國(guó)際區(qū)域治理的概念與實(shí)踐：文獻(xiàn)綜述

鞏浩宇，周帝言

（山東大學(xué)東北亞學(xué)院， 山東 威海 264209）

一、治理與區(qū)域的概念

“治理”(governance)一詞源自于古希臘語和拉丁語中“掌舵”一詞，原意是操作，控制和引導(dǎo)。受全球化進(jìn)程的影響，“治理”一詞逐漸進(jìn)入國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域。國(guó)際政治中的治理概念是在1989 年世界銀行的《撒哈拉以南非洲問題的報(bào)告》首次提出的，即“為了發(fā)展而在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方法”。羅西瑙對(duì)“治理”的概念進(jìn)行了更為清晰深刻地界定，他認(rèn)為治理是“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用”。在這個(gè)意義上，治理是被社會(huì)普遍接受的規(guī)則體系，包含傳統(tǒng)的政府機(jī)制與非正式、非政府的機(jī)制兩方面的實(shí)踐活動(dòng)。

治理行為發(fā)生的場(chǎng)域也隨著人類活動(dòng)的拓展和全球化程度的加深不斷變化，安德魯·庫(kù)珀認(rèn)為區(qū)域?qū)⑷找娉蔀閷?duì)全球問題進(jìn)行治理合作的場(chǎng)域。而對(duì)于區(qū)域的內(nèi)涵，學(xué)界也有諸多論述。劉宏認(rèn)為區(qū)域具有獨(dú)特的自然屬性和社會(huì)屬性，是“關(guān)系性的存在、互聯(lián)互通的節(jié)點(diǎn)和立體的空間結(jié)構(gòu)”。區(qū)域的自然屬性正如巴里·布贊所論及的，區(qū)域都必須由地理意義上的一組單位聚合而成。而社會(huì)屬性則主要體現(xiàn)在實(shí)踐性，政治性和歷史性。實(shí)踐性上，張乃和指出，同一地域的人們可以在習(xí)俗、習(xí)慣、規(guī)范和法律等共有文化的作用下結(jié)成價(jià)值共享與互動(dòng)的文明單元，從而通過實(shí)踐建構(gòu)區(qū)域這一共同體。在歷史性上，張?jiān)?2019)區(qū)域是一種非國(guó)家的社會(huì)歷史單元，通過地域文化、共同的歷史記憶們將地理上相鄰的行為體凝聚在一起。而在區(qū)域的政治屬性上，阿查亞(2014)指出，區(qū)域不僅是固定的地理或文化實(shí)體，而是社會(huì)和政治身份的動(dòng)態(tài)構(gòu)造。同時(shí)，由于區(qū)域是多元行為主體的聚合，區(qū)域內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)也是政治性的主要體現(xiàn)，正如王學(xué)玉(2013)指出，權(quán)力結(jié)構(gòu)在區(qū)域中是最重要的，在正式的法律意義上，地區(qū)處于無政府原則下，由各種等級(jí)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)與關(guān)系共同塑造。

區(qū)域治理的概念，根據(jù)讓·高丹(1988)的研究，最早出現(xiàn)于17 世紀(jì)歐洲啟蒙思想家的論述當(dāng)中，指一種區(qū)域性的政治協(xié)調(diào)與制度安排。且在政治安排中，區(qū)域觀念的等級(jí)排序處在國(guó)家觀念之先，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的歐洲仍處在教權(quán)與王權(quán)共同統(tǒng)治的格局下。20 世紀(jì)90 年代以來，冷戰(zhàn)的結(jié)束使得全球化的發(fā)展進(jìn)入到新的階段，在越來越多國(guó)際組織的推動(dòng)下，對(duì)于區(qū)域治理的研究也迅速增多。對(duì)于區(qū)域治理的概念，學(xué)界較為共識(shí)的是郭樹勇(2014)，澤德爾鮑姆(2015)等所主張的“是指某一國(guó)際區(qū)域內(nèi)的主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織以及其他國(guó)際關(guān)系行為體對(duì)區(qū)域事務(wù)的共同管理?！倍鴱倪@一概念不同的性質(zhì)出發(fā)，學(xué)界對(duì)其的再詮釋也較為多元。加里·戈茨、凱斯·鮑爾斯(2014)則強(qiáng)調(diào)了區(qū)域治理的制度定義，認(rèn)為它由規(guī)則、規(guī)范和原則等一系列具有法律約束力的文件構(gòu)成，建立在此智商低特定的管理機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)和爭(zhēng)端解決機(jī)制凸顯了區(qū)域治理活動(dòng)的組織性。而另一些學(xué)者，則試圖構(gòu)建以區(qū)域?yàn)橹卫韱卧谋倔w論概念，張?jiān)?2019)認(rèn)為，區(qū)域治理是人類基于區(qū)域場(chǎng)域的實(shí)踐活動(dòng)，這種實(shí)踐以不同區(qū)域的地理環(huán)境、文明傳承和族群分布為特征，在整個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)將存在、認(rèn)識(shí)與實(shí)踐進(jìn)行三維整合。

