壓力。我國經濟增速放緩導致預算投放量減少、財政資金供需矛盾加劇。我國財政工作長期存在“重收入輕支出、重分配輕管理、重使用輕效益”等現象，因此，合理使用資金、建立健全預算績效評價體系、加強預算績效管理和監(jiān)督、提高資金使用效果成為部門預算管理工作中必須面對的問題。其次是社會壓力。社會公眾對財政問題的關注度越來越高，“保障群眾對財政預算的知情權、參與權和監(jiān)督權”的理念深入人心，合理配備公共資源、提高財政資金使用效率的呼聲越來越高，公眾參與監(jiān)督財政資金管理的意識逐步加強，這也對部門預算工作提出更高的管理要求。最后是政策壓力?！秶鴦赵宏P于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)［2021］5號）提出包括加大預算收入統(tǒng)籌力度、增強財政保障能力，規(guī)范預算支出管理、推進財政支出標準化，嚴格預算編制管理、增強財政預算完整性，強化預算執(zhí)行和績效管理、增強預算約束力，加強風險防控、增強財政可持續(xù)性，增強財政透明度、提高預算管理信息化水平等六方面的預算管理要求，事業(yè)單位在落實以上改革要求、構建部門績效管理體系的過程中會遇到各種不確定因素，存在方方面面的挑戰(zhàn)，“過緊日子”將成為常態(tài)，預算管理工作要順應當前形勢，在困境中尋求發(fā)展，其根本出路在于創(chuàng)新。在預算管理中突出績效管理的作用，對預算部門利用公共資源履行職責的經濟性、效率性、效果性進行評價，能解決傳統(tǒng)預算管理中普遍存在的資源利用率低下的問題，打破片面追求發(fā)展速度、輕視產出效果而形成的管理僵局。因此，構建預算績效管理體系，用科學的方法提升預算管理質量，就成為深化預算管理改革的重要課題。

績效預算管理用科學的方法評價預算管理的成績和效果，進而查找管理問題、補齊管理漏洞、提高管理質量，而預算管理與績效的充分結合，能夠實現開源節(jié)流、充分挖掘財政資金潛力、合理利用財政資源，讓國家財政的投入達到滿意的投資效果。預算績效管理是提高管理效能的有效途徑，也是解決資金供需矛盾、提高財政資金使用效率的必然選擇，從而為預算管理的科學性提供新的發(fā)展動力。

二、事業(yè)單位預算績效管理的薄弱環(huán)節(jié)

近年來，隨著我國預算績效管理改革的逐步深入，2015年新《預算法》也增加了“績效”內容，將“預算績效管理”提升至法律高度，之后國務院出臺了一系列指導性意見，預算績效管理框架初步形成?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面實施預算績效管理的意見》明確提出“通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執(zhí)行情況開展績效評價；實現績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤”，進一步推動了預算績效管理理論研究和實踐活動的發(fā)展，預算管理改革取得了一定的成果。但是預算績效管理對政策性、技術性、專業(yè)性要求較高，在管理實踐中由于部門管理職責和環(huán)境的差異，績效管理呈現出多樣性、復雜性和不確定性的特征，增加了績效管理的難度，也暴露了管理上的問題：

（一）缺乏績效思維，績效意識薄弱

首先，事業(yè)單位提供的是公益性服務，經費主要來源于國家財政撥款，沒有生產收入、不實行經濟核算、也不以盈利為目的。長期以來爭取財政支持、保證資金安全是預算管理工作的主題，與企業(yè)相比，事業(yè)單位先天缺乏績效意識。其次，傳統(tǒng)預算管理模式下“?；鶖?、分增量”的慣性思維尚未扭轉，提需求、爭預算、搶項目的舊觀念根深蒂固，缺乏內部挖潛增效、節(jié)支降耗的動力，績效管理意識薄弱。再次，預算績效管理獎懲機制尚未建立。激勵與問責機制的缺失，導致績效管理工作既沒有壓力也缺乏動力，各部門從自身利益出發(fā)，不愿意在績效管理工作中投入過多的時間和精力，績效管理工作浮于表面、流于形式、缺少創(chuàng)新。由于上述原因，事業(yè)單位預算績效管理工作較為被動，績效管理工作缺少內在的動力。

