資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益：規(guī)模測算及政府間分享

張文龍 呂紅霞 牛富榮

1.山西財經(jīng)大學金融學院 2.山西財經(jīng)大學財政與公共經(jīng)濟學院

一、引言

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，為資源開采地政府帶來了收益。由于礦產(chǎn)資源本身具有沉沒成本高、生產(chǎn)周期長、不確定性和可耗竭性等特點，也給開采地政府預(yù)測資源收益帶來了挑戰(zhàn)。我國資源型地區(qū)主要分布在中西部地區(qū)，這些地區(qū)以礦產(chǎn)資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展往往依賴于資源收益。然而，開采地政府如果無法合理預(yù)測礦產(chǎn)資源收益的規(guī)模，僅僅作為“收益的接受者”，就會將資源收益的不確定性傳遞到公共支出，對經(jīng)濟增長造成損害。因此，如何預(yù)測礦產(chǎn)資源收益就成為我國開采地政府需要解決的基礎(chǔ)問題。

隨著20世紀80年代我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的逐步探索和建立，學者們開始對礦產(chǎn)資源收益的測算方法進行研究。由于礦產(chǎn)資源開采活動會產(chǎn)生預(yù)期現(xiàn)金流，王四光等提出可以采取國際上通用的貼現(xiàn)現(xiàn)金流（Discounted Cash Flow，DCF）分析方法，用貨幣來計量資產(chǎn)未來收益。收益現(xiàn)值法是被人們廣泛認同的一種計算礦產(chǎn)資源價值的方法，沈振宇等歸納了幾種用現(xiàn)值法計算礦產(chǎn)資源價值的模型，并進行了相應(yīng)的分析。此外，計算礦產(chǎn)資源的收益現(xiàn)值，需要合理測算礦產(chǎn)資源未來的凈收益。通過建立未來凈收益的動態(tài)預(yù)測模型，實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)凈收益的分析和預(yù)測。測算資源收益還要考慮貨幣時間價值，張金鎖等應(yīng)用隨機時間序列理論和資產(chǎn)評估理論，提出了根據(jù)歷史數(shù)據(jù)預(yù)測折現(xiàn)率的方法。

在上述基礎(chǔ)上，有學者進一步提出了礦產(chǎn)資源收益預(yù)測模板，該模板是開采地政府測算資源收益規(guī)模的有效工具。首先，準確地測算礦產(chǎn)資源收益規(guī)模不僅需要考慮地質(zhì)、價格、制度和開采技術(shù)的相互作用，還需要合理地估計開發(fā)成本、最終產(chǎn)量，并做出經(jīng)濟和融資假設(shè)。其次，Bauer從時間維度探索并提出收益規(guī)模測算應(yīng)涵蓋礦產(chǎn)資源生命周期內(nèi)勘探、開采等相關(guān)經(jīng)濟活動，以及考慮中長期內(nèi)可能出現(xiàn)的價格波動和資源枯竭。最后，學者們從國家層面和項目層面建立了標準的礦產(chǎn)資源收益預(yù)測模板。Basdevant et al.從國家層面建立的財政策略模板，根據(jù)礦產(chǎn)資源開采和財政收入的歷史趨勢對未來資源收益規(guī)模進行測算。Luca et al.從項目層面提出的資源行業(yè)財政分析（FARI）方法作為一種收益預(yù)測工具，由詳細的、基于Excel的貼現(xiàn)現(xiàn)金流（DCF）模型組成，通過測算礦產(chǎn)資源項目的未來現(xiàn)金流得到開采地政府資源收益規(guī)模的總量。

然而，基于我國政府間收入劃分的制度安排，預(yù)測出的資源收益還需要在政府間進行分享。目前我國礦產(chǎn)資源收益已經(jīng)形成了稅、費、金的格局，國內(nèi)學者進一步圍繞礦產(chǎn)資源利益相關(guān)者收益分配方面進行了較為充分的探討。1994年實行分稅制以來，我國不斷推進中央與地方收入劃分改革，確定了不同收入在中央和地方政府間分享的方式及比例。同樣，礦產(chǎn)資源收益也要依法在中央和地方政府之間進行分配。從收益分享的角度看，礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益的實際享有者是國家，國家又根據(jù)行政層級關(guān)系將收益在中央和地方政府間進行了進一步的分配。因此，在中央與地方政府分權(quán)的框架下，礦產(chǎn)資源收益分享成為平衡政府間財政收入的重要手段和工具。