二、區(qū)域治理的實(shí)踐與發(fā)展

功能主義者認(rèn)為，形式源自功能，跨國(guó)性治理行為的出現(xiàn)是為解決某一特定領(lǐng)域的共同問題，并以此作為推動(dòng)一體化的驅(qū)動(dòng)力。世界面臨著技術(shù)問題不斷增加的發(fā)展前景，這些問題只有通過跨國(guó)合作才能解決，由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和其他領(lǐng)域的發(fā)展使得國(guó)家之間的跨國(guó)交流不斷增加，這種互動(dòng)帶來的外溢效益將為國(guó)家之間選擇某一功能性領(lǐng)域開展合作帶來可能。而對(duì)于區(qū)域治理的興起，張?zhí)N嶺(2019)指出，區(qū)域性問題是治理的內(nèi)因，這類問題范圍廣泛，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全等領(lǐng)域，超出一國(guó)能力范圍，需要區(qū)域?qū)用娴闹卫?。邵鵬(2010)提出，區(qū)域治理進(jìn)程的興起是以區(qū)域一體化作為條件的，區(qū)域的一體化伴隨著其內(nèi)部的某種政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的興起，地區(qū)內(nèi)主要成員間因勢(shì)力均衡的共存并協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，在一體化進(jìn)程中，各國(guó)進(jìn)行分工協(xié)作，創(chuàng)造并提供公共產(chǎn)品，并在不斷交往中增進(jìn)主體間的互適性和彼此行為的可預(yù)測(cè)性，從而推動(dòng)區(qū)域內(nèi)合作機(jī)制的產(chǎn)生。

蘭格(2019)認(rèn)為，治理的實(shí)踐涉及到多層次的互動(dòng)進(jìn)程。邵鵬(2010)提到，區(qū)域治理是一種多中心的治理主體模式，這主要表現(xiàn)在：政府之間的關(guān)系以及區(qū)域政府的競(jìng)爭(zhēng)力是區(qū)域治理的主要內(nèi)容，政府與民間組織、公共部門與私人部門的互動(dòng)關(guān)系也是區(qū)域治理的重要內(nèi)容，區(qū)域治理的結(jié)果在很大程度上取決于政府、企業(yè)和社會(huì)的行為方式。而季劍軍(2017)對(duì)作為重要治理主體的區(qū)域大國(guó)較為重視，大國(guó)是區(qū)域權(quán)力結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵變量，在國(guó)家組群長(zhǎng)期互動(dòng)中可以保持自身穩(wěn)定并決定區(qū)域走勢(shì)的力量；大國(guó)擁有較為成熟的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)，單邊和多邊的地理和資源優(yōu)勢(shì)，能保證區(qū)域治理的領(lǐng)導(dǎo)力，從而引領(lǐng)制度建設(shè)和治理框架體系不斷完善。張?jiān)?2019)、馬銀福(2020)則肯定了區(qū)域組織的作用，他們認(rèn)為區(qū)域政府間組織的組織化、正式化機(jī)制的日趨完善，各種組織架構(gòu)健全。這些組織是協(xié)調(diào)和溝通區(qū)域事務(wù)的平臺(tái)，也是多重權(quán)力交匯的治理機(jī)構(gòu)，構(gòu)成了區(qū)域?yàn)橹黧w的框架結(jié)構(gòu)和治理網(wǎng)絡(luò)。而區(qū)域治理的實(shí)踐層次也在不斷發(fā)展，俞正梁(2001)、張?zhí)N嶺(2019)、鄭先武(2020)認(rèn)為，當(dāng)前區(qū)域的治理層次主要有大區(qū)域的治理，即以洲為治理單元的治理模式；跨區(qū)域的治理，它既是區(qū)域化、區(qū)域政治與區(qū)域治理的強(qiáng)力擴(kuò)張，又是對(duì)全球化、全球政治與全球治理的重要補(bǔ)充；以及正在蓬勃發(fā)展的次區(qū)域治理模式，這些地區(qū)的共性更為明顯，更易形成合作與規(guī)范的內(nèi)化。

