網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管法律問題研究

⊙ 文 余高雅 江西開放大學(xué)

隨著移動設(shè)備和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)餐飲業(yè)受到了空前的打擊，網(wǎng)絡(luò)餐飲業(yè)卻呈現(xiàn)出一種爆炸般的發(fā)展勢頭，如今外賣已經(jīng)成為人們的一種生活方式，甚至是生活的必需。有資料表明，截至2021年12月，我國互聯(lián)網(wǎng)用戶總量已達(dá)10.3億，其中在線訂餐的人數(shù)達(dá)5.44億，占比接近53%，較2020年底增加了0.5億。然而，網(wǎng)絡(luò)外賣行業(yè)的食品安全問題卻頻繁出現(xiàn)，造成了惡劣的社會影響，加強網(wǎng)絡(luò)外賣行業(yè)的食品安全監(jiān)管已經(jīng)刻不容緩。

一、網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管存在的法律問題

我國現(xiàn)階段的網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全法律問題主要體現(xiàn)在執(zhí)法、立法、責(zé)任界定等層面，這既影響到網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管，也影響到整個社會的法制體系建設(shè)，從而對我國網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全造成一定的負(fù)面作用，也對我國的法律制度產(chǎn)生不良影響。

在對外賣行業(yè)食品安全進(jìn)行管理時，涉及較多的責(zé)任主體，包括物流配送企業(yè)、食品生產(chǎn)企業(yè)等，在法律責(zé)任方面難以清晰界定，涉權(quán)主體互相推脫責(zé)任，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管難以有效、順利地開展。

相對而言，我國的食品安全法律法規(guī)還不夠完善，懲治力度也不夠，對于違法經(jīng)營者的處罰主要以資金處罰為主，刑事懲罰卻很少見。近幾年來，網(wǎng)絡(luò)食品安全問題頻頻發(fā)生，消費者在訂購?fù)赓u時總是有所擔(dān)憂，比如食物是否衛(wèi)生、是否含有過多的添加劑等，這對于外賣行業(yè)的持續(xù)發(fā)展非常不利。為了提高消費者的信任度，保證網(wǎng)絡(luò)食品行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，需要對食品安全法律懲治制度進(jìn)行強化，敦促網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營者依法依規(guī)進(jìn)行外賣活動，保證消費者的飲食安全。

針對網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全問題的處罰行為，主要依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》和《中華人民共和國食品安全法》等法律法規(guī)，而罰款是執(zhí)法過程中最為普遍最為常用的懲罰手段。《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定的罰款數(shù)額主要是以食品、食品添加劑的非法制造和銷售的貨品價值為參考，對于貨品價值數(shù)額不足1萬元的，依法處以5萬元以上10萬元以下的罰款；對于貨值金額1萬元以上的，則處以貨值金額10倍以上至20倍以下的罰款?！毒W(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》及《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，對于違反《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定的，最高可處以3萬元的罰金。就外賣行業(yè)食品安全的管理而言，《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》所設(shè)定的3萬元上限其實并不合理，因為懲罰力度太輕，而且經(jīng)營者在受到處罰之后，可能會為了彌補自己的損失，轉(zhuǎn)而從食材成本上進(jìn)行壓縮，使得食品安全問題更加嚴(yán)重。此外，小額度的罰款懲罰手段并不能對不法餐飲經(jīng)營者產(chǎn)生威懾力，因為違法成本太小，會使其產(chǎn)生“投機取巧”的僥幸心理。

為了有效監(jiān)管外賣食品安全，必須建立健全的法律和規(guī)章，并確保得到強有力的實施。然而，當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全管理法規(guī)的執(zhí)法主體整體素質(zhì)仍有待提升，有的地方甚至存在暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、違法執(zhí)法等問題，嚴(yán)重制約了我國網(wǎng)絡(luò)外賣行業(yè)的食品安全監(jiān)督制度建設(shè)。

在制定和實施網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全管理的法律法規(guī)時，既要完善法律體系，又要依法行政，還要有良好的法治環(huán)境和良好的社會環(huán)境。就當(dāng)前而言，我國對網(wǎng)絡(luò)外賣行業(yè)的市場輿論導(dǎo)向，尤其是主流媒體在此問題上的導(dǎo)向尚有一定的滯后性，使法律的權(quán)威性產(chǎn)生了一定的弱化。所以，在解決和完善網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全管理的法律問題時，也需要完善相關(guān)的法制建設(shè)。