梳理現(xiàn)有文獻可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)對資源收益測算和政府間分享的研究起步較晚，還未形成規(guī)范的預(yù)測模板，但國際上已經(jīng)取得長足進展。由于我國理論和實踐經(jīng)驗的不足，本文主要將修訂后的FARI模板應(yīng)用到X省煤炭資源收益的預(yù)測中。對X省煤炭資源收益的預(yù)測一定程度上解決了開采地政府礦產(chǎn)資源收益量化的問題，也為我國其他資源型地區(qū)預(yù)測資源收益提供了經(jīng)驗借鑒。

二、理論分析

（一）礦產(chǎn)資源生命周期

與礦產(chǎn)資源相關(guān)的投資和生產(chǎn)活動在很多情況下是不同于其他行業(yè)的。第一，基礎(chǔ)設(shè)施和資源開發(fā)的初始投資非常巨大，投資期限通常較漫長。第二，礦產(chǎn)資源開發(fā)的前置期長，勘探和開發(fā)過程中的支出一旦發(fā)生，即可視為沉沒成本。第三，礦產(chǎn)資源生命周期的各個階段會面臨很多不確定性，特別是在勘探和開發(fā)階段；運營階段也會面臨礦產(chǎn)價格的波動以及資源儲量大小的不確定性所帶來的風險。第四，礦產(chǎn)資源一旦枯竭，其盈利水平會受到影響。第五，由于礦產(chǎn)資源的一系列開采活動會給當?shù)厣鷳B(tài)等造成破壞，需要考慮關(guān)閉成本。礦產(chǎn)資源開采活動所需時間很長，生命周期可以分為勘探、開發(fā)、運營以及關(guān)閉和關(guān)閉之后四個階段，每個階段有不同的生產(chǎn)和成本特征。資源項目的生命周期見圖1。

圖1 資源項目的生命周期

礦產(chǎn)資源勘探是生命周期的第一階段。國家擁有對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，礦產(chǎn)資源的勘察需要依法申請登記，領(lǐng)取勘察許可證。在取得探礦權(quán)后，確定和評估開采地區(qū)的地質(zhì)情況、資源范圍和性質(zhì)。這一階段費用大多數(shù)與進行地質(zhì)調(diào)查有關(guān)。如果初步勘探成功，將進一步確定潛在礦床的質(zhì)量和數(shù)量，并確定提取礦石的方法。

礦產(chǎn)資源開發(fā)是生命周期的第二階段。開發(fā)階段是所有階段中資本最密集的階段，這個階段的主要工作是估計礦產(chǎn)資源的潛在價值并確定開采項目是否有利可圖。開采項目建設(shè)時間主要取決于資源所在地點、規(guī)模以及開發(fā)的難易程度，包括基礎(chǔ)設(shè)施的需求。

礦產(chǎn)資源運營是生命周期的第三階段。這一階段會對礦產(chǎn)資源進行連續(xù)開采并加工成礦產(chǎn)品。運營階段持續(xù)時間會比較長，主要工作包括采掘、加工、運輸以及支持服務(wù)。在這個階段，運營成本主要包括勞動力、燃料和電力等重要支出。同時，還需要根據(jù)社會市場經(jīng)濟條件、政治環(huán)境以及生產(chǎn)等問題，及時調(diào)整運營策略。

礦產(chǎn)關(guān)閉是生命周期的第四階段，將運營中的礦山有序、安全和環(huán)保地轉(zhuǎn)入關(guān)閉狀態(tài)。當儲量耗盡或生產(chǎn)不再有利可圖時，礦山就會關(guān)閉。提交關(guān)閉礦山報告并獲得批準后，需要完成有關(guān)勞動安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護工作，或者繳清土地復(fù)墾和環(huán)境保護的有關(guān)費用。