區(qū)域治理的合作進(jìn)程是學(xué)者們對(duì)區(qū)域治理的實(shí)踐發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)，季劍軍(2017)認(rèn)為，區(qū)域治理合作是成員國(guó)在涉及共同利益的領(lǐng)域中的主權(quán)讓渡推動(dòng)國(guó)家治理走向共同治理。張?zhí)N嶺(2019)認(rèn)為，區(qū)域治理的實(shí)現(xiàn)有賴于區(qū)域合作機(jī)制的建立，主要有區(qū)域性政治間組織為載體的制度形態(tài)、非正式的對(duì)話、論壇形式的磋商機(jī)制、國(guó)家雙邊或多邊的合作等。幾乎所有觀點(diǎn)都認(rèn)為，歐盟的實(shí)踐發(fā)展是目前最為成熟的區(qū)域合作治理機(jī)制，諾爾特(2016)認(rèn)為歐盟的治理實(shí)踐是“以經(jīng)濟(jì)合作為主軸的區(qū)域一體化逐漸向涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域的綜合性治理的過渡”。亨克·奧弗比克(2013)認(rèn)為，歐盟已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各類物質(zhì)要素流動(dòng)的區(qū)域連接，建立政府間的政治體制，實(shí)現(xiàn)了超國(guó)家的區(qū)域構(gòu)建。哈貝馬斯(2001)認(rèn)為歐盟的區(qū)域化治理行為遵循政治置于市場(chǎng)之前的邏輯，通過建立政治統(tǒng)一體和跨民族的政權(quán)，在確保民族國(guó)家的各項(xiàng)功能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)超國(guó)家民主的合法程序。

亞洲地區(qū)的治理實(shí)踐在冷戰(zhàn)后愈發(fā)受到學(xué)界重視。俞正梁(2001)指出，冷戰(zhàn)結(jié)束以后，區(qū)域性的政治合作和治理實(shí)踐加快發(fā)展，一種更為開放的區(qū)域組織聯(lián)系凸顯，最典型的是亞太經(jīng)合組織，它整合了亞洲地區(qū)內(nèi)基本所有主要國(guó)家作為成員國(guó)，在政治合作關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建政治間網(wǎng)絡(luò)及多種有關(guān)組織，其目的是確立一種開放性與多邊性的制度化論壇，而非進(jìn)行域內(nèi)國(guó)家的整合，體現(xiàn)了富有東方特色的“開放的地區(qū)主義”。張勝軍(2017)認(rèn)為，西方自由主義語境的治理觀導(dǎo)致全球治理制度和規(guī)則碎片化并陷入能力不足的困境，而隨著全球治理的全面政治化和新興國(guó)家的蓬勃發(fā)展，國(guó)際社會(huì)中正在逐漸出現(xiàn)“東南主義”的跨區(qū)域治理范式，通過其獨(dú)有的敘事邏輯和概念性理論構(gòu)建應(yīng)對(duì)更為緊迫、更為重要和更為廣泛的目標(biāo)和利益。鄭先武(2020)在亞洲地區(qū)區(qū)域治理的實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)了三種國(guó)際區(qū)域治理的行為路徑。

三、區(qū)域與全球的關(guān)系

而目前學(xué)界對(duì)于區(qū)域與全球的關(guān)系存在一定的共識(shí)，比較典型的是鄭先武(2020)在拉姆什·塔庫(kù)爾(2006)的研究基礎(chǔ)上所總結(jié)的：區(qū)域是治理單元，在國(guó)際關(guān)系中有存在的實(shí)體，形成了介于全球和國(guó)家之間的重要的新型互動(dòng)層次。因其具有治理所需的特定的區(qū)域規(guī)則體系和跨國(guó)管理機(jī)制，與全球治理的發(fā)展緊密地聯(lián)系在一起，旨在解決國(guó)家層次和全球?qū)哟坞y以解決的問題，可以在兩者之間架起一座互通的橋梁，因而成為興起中的全球治理的一種重要的補(bǔ)充性層次?？梢哉f，在目前的各項(xiàng)研究成果中，將區(qū)域的治理行動(dòng)較多視作全球治理的補(bǔ)充，或者是赫爾德(2001)所言的“全球治理的中間層次”。