二、網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管法律問題產(chǎn)生的原因

客觀原因主要表現(xiàn)在整個網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管層面需要逐步完善。網(wǎng)絡(luò)外賣是一種新興產(chǎn)業(yè)，消費需求相對較大，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了快速增長的趨勢，這種大規(guī)模、快速度的發(fā)展給現(xiàn)有的食品安全法規(guī)制度提出了嚴(yán)峻的考驗。而現(xiàn)行的食品安全法規(guī)對于網(wǎng)絡(luò)外賣的相關(guān)規(guī)定尚不完善，對其法律效能的發(fā)揮也產(chǎn)生了一定的制約作用。

目前在立法和具體實施等問題上，由于缺乏對具體責(zé)任的界定和處罰機制的建設(shè)，使得網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全法律的完善性受到影響，從而阻礙了該行業(yè)食品安全監(jiān)管目標(biāo)的完成。因此，我們需要注重食品安全法律建設(shè)的有效性，并不斷在網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全法規(guī)中進(jìn)行改進(jìn)。

三、網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管法律問題的改善策略

我國網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管涉及到多個部門，在針對食品安全問題的管理中，容易出現(xiàn)“搶蛋糕”“不作為”“踢皮球”等潛在風(fēng)險。依法行政是管理部門的必然要求，各級政府要制定“權(quán)責(zé)清單”，厘清監(jiān)督責(zé)任。第一，食品安全監(jiān)管部門要對自身所擁有的公權(quán)進(jìn)行徹底梳理，明確各個部門的職能與職權(quán)。第二，要明確自身職權(quán)內(nèi)容，明確監(jiān)管的對象，按照具體流程辦理，并以圖表的形式列出職責(zé)清單。第三，要進(jìn)行責(zé)任追究，既保證當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利，又對監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法進(jìn)行有效監(jiān)督，這就需要各級政府采取端正、謹(jǐn)慎的態(tài)度，保證行政執(zhí)法人員的權(quán)利僅限于合法的限度。

追求利潤是經(jīng)營者最基本的特征，也是最基本的目標(biāo)，只有提高對網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營者違法行為的處罰力度，他們的心里才會產(chǎn)生敬畏、害怕，高額罰金就像是一柄達(dá)摩克利斯之劍，懸在所有外賣經(jīng)營者的頭頂，讓那些心存僥幸的人不得不加以重視。對那些生意做得很好的經(jīng)營者，巨額罰金可能無法杜絕其再次做出違法犯罪行為，這就需要制定其他的法律規(guī)章?！吨腥A人民共和國食品安全法》明確了終身禁入和限期禁入兩種處罰種類，對不法經(jīng)營者進(jìn)行嚴(yán)格的處罰。在網(wǎng)絡(luò)外賣行業(yè)，對于美團、餓了么等提供網(wǎng)絡(luò)訂餐的平臺，可以依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，增加網(wǎng)絡(luò)限期和終身禁入制度。由監(jiān)管機構(gòu)向平臺供應(yīng)商告知相關(guān)的懲罰結(jié)果，依據(jù)違規(guī)程度確定其網(wǎng)關(guān)期限，在此期間，禁入平臺的經(jīng)營者不得開啟外賣服務(wù)，只有過了禁入期，才允許重新開啟外賣服務(wù)。這樣既可以防止消費者“踩雷”現(xiàn)象的發(fā)生，又能使在線餐飲經(jīng)營者因失去在線顧客而遭受經(jīng)濟損失，從而實現(xiàn)有效處罰。

在實施網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全管理法規(guī)時，管理人員必須具備相關(guān)的專業(yè)技術(shù)和職業(yè)素質(zhì)。有關(guān)部門要加強網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)督管理的執(zhí)法工作，加強執(zhí)法隊伍的職業(yè)道德和法律素養(yǎng)建設(shè)。執(zhí)法人員只有滿足有關(guān)規(guī)定，方可在執(zhí)法一線工作，并且必須按照特定的流程進(jìn)行執(zhí)法。為了提高執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)，必須對其進(jìn)行經(jīng)常性的評估，加強食品安全管理工作培訓(xùn)，通過多種途徑來不斷完善食品安全監(jiān)督管理工作。