（二）礦產(chǎn)資源收益構(gòu)成

在礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟活動中，開采地政府主要通過征收稅收費用的形式獲得收益。我國現(xiàn)已建立了有償取得和有償開采相結(jié)合的礦產(chǎn)資源有償使用制度，資源開采地政府可以通過資源稅費、國有股權(quán)分紅等獲得部分礦產(chǎn)資源收益。具體的收益來源涉及一般性的增值稅、企業(yè)所得稅等稅收收入和對礦產(chǎn)資源單獨課征的資源稅、礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費等收入，還包括國有資本經(jīng)營收入中的利潤上繳和股利、股息等收益。

增值稅是一種流轉(zhuǎn)稅，對礦產(chǎn)品在生產(chǎn)、流通、銷售等多個環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的增值額進行征稅。根據(jù)2019年4月起實施的最新增值稅稅率表，銷售礦產(chǎn)品稅率進一步由16%降低到13%。增值稅的應(yīng)納稅額為當期銷項稅額抵扣當期進項稅額后的余額，但是礦產(chǎn)品多是初級產(chǎn)品，為直接生產(chǎn)礦產(chǎn)品而購進及消耗的原材料很少，只有少量的進項稅額可以抵扣，因而礦產(chǎn)資源產(chǎn)出的絕大部分都要作為增值部分繳納增值稅。

礦產(chǎn)資源開采和運營過程中企業(yè)取得的經(jīng)營所得和其他所得需要按照一定比例繳納企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅以凈所得為計稅依據(jù)，通常與資源項目盈利能力密切相關(guān)。《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，在計算應(yīng)納稅所得額時，與取得資源收益有關(guān)的合理成本、費用和損失等支出，準予扣除。根據(jù)最新企業(yè)所得稅稅率，當前我國礦業(yè)企業(yè)普遍適用25%的所得稅率。

在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，我國組織并征收資源稅。資源稅主要作為地方稅種，是對我國開采或生產(chǎn)應(yīng)稅礦產(chǎn)品的單位和個人，就其收益征收的一種稅?！顿Y源稅法》（2019）通過法律的形式，規(guī)定對礦產(chǎn)資源普遍實行從價計征。從價計征方式下應(yīng)納稅額按照應(yīng)稅資源產(chǎn)品的銷售額乘以具體適用稅率計算，征稅對象為原礦或者選礦的，應(yīng)當分別確定具體適用稅率，礦產(chǎn)資源稅率由省級政府統(tǒng)籌考慮確定。

礦業(yè)權(quán)出讓收益是國家基于自然資源所有權(quán)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)（簡稱“礦業(yè)權(quán)”）出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人（簡稱“礦業(yè)權(quán)人”）而依法收取的國有資源有償使用收入，礦業(yè)權(quán)出讓收益包括探礦權(quán)出讓收益和采礦權(quán)出讓收益。《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號）規(guī)定，可以通過招標、拍賣、掛牌等競爭方式出讓礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)出讓收益按招標、拍賣、掛牌的結(jié)果確定。按照協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)的，收益按照市場基準價就高確定。礦業(yè)權(quán)出讓收益在出讓時一次性確定，原則上以貨幣資金方式支付。

礦業(yè)權(quán)占用費是指國家將礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)出讓給礦業(yè)權(quán)人，并按規(guī)定向礦業(yè)權(quán)人收取的使用費?！蛾P(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號）規(guī)定，在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費整合為礦業(yè)權(quán)占用費。將現(xiàn)行主要依據(jù)占地面積、單位面積按年定額征收的探礦權(quán)采礦權(quán)使用費，整合為根據(jù)礦產(chǎn)品價格變動情況和經(jīng)濟發(fā)展需要實行動態(tài)調(diào)整的礦業(yè)權(quán)占用費。

