大變局視域下全球經(jīng)濟(jì)治理面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

鄧文科

（1.海洋出版社有限公司，北京 100081；2《.太平洋學(xué)報(bào)》編輯部，北京 100037）

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，然而全球經(jīng)濟(jì)治理發(fā)展滯后而未能反映新變化，對(duì)其進(jìn)行改革完善的緊迫性越來(lái)越突出。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記曾多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)中國(guó)“要以建設(shè)性姿態(tài)改革全球經(jīng)濟(jì)治理體系”?！笆奈濉币?guī)劃也就維護(hù)和完善多邊經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制作出部署。21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際貨幣基金組織改革、二十國(guó)集團(tuán)創(chuàng)立、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行的成立等事件，標(biāo)志著中國(guó)及其他新興市場(chǎng)國(guó)家在國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的影響力大幅上升。尤其以金磚國(guó)家為代表的新興市場(chǎng)國(guó)家的快速崛起及其對(duì)全球事務(wù)的參與，不僅完善了傳統(tǒng)的全球經(jīng)濟(jì)治理體系，也開(kāi)始改變以往發(fā)達(dá)國(guó)家一家獨(dú)大的壟斷局面。與此同時(shí)，在近年來(lái)，這也逐漸引起了主導(dǎo)發(fā)達(dá)國(guó)家在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域?qū)π屡d國(guó)家的提防和壓制。

隨著民粹主義、單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義在全球主要經(jīng)濟(jì)體中大行其道，以及面對(duì)新冠肺炎疫情和全球氣候與生態(tài)環(huán)境對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的挑戰(zhàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家特別是美國(guó)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理問(wèn)題的態(tài)度與政策近年來(lái)發(fā)生了明顯變化和搖擺，使得全球經(jīng)濟(jì)治理面臨很大的挑戰(zhàn)。

一、全球經(jīng)濟(jì)治理的發(fā)展與轉(zhuǎn)型

全球經(jīng)濟(jì)治理源于二戰(zhàn)后美國(guó)憑借其霸權(quán)地位所創(chuàng)立的自由主義國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序。戰(zhàn)后的全球經(jīng)濟(jì)治理體系主要包括貿(mào)易、投資、金融三個(gè)主要方面的內(nèi)容，相對(duì)應(yīng)的是世界貿(mào)易組織對(duì)貿(mào)易自由化便利化的推動(dòng)，國(guó)際投資擔(dān)保和爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)與機(jī)制的設(shè)立和國(guó)際貨幣基金組織對(duì)國(guó)際匯率與收支等的監(jiān)測(cè)。在該體系下，美國(guó)雖有維護(hù)霸權(quán)的動(dòng)機(jī)，但與其他霸權(quán)國(guó)相區(qū)別的是，美國(guó)是通過(guò)持久性的制度來(lái)“鎖定”本國(guó)優(yōu)勢(shì)，從而降低其他國(guó)家制衡美國(guó)的意愿。美國(guó)學(xué)者伊肯伯里宣稱(chēng)，“除了大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)或全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)霸權(quán)秩序似乎對(duì)潛在的霸權(quán)挑戰(zhàn)者免疫。”

國(guó)際關(guān)系中經(jīng)典的“霸權(quán)穩(wěn)定論”認(rèn)為，霸權(quán)國(guó)推行的安全、貿(mào)易、金融等規(guī)則被其他國(guó)家所接受，從而建立起制度化的國(guó)際體系。當(dāng)霸權(quán)國(guó)強(qiáng)大時(shí)，國(guó)際體系及其制度保持穩(wěn)定；當(dāng)霸權(quán)國(guó)衰落時(shí)，國(guó)際體系趨于動(dòng)蕩，國(guó)際制度也將走向崩潰。不過(guò)，基于對(duì)戰(zhàn)后國(guó)際秩序的樂(lè)觀看法，美國(guó)學(xué)者羅伯特·基歐漢提出一種霸權(quán)之后的合作圖景，即當(dāng)美國(guó)走向衰落以后，其他國(guó)家從降低交易成本的角度考慮，將繼續(xù)與美國(guó)一道維持已有的國(guó)際制度。