（二）績效管理不到位，基礎工作不扎實

1.目標設置不合理?？冃繕嗽O置是開展績效管理的基礎，目標設置的合理與否直接影響績效管理的質量。目前，事業(yè)單位績效目標設置存在內容不完整、論證不充分、設置不合理等問題。目前預算績效目標按項目編制，由項目負責人牽頭編寫項目實施方案，確定項目績效目標，評審合格后進入項目庫管理，項目按輕重緩急落實經費。部門的職責和發(fā)展戰(zhàn)略被分解細化為項目目標，通過完成各個項目目標，最終實現部門發(fā)展戰(zhàn)略和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的總目標。這種僅憑經驗和決策者主觀意識確定的績效目標，項目設立存在極大的風險，項目交叉重疊甚至是重復建設，造成嚴重資金浪費。

2.績效監(jiān)督不全面。事業(yè)單位作為實施預算績效監(jiān)督的主體，通過對資金流向的跟蹤和日常監(jiān)控，確保業(yè)務活動有序開展績效目標如期實現。由于績效管理一體化平臺尚未建立，財務業(yè)務管理信息分散在不同的管理系統(tǒng)，無法完成全面監(jiān)控和數據分析?？冃ПO(jiān)督覆蓋率低，監(jiān)督結果信息反饋滯后。

3.績效評價不嚴謹。目前，部門預算主體（單位）績效評價主要采取單位自評的方式，受主觀因素影響較大，缺乏有效的數據支撐，評價的合理性、公正性難以保證，績效評價的覆蓋率和評價深度有待提高。

4.結果應用不到位?？冃ЫY果反饋和應用的前提是績效評價結果是客觀的、專業(yè)的。目前績效評價水平有限，績效結果質量不高，缺乏可比性，應用價值較低。

三、改善預算績效管理的建議

針對以上問題，本文認為需要用專業(yè)的理論、科學的方法補齊制度的短板，扎實做好績效管理基礎工作，建立以績效目標為引領、以規(guī)范合理的指標為基礎、以科學嚴謹的評價為核心、以全面客觀的評價結果為導向的部門內部績效管理機制，共同促進績效管理工作向縱深發(fā)展。

（一）轉變觀念，變被動管理為主動參與

轉變觀念，強化預算績效管理的使命意識和責任意識，變被動管理為主動參與。做到上下配合、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進，將績效理念和方法融入預算編制、分配、執(zhí)行全過程，以預算管理為主線，統(tǒng)籌考慮管理效益、資金效果、社會效應，糾正因“只管花錢、不問效果”的觀念導致的資金使用低效、閑置、浪費問題，不僅要保證預算資金的使用途徑合法合規(guī)，更要關注預算資金投入產生的管理效益、資金效果、社會效應以及服務對象的滿意度，從績效管理的視角管理預算，提高資源配置效率和效益。

（二）制度先行，完善預算績效管理制度

預算績效管理的管理流程復雜，涉及部門多、技術要求高。制度先行，搭建管理部門間相互配合、管理流程間相互銜接的績效管理體系，實現預算過程與績效管理過程的有機融合、協(xié)同發(fā)展。立足于預算編制目標、監(jiān)控、評價、成果反饋各個過程，制定配套的管理辦法，優(yōu)化管理流程、明確內部分工、推動全面實施預算績效管理工作制度化、規(guī)范化建設。