礦產(chǎn)資源屬于國家所有，我國國有礦山企業(yè)是開采礦產(chǎn)資源的主體，需要按照一定比例上繳稅后凈利潤。由于大部分礦山企業(yè)都有國有控股或參股，國有資本經(jīng)營收入還包括國有控股、參股的礦山企業(yè)國有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息收入，以及礦山企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入和清算凈收益中國家所得的部分。

三、X省煤炭資源收益的規(guī)模測算

X省煤炭資源豐富，是典型的資源型經(jīng)濟地區(qū)，也是我國重要的能源供應(yīng)基地。煤炭資源收益是當?shù)卣匾呢斦杖雭碓?，以修訂后的FARI模板為基礎(chǔ)測算X省政府煤炭資源的收益規(guī)模。預(yù)測模板需要考慮資源項目整個生命周期在內(nèi)的生產(chǎn)和成本概況、作出經(jīng)濟和融資假設(shè)以及設(shè)定征收制度。還要計算項目稅前現(xiàn)金流和不同項目構(gòu)成的收入，并在此基礎(chǔ)上得出政府資源收益規(guī)模。模板所需煤炭產(chǎn)量、成本和相關(guān)數(shù)據(jù)來自《X省統(tǒng)計年鑒》《中國能源統(tǒng)計年鑒》《中國稅務(wù)年鑒》等。

（一）模板數(shù)據(jù)設(shè)定

首先，在模板中需要輸入與生產(chǎn)和成本相關(guān)的數(shù)據(jù)。煤炭在開采和加工過程中可以生產(chǎn)多種礦產(chǎn)品，但從經(jīng)濟角度來看，通常只有一種可清楚辨認的初級產(chǎn)品，假定X省只生產(chǎn)原煤這一種商品，因此項目年產(chǎn)量主要指的是原煤的噸數(shù)。同時，煤炭在不同的生命周期涉及到的成本類別也不一樣，預(yù)測模板中對這些成本進行了分類。在勘探階段，成本直接計入費用。在開發(fā)階段，資本支出包括開發(fā)成本和重置成本，開發(fā)成本包括有形支出（如不動產(chǎn)、廠房和設(shè)備的投資，往往進行折舊處理）和無形支出（如研發(fā)支出，往往在發(fā)生時計入費用）。在運營階段，涉及更多的細分活動，主要包括與開采過程直接有關(guān)的各項費用；與液體分離、洗滌、破碎和研磨等加工、精煉和選礦活動有關(guān)的成本；以及其他運營成本，如銷售費用和管理費用。所有的運營成本通常都是在發(fā)生時費用化。此外，還涉及到礦山關(guān)閉的成本，主要是礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金。

其次，在模板中需要輸入融資假設(shè)和經(jīng)濟假設(shè)。融資假設(shè)包括借款融資中的前期開發(fā)成本的百分比、回收期和借款的利率，目的是計算企業(yè)所得稅中的利息支出。經(jīng)濟假設(shè)主要包括折現(xiàn)率、通貨膨脹率和資源價格等。折現(xiàn)率主要是考慮資金的時間價值，通過折現(xiàn)率來計算政府收益的凈現(xiàn)值。雖然項目成本數(shù)據(jù)和價格假設(shè)是按實際價值輸入模板的，但模板中計算的通貨膨脹因素是以名義價值進行的，這種方法確保了資本折舊和其他與稅收相關(guān)的計算能更好地反映市場價值。通貨膨脹率在現(xiàn)實中可能因不同的成本類別而不同，但為簡單起見，假設(shè)只使用統(tǒng)一適用于價格和成本的通貨膨脹率，并且假定煤炭價格不變。