2008年全球性金融危機(jī)的爆發(fā)，使全球經(jīng)濟(jì)治理面臨轉(zhuǎn)型，基歐漢的理論假設(shè)開(kāi)始變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。一方面，隨著美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)下降，其對(duì)全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理能力和意愿隨之下降。另一方面，隨著新興市場(chǎng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，其參與全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)的積極性不斷增強(qiáng)，二十國(guó)集團(tuán)即在此期間得以成立。金融危機(jī)加速了發(fā)達(dá)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的協(xié)同與互動(dòng)，同時(shí)危機(jī)凸顯的全球經(jīng)濟(jì)治理體系的缺陷與不足，也對(duì)美國(guó)霸權(quán)主導(dǎo)下的全球經(jīng)濟(jì)治理的自由國(guó)際秩序帶來(lái)了改革的要求。

全球經(jīng)濟(jì)治理轉(zhuǎn)型首當(dāng)其沖涉及的是對(duì)國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織等傳統(tǒng)機(jī)制的改革。這些機(jī)制某種程度上是發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是美國(guó)霸權(quán)的私物，在其機(jī)制內(nèi)部存在結(jié)構(gòu)的不平等，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的利益分配嚴(yán)重失衡。但是對(duì)這些機(jī)制的改革迄今不夠徹底。例如，盡管?chē)?guó)際貨幣基金組織已經(jīng)進(jìn)行了多輪改革，但少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家依舊占投票權(quán)的近60%，美國(guó)依舊擁有事實(shí)上的“一票否決權(quán)”。而在世貿(mào)組織改革問(wèn)題上，爭(zhēng)端解決機(jī)制作為世貿(mào)組織的核心支柱與職能，美國(guó)卻百般阻撓曾致使該機(jī)制停擺。在改革未達(dá)其預(yù)期的情況下，美國(guó)甚至直接繞開(kāi)世貿(mào)組織，建立自己的貿(mào)易小圈子。顯然，改革不合理的治理結(jié)構(gòu)將繼續(xù)是全球經(jīng)濟(jì)治理改革完善的主要工作。

近年來(lái)，全球的氣候與碳達(dá)峰碳中和、能源、公共衛(wèi)生、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、稅收與知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題逐漸成為全球經(jīng)濟(jì)治理的新興領(lǐng)域。相對(duì)于傳統(tǒng)領(lǐng)域中美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的巨大優(yōu)勢(shì)，新興領(lǐng)域中關(guān)于規(guī)則和主導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，包括中國(guó)在內(nèi)的新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在全球氣候等問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)明顯增強(qiáng)。而且，新興領(lǐng)域也往往利益攸關(guān)方眾多，議題處于動(dòng)態(tài)演化之中，因而治理難度相對(duì)更大，這也促使新型治理平臺(tái)開(kāi)始建立，二十國(guó)集團(tuán)、《巴黎協(xié)定》、“雙支柱”國(guó)際稅收框架、中國(guó)申請(qǐng)加入的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等即是代表。

二、全球經(jīng)濟(jì)治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，發(fā)達(dá)國(guó)家保守傾向抬頭，強(qiáng)調(diào)“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”和貿(mào)易保護(hù)，傳統(tǒng)治理機(jī)構(gòu)的改革阻力增加。傳統(tǒng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系原本就未能完全反映國(guó)際經(jīng)濟(jì)力量的深刻演變，無(wú)法為全球經(jīng)濟(jì)提供有力保障，難以解決全球發(fā)展失衡問(wèn)題。2008年金融危機(jī)雖大大改變了發(fā)達(dá)國(guó)家與新興市場(chǎng)國(guó)家的力量對(duì)比，部分改革從愿望和呼吁逐漸演變成具體的行動(dòng)和方案，不過(guò)，上層基礎(chǔ)依舊滯后于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在危機(jī)過(guò)后，隨著發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，加之單邊主義、保護(hù)主義的保守傾向不斷抬頭，發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理改革的動(dòng)力大大下降，立場(chǎng)甚至出現(xiàn)倒退，不斷發(fā)起“貿(mào)易戰(zhàn)”，邊緣化世貿(mào)組織。面對(duì)新興市場(chǎng)國(guó)家的崛起，主導(dǎo)發(fā)達(dá)國(guó)家近年來(lái)漸趨焦慮，對(duì)新興國(guó)家的提防和壓制甚至成為其參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革的主要考慮。由于多數(shù)國(guó)際機(jī)構(gòu)和平臺(tái)采取協(xié)商一致的原則，即使其他國(guó)家達(dá)成了意愿聯(lián)盟，美國(guó)仍可以一票否決任何不符合本國(guó)政策的決議，這使得傳統(tǒng)的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)的改革幾乎陷入僵局。