國家市場監(jiān)管總局可以利用自己的尖端技術(shù)，構(gòu)建全國性的食品安全風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，指導(dǎo)和協(xié)助各地的市場監(jiān)管局，在全省范圍內(nèi)設(shè)立一個與之相連的食品安全風(fēng)險預(yù)警中心。中心網(wǎng)頁主要介紹各類重大的食物安全事件、發(fā)生概率、產(chǎn)生的原因、主要防范和警告，并經(jīng)常進(jìn)行最新消息更新，以便對消費者和其他監(jiān)管部門進(jìn)行科普。另外，還要注重完善相關(guān)的信息披露制度。《中華人民共和國食品安全法》第118條中所確立的“統(tǒng)一公布”是一種常規(guī)的管理思想，針對網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)食品安全質(zhì)量管理，可以從兩個層面進(jìn)行信息披露內(nèi)容設(shè)計：一是平臺的信息披露，包括對網(wǎng)絡(luò)用戶的披露和監(jiān)管部門的披露；二是食品企業(yè)的信息披露，包括對平臺的披露和對監(jiān)管部門的披露。

互聯(lián)網(wǎng)其實是一把雙刃劍，有利有弊。外賣餐飲服務(wù)需要以第三方平臺為基礎(chǔ)，而在第三方平臺上出現(xiàn)違法違規(guī)行為的根本原因則是缺乏對線下的監(jiān)督。因此，只有實現(xiàn)線上和線下的統(tǒng)一管理，才能有效提升監(jiān)督的效能。一是在線上監(jiān)督方面，運用獎懲制度促使平臺主動承擔(dān)法律責(zé)任，并嚴(yán)格核查網(wǎng)上餐飲經(jīng)營者登記的有關(guān)資料，保證其真實性，以便為線下查處經(jīng)營者違法行為提供一定的提示和協(xié)助。二是在線下監(jiān)督方面，對監(jiān)督區(qū)域進(jìn)行條塊化、網(wǎng)格化的管理，并進(jìn)行不定時檢查和隨機檢查，對違規(guī)違法行為進(jìn)行處罰，向相關(guān)第三方平臺發(fā)布巡查結(jié)果和處罰信息，同時對違法違規(guī)行為進(jìn)行信息公開。三是利用第三方平臺對消費者網(wǎng)上訂購的食品進(jìn)行綜合分析，加強對消費者投訴最多的網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營者的監(jiān)督管理，并在監(jiān)督管理中積極探索新型有效的抽檢方法，確保不漏過一家違法經(jīng)營者。四是創(chuàng)建線上線下聯(lián)合監(jiān)督體系，既要加強對網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營者網(wǎng)上公示情況的監(jiān)管，也要對經(jīng)營數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，從而挖掘潛藏的外賣餐飲行業(yè)違規(guī)主體。對于出現(xiàn)食品安全問題的外賣商家，監(jiān)管機構(gòu)要及時向第三方平臺進(jìn)行通報，并制定線上懲罰方式，一旦有消費者在該商家開始點餐，就向消費者發(fā)布預(yù)警通知，提示該商家曾出現(xiàn)食品安全問題，從而實現(xiàn)平臺管理和政府監(jiān)督的有效合作。

在未來的網(wǎng)絡(luò)食品安全管理中，有關(guān)部門要集中社會力量，加強對網(wǎng)絡(luò)外賣的管理，加強網(wǎng)絡(luò)外賣的廣告推廣，使廣大消費者全面了解網(wǎng)絡(luò)外賣的食品安全知識，采取有效手段來保護自己的合法權(quán)益，并形成良好的輿論環(huán)境。完善的網(wǎng)絡(luò)食品安全管理法治環(huán)境建設(shè)需要從外賣行業(yè)的發(fā)展需求入手，加強行業(yè)的管理和監(jiān)督，并針對目前存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)地分析，推動外賣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。需要注重的是，在形成良好的社會風(fēng)氣引導(dǎo)公眾的同時，也要從法制方面加以規(guī)制，加強法制宣傳，利用自媒體、平臺進(jìn)行法律法規(guī)的推送，并加強對不法經(jīng)營者的有效整頓，提升執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，建立健全的食品衛(wèi)生安全管理制度。