在全球治理與區(qū)域治理的互動(dòng)關(guān)系上，霍斯蒂(1992)的研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域治理的實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于全球性的治理發(fā)展，當(dāng)前全球性的治理實(shí)踐和規(guī)范有著明顯的區(qū)域淵源，區(qū)域治理的發(fā)展更為深遠(yuǎn)。此外對(duì)于區(qū)域治理對(duì)全球治理的促進(jìn)作用與二者的協(xié)同發(fā)展，學(xué)界也多有論述，俞正梁(2001)認(rèn)為區(qū)域治理與全球治理在本質(zhì)上是相互依存、相互補(bǔ)促、相互制約、同步進(jìn)行的，兩者是矛盾的統(tǒng)一體。全球治理和區(qū)域治理可以通過協(xié)調(diào)與合作并行不悖地發(fā)展下去，并實(shí)現(xiàn)共同的健康發(fā)展。邵鵬(2014)就此問題做了更詳細(xì)的闡述，區(qū)域治理不僅是一個(gè)多邊合作的過程，同時(shí)也是上述各種當(dāng)代合作問題暴露、處理和演進(jìn)的過程。區(qū)域治理能促進(jìn)國(guó)際治理格局多極化和民主化發(fā)展的積極態(tài)勢(shì)，客觀上可以約束全球治理進(jìn)程的方向，在一定程度上為全球化提供必要的規(guī)范。

百年大變變局的到來使國(guó)際體系中的不穩(wěn)定性與不確定性顯著增加，在全球?qū)哟螒?yīng)對(duì)跨國(guó)問題的復(fù)雜性帶來的較低的可操作性，由此部分學(xué)者對(duì)于區(qū)域化的治理合作前景有著積極的預(yù)期。例如，李博一(2020)認(rèn)為，區(qū)域內(nèi)的國(guó)家由于地域的相鄰性，有著更多的相同點(diǎn)和共同利益，從而形成了相互合作的基礎(chǔ)。區(qū)域一體化可以使它們共同對(duì)付外部挑戰(zhàn)，在國(guó)際機(jī)制或談判中協(xié)調(diào)它們的區(qū)域立場(chǎng)，促進(jìn)共同收益和價(jià)值，解決共同問題。

四、結(jié)語

目前對(duì)于區(qū)域治理的研究，仍存在著一定的不足，多數(shù)研究者將區(qū)域作為全球治理的一個(gè)部分或一個(gè)層次進(jìn)行研究，而區(qū)域作為地理，歷史，與社會(huì)實(shí)踐的聚合行為體，有著獨(dú)立的本體地位，目前對(duì)于以區(qū)域?yàn)楸倔w的理論體系尚未構(gòu)建。同時(shí)，目前學(xué)界對(duì)于地域經(jīng)驗(yàn)的挖掘較為失衡，目前的理論仍是在西方話語主導(dǎo)下對(duì)歐洲經(jīng)驗(yàn)的挖掘，對(duì)于來自亞洲、拉美地區(qū)、非洲的治理實(shí)踐仍需更深層次的研究，因此，為了構(gòu)建更具普適性的理論體系，研究案例的來源應(yīng)當(dāng)注重多樣化。隨著次區(qū)域治理實(shí)踐的不斷興起，次區(qū)域的區(qū)域特性更為明顯，治理合作的形式更為多樣化，對(duì)于次區(qū)域的研究需要投入更多的精力。此外，由于區(qū)域長(zhǎng)期被視為一個(gè)治理的層次，對(duì)于區(qū)域內(nèi)部的結(jié)構(gòu)研究仍處于較為空白的狀態(tài)，而這對(duì)區(qū)域治理的本體論地位有著重要的意義。同時(shí)，對(duì)于區(qū)域研究的方法論仍處于長(zhǎng)期相互割裂的情況，學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)。