第二，新型治理平臺(tái)存在制度缺陷，執(zhí)行力和約束力有待加強(qiáng)。以二十國(guó)集團(tuán)為例，首先，其沒(méi)有常設(shè)秘書(shū)處，在會(huì)議組織上實(shí)行前任、現(xiàn)任和候任主席國(guó)“三駕馬車(chē)”相互配合的制度。主席國(guó)在議程設(shè)置上有較大的自由度和各自偏好，影響了二十國(guó)集團(tuán)議程的延續(xù)性。其次，二十國(guó)集團(tuán)常常包含20個(gè)正式成員和十多個(gè)“固定嘉賓”，加之議程涉及領(lǐng)域非常廣泛，導(dǎo)致峰會(huì)在不少問(wèn)題上進(jìn)展緩慢。最后，在方案落實(shí)方面，二十國(guó)集團(tuán)的峰會(huì)宣言、公報(bào)和行動(dòng)計(jì)劃屬于導(dǎo)向性的政治承諾，不具備法律約束力，距離“富有執(zhí)行力的長(zhǎng)效機(jī)制”仍有很大距離。對(duì)于某個(gè)國(guó)家拒絕履行承諾的情況時(shí)，二十國(guó)集團(tuán)只能通過(guò)“點(diǎn)名批評(píng)”等方式，對(duì)該國(guó)進(jìn)行道義上的施壓。再以金磚國(guó)家為例，其合作有一定成效，但執(zhí)行力也有待加強(qiáng)。從機(jī)制本身來(lái)看，金磚國(guó)家存在制約自身在全球經(jīng)濟(jì)治理中充分發(fā)揮作用的因素。金磚國(guó)家合作機(jī)制建立后，其溝通渠道不斷擴(kuò)大，但相對(duì)于七國(guó)集團(tuán)等機(jī)制，其共同行動(dòng)的成效低于預(yù)期。實(shí)際上，金磚國(guó)家的主要定位是政策溝通平臺(tái)，即便是在新開(kāi)發(fā)銀行這一五國(guó)共建的首個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)中，其行動(dòng)效率也有限。在巴西新的博索納羅政府上臺(tái)后，原有的支持南南合作的外交路線也經(jīng)歷調(diào)整，新興市場(chǎng)國(guó)家推動(dòng)的全球經(jīng)濟(jì)治理改革的后續(xù)動(dòng)能有待觀察。

第三，霸權(quán)政治、地緣沖突以及新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟(jì)治理帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)。以“華為沖突”為例，這不僅是霸權(quán)政治及其同盟體系遏制中國(guó)崛起和高科技發(fā)展的典型表現(xiàn)，也使得原本開(kāi)放、兼容和自由的全球數(shù)字生態(tài)的發(fā)展，面臨著被國(guó)界和盟國(guó)體系割裂、封閉和阻斷的風(fēng)險(xiǎn)。近期被霸權(quán)國(guó)不斷煽動(dòng)挑起的俄烏軍事沖突發(fā)生后，包括世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際經(jīng)濟(jì)機(jī)制和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體紛紛對(duì)俄羅斯發(fā)起了有史以來(lái)最嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)金融制裁，力圖切斷俄羅斯與外界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。這對(duì)包括全球能源供給、全球金融風(fēng)險(xiǎn)遏制等全球經(jīng)濟(jì)治理問(wèn)題帶來(lái)了極大風(fēng)險(xiǎn)。全球金融治理機(jī)制原本應(yīng)該加強(qiáng)改革和增進(jìn)包容，以提升全球經(jīng)濟(jì)抗擊金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，但是地緣沖突和單邊制裁只會(huì)顯著削弱乃至破壞這個(gè)進(jìn)程。而面對(duì)延續(xù)至今兩年有余的新冠肺炎疫情，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不斷“甩鍋”并意圖借此遏制他國(guó)，不計(jì)成本地強(qiáng)調(diào)重構(gòu)本國(guó)供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈安全以及封閉的經(jīng)濟(jì)“小圈子”的舉動(dòng)，將會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易和投資、人員和貨物的自由流動(dòng)帶來(lái)阻礙，使得國(guó)際經(jīng)濟(jì)機(jī)制封閉化、規(guī)則碎片化突出。