（三）夯實基礎，規(guī)范評價指標體系建設

績效管理的核心是績效評價，建立科學合理的績效評價指標和評價方法是取得客觀公正績效評價結果的前提和保證。單位在績效管理過程中，應該遵循財政部印發(fā)的《項目支出績效評價管理辦法》（財預［2020］10號），按照“科學公正、統(tǒng)籌兼顧、激勵約束、公開透明”的原則開展。單位自評、部門評價和財政評價三種方式相結合，全覆蓋、多角度進行評價。單位自評要落實資金使用單位績效主體責任，實現績效評價全面覆蓋。財政和部門評價要在單位自評的基礎上開展。部門評價優(yōu)先選擇部門履職的重大改革發(fā)展項目，對重點項目應周期性組織開展績效評價。在此框架下，各個部門應當結合實際構建內容完整、權重合理、設計科學、合理的指標體系?？茖W評價、準確計算，衡量項目實施效果，公正合理地反映項目業(yè)績，促進項目管理水平和管理質量的提升。

（四）數據共享，建設數字化財務信息系統(tǒng)

傳統(tǒng)管理模式下的業(yè)務流程，非增值的環(huán)節(jié)比較多，信息傳遞較為緩慢，流程中各環(huán)節(jié)的關系混亂。特別是一個完整的業(yè)務流程被不同的職能部門分割開來，降低了流程的效率和效益。因此，事業(yè)單位應對其流程進行數字化改造和創(chuàng)新，建設數字化財務信息系統(tǒng)。首先，應當全面評估事業(yè)單位數字資產，制定持續(xù)改進計劃。其次，應當盡快建立財政預算績效管理數字化平臺，實現預算管理、績效管理、項目管理、會計管理、資產管理信息一體化建設，打破不同部門間的數據壁壘，實現數據的整合和共享，形成業(yè)務、財務、監(jiān)督多部門協(xié)同的工作機制。需要明確的是，數字化并不是對以往的信息化建設推倒重來，而是整合優(yōu)化以往的信息化系統(tǒng)，在此基礎上提升管理和運營水平，同時用新的技術手段提升事業(yè)單位的技術能力，以支撐事業(yè)單位適應數字化轉型變化帶來的新要求。積極推進落實“用數據說話、用數據管理、用數據決策、用數據創(chuàng)新”的新理念，建立基于大數據的績效指標體系和評價分析體系，推動績效管理工作向高質量、高標準邁進。

（五）全面布局，提升部門整體績效水平

績效管理工作應該站在部門發(fā)展的戰(zhàn)略高度，著力提升部門整體績效水平。圍繞部門職責，以預算管理為主線，充分考慮部門資產配備及使用情況，盤活各類存量資源，將影響財政資金使用效率因素都納入預算績效管理的范疇中加以考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面布局，建立預算、資產、采購相互銜接環(huán)環(huán)相扣的財務管理體系，提升部門整體的績效水平，提高績效評價的科學性。建議在三方面采取措施：一要加強責任主體評價體系建設，特別是對單位自評的一級指標的包含內容和權重進行科學、合理、統(tǒng)一設置；二要加強預算績效評價指標體系建設，合理構建指標體系；三要加強與第三方機構合作，借助專業(yè)力量提高預算績效水平，當然也要加強對第三方機構的指導和監(jiān)督管理。

（六）開拓思路，創(chuàng)新預算績效管理方式

創(chuàng)新是推動改革的力量，深化預算改革的過程中會遇到許多困難和挑戰(zhàn)，圍繞部門預算績效管理，對內完善制度體制建設，積極探索管理制度、管理流程、管理方式的創(chuàng)新。對外通過學習借鑒積累創(chuàng)新能量，努力實現預算管理一體化。

四、結束語

績效管理是深化預算制度改革的突破口與關鍵環(huán)節(jié)，對加速建立現代財政制度意義重大，標志著我國以結果為導向的預算績效管理模式的正式確立和全面實施。本文認為，部門預算單位要提高履行職責的經濟性、效率性和履職效果，深刻貫徹落實“花錢必問效，無效必問責”。第一階段是夯實績效管理基礎，把績效理念和方法深度融入預算管理全過程，積累經驗、補齊制度短板并完善績效管理體系建設。第二階段是在績效管理的基礎上創(chuàng)新和提高，不斷提高預算績效管理的科學化、規(guī)范化水平，推動績效管理工作向常態(tài)化、制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。堅持以供給側結構性改革為主線，創(chuàng)新預算管理方式，更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發(fā)展提供有力保障。