三、全球經(jīng)濟(jì)治理變革的方向及中國(guó)應(yīng)對(duì)

盡管權(quán)力和利益是構(gòu)成當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革的基礎(chǔ)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)際制度的運(yùn)行源于國(guó)際秩序中包含的自由貿(mào)易、主權(quán)平等、發(fā)展中國(guó)家優(yōu)惠等規(guī)范性原則。全球經(jīng)濟(jì)治理的基本價(jià)值不會(huì)因霸權(quán)國(guó)的退出而終結(jié)，也不會(huì)因霸權(quán)交替而消失。從這個(gè)角度上說(shuō)，全球經(jīng)濟(jì)治理的變革應(yīng)從功利主義的危機(jī)應(yīng)對(duì)向追求正義平等的規(guī)范傳播方向轉(zhuǎn)化，即從過(guò)往在貿(mào)易、金融、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施、反腐敗等領(lǐng)域的應(yīng)急治理轉(zhuǎn)為維護(hù)真正的多邊主義、增強(qiáng)包容均衡可持續(xù)性、反對(duì)政治化等共同的價(jià)值理念。

從中國(guó)角度來(lái)看，在對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理變革方向準(zhǔn)確研判的基礎(chǔ)上，應(yīng)具體在處理崛起國(guó)與守成國(guó)關(guān)系、全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)的改革與重構(gòu)關(guān)系、全球經(jīng)濟(jì)規(guī)范的堅(jiān)持與調(diào)整關(guān)系、中國(guó)國(guó)際義務(wù)與權(quán)利關(guān)系等四個(gè)方面加以應(yīng)對(duì)。

第一，必須尋找崛起大國(guó)和守成大國(guó)之間處理沖突和矛盾的新方式。就國(guó)家而言，中美新冷戰(zhàn)會(huì)不會(huì)發(fā)生，不僅取決于雙方的戰(zhàn)略意圖、政策目標(biāo)，也要看兩國(guó)對(duì)彼此關(guān)系狀態(tài)和分歧問(wèn)題的管控能力。今天的中美關(guān)系，不管在體量上、遇到的問(wèn)題還是雙邊關(guān)系性質(zhì)上，同當(dāng)年的蘇聯(lián)與美國(guó)都不具可比性。但有一點(diǎn)必須引起重視，即美國(guó)在當(dāng)今和未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)依舊是國(guó)際主要博弈者，中國(guó)更有必要聚焦和探究美國(guó)行為根源及邏輯，并以此作為中國(guó)在全球戰(zhàn)略棋局中進(jìn)行博弈的戰(zhàn)略依據(jù)。在政治外交和意識(shí)形態(tài)的分歧短期無(wú)法消融的情況下，中國(guó)應(yīng)該用好改革開(kāi)放四十多年來(lái)形成的巨大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，減緩和消解霸權(quán)政治和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)給中國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，機(jī)制上，尋求對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的改革與重構(gòu)兩者之間的平衡。不管傳統(tǒng)還是新興的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制都需要進(jìn)一步改革和完善，傳統(tǒng)機(jī)制尤其需要繼續(xù)增強(qiáng)其在全球的代表性和包容性，新興機(jī)制也需要完善自身建設(shè)以取得更大成效。實(shí)際上，新興機(jī)制的建立還會(huì)對(duì)傳統(tǒng)機(jī)制的改革與重構(gòu)起到促進(jìn)作用。例如，在國(guó)際金融體系改革中，金磚國(guó)家一方面要求增加新興市場(chǎng)國(guó)家在國(guó)際貨幣基金組織的代表性，逐步參加到國(guó)際貨幣基金組織的決策者中去；另一方面，金磚國(guó)家聯(lián)合建立了新開(kāi)發(fā)銀行和應(yīng)急外匯儲(chǔ)備?！敖鸫u版”的國(guó)際金融機(jī)制的建立效應(yīng)明顯，國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行乃至亞洲開(kāi)發(fā)銀行等都積極尋求與之合作。以成立金磚銀行來(lái)推動(dòng)國(guó)際金融體系的改革是金磚國(guó)家參與全球經(jīng)濟(jì)治理的序幕。在其他與廣大新興市場(chǎng)國(guó)家有切身利害關(guān)切的領(lǐng)域里，金磚國(guó)家將會(huì)繼續(xù)推進(jìn)這一進(jìn)程。

第三，理念上，全球經(jīng)濟(jì)治理規(guī)范的堅(jiān)持與調(diào)整。哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈在《美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)力及自由主義國(guó)際秩序的未來(lái)》一文中指出，中國(guó)的行為并非試圖完全拋棄自由主義的世界秩序，而是致力于在從中獲益的同時(shí)擴(kuò)大自己的影響力，中國(guó)的崛起并不意味著美國(guó)自由主義秩序的終結(jié)。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)外加強(qiáng)“一帶一路”互聯(lián)互通與高質(zhì)量發(fā)展，在推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)的同時(shí)構(gòu)建面向全球的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，堅(jiān)定支持多邊貿(mào)易體制和開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)。這顯著增進(jìn)了全球經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放、包容、均衡、可持續(xù)等治理規(guī)范。同時(shí)，必須指出的是，國(guó)際社會(huì)的基本準(zhǔn)則并非完全等同于西方所謂的“自由”國(guó)際秩序，求同存異、互不干涉內(nèi)政、特殊和差別待遇、共同但有區(qū)別的責(zé)任、真正的多邊主義等國(guó)際法準(zhǔn)則是對(duì)“自由”國(guó)際秩序的糾偏。中國(guó)堅(jiān)持維護(hù)國(guó)際法準(zhǔn)則，主張世界上的事情應(yīng)該由各國(guó)政府和人民共同商量來(lái)辦，反對(duì)少數(shù)國(guó)家壟斷國(guó)際規(guī)則制定。

第四，堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家與大國(guó)兩個(gè)身份的統(tǒng)一。中國(guó)一直在力所能及范圍內(nèi)盡可能承擔(dān)更大的國(guó)際責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)前的發(fā)展中國(guó)家身份和階段決定了我國(guó)還難以像西方國(guó)家要求的那樣承擔(dān)過(guò)多的國(guó)際責(zé)任。與此同時(shí)，中國(guó)明確提出了自己作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的戰(zhàn)略定位，需要努力為世界的和平與發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理。具體到全球經(jīng)濟(jì)治理，中國(guó)應(yīng)追求發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的共同發(fā)展，堅(jiān)持維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)治理的公平正義，以構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的理念實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

習(xí)近平總書(shū)記指出，全球治理體系的走向，關(guān)乎各國(guó)特別是新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家發(fā)展空間，關(guān)乎全世界繁榮穩(wěn)定。在世界經(jīng)歷百年未有之大變局之際，單極霸權(quán)或者大國(guó)共治的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，以鄰為壑或黨同伐異亦不符合歷史發(fā)展潮流。與之相反，人類(lèi)命運(yùn)共同體理念強(qiáng)調(diào)和合共生、互利共贏和共商共建共享，以此推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理向著更加公正合理、更加包容均衡可持續(xù)的方向發(fā)展，契合世界發(fā)展大勢(shì)，也體現(xiàn)了中國(guó)智慧、方案和擔(dān)當(dāng)。