最后，在模板中對資源收益構(gòu)成的征收制度進行設(shè)定。資源稅以凈收入為計算基礎(chǔ)，按實際銷售額扣除合法取得的增值稅相關(guān)發(fā)票以及運雜費后的余額確定。企業(yè)所得稅針對礦產(chǎn)資源生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營所得和其他所得進行征收，按照會計準則對各種成本進行費用化或折舊的處理，以資源收入總額減去相關(guān)成本、費用和前期虧損為計稅依據(jù)。增值稅以資源商品在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的增值額作為計稅依據(jù)。除此之外，為維護國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，我國在礦產(chǎn)資源出讓環(huán)節(jié)，征收礦業(yè)權(quán)出讓收益；在礦產(chǎn)資源占用環(huán)節(jié)，征收礦業(yè)權(quán)占用費；在礦產(chǎn)資源退出環(huán)節(jié)，為籌集治理恢復(fù)資金，征收礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金。資源收益預(yù)測模板所需數(shù)據(jù)輸入見表1。

表1 模板數(shù)據(jù)輸入內(nèi)容

（二）項目稅前現(xiàn)金流測算

在輸入所有必要的經(jīng)濟參數(shù)、征收制度、生產(chǎn)和成本數(shù)據(jù)后，該模板可以計算出項目稅前凈現(xiàn)金流，這是后續(xù)計算資源稅、企業(yè)所得稅等收益項目的基礎(chǔ)。年度項目稅前凈現(xiàn)金流的計算公式如下：礦產(chǎn)資源項目稅前凈現(xiàn)金流=總收入（產(chǎn)量×價格）-交通和精煉加工總成本-勘探成本-開發(fā)成本-重置成本-運營成本-關(guān)閉成本。X省煤炭資源項目稅前現(xiàn)金流計算結(jié)果見表2。一旦確定了年度稅前凈現(xiàn)金流，就可以計算出兩個重要參數(shù)：給定折現(xiàn)率下的項目凈現(xiàn)值（NPV）和項目稅前內(nèi)部收益率（IRR），這里折現(xiàn)率采用經(jīng)濟假設(shè)中的政府折現(xiàn)率。項目凈現(xiàn)值計算公式如下：

表2 X省煤炭資源項目稅前現(xiàn)金流單位：億元

式中CF為第n年凈現(xiàn)金流量，r為折現(xiàn)率，內(nèi)部收益率（IRR）是指項目現(xiàn)金流的NPV=0時候的折現(xiàn)率。

在上述價格、成本假設(shè)和稅前現(xiàn)金流的基礎(chǔ)上，可以計算出X省煤炭資源項目的實際內(nèi)部收益率為27.1%，凈現(xiàn)值為3 841億元；項目的名義內(nèi)部收益率為32.2%，凈現(xiàn)值為5 714億元。一般來說，如果一個項目的凈現(xiàn)值為正或者內(nèi)部收益率高于公司的資本成本或預(yù)期回報率，它就被認為是稅前可行的。因此，從凈現(xiàn)值和內(nèi)部收益率的角度來考慮，X省煤炭資源項目是可行的，可以進行后續(xù)的開采和生產(chǎn)。

（三）政府收益測算結(jié)果

X省政府收益主要來源于以下五個方面：（1）煤炭在銷售環(huán)節(jié)繳納礦產(chǎn)資源稅，當前X省對煤炭實行從價計征，稅率為8%，應(yīng)納稅額按照應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售額乘以具體適用稅率；（2）礦業(yè)權(quán)出讓收益包括探礦權(quán)出讓收益和采礦權(quán)出讓收益，礦業(yè)權(quán)出讓收益X省通過出讓金額的形式征收，礦業(yè)權(quán)占用費按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標準為每平方公里每年1 000元；（3）企業(yè)所得稅是根據(jù)應(yīng)稅收入計算的，其定義為凈收入減去允許扣除的部分，當前我國礦業(yè)企業(yè)一般適用25%的所得稅率；（4）礦業(yè)企業(yè)作為增值稅一般納稅人發(fā)生增值稅應(yīng)稅銷售行為適用13%的稅率；（5）國有資本經(jīng)營收入包括煤炭企業(yè)超額利潤和政府參股所得的收益。表3是模板測算出的政府收益結(jié)果。

表3 X省煤炭資源收益的分項測算結(jié)果 單位：億元

除了測算X省煤炭資源收益規(guī)模之外，觀察政府收益構(gòu)成的時間分布也很重要。圖2直觀地反映了X省煤炭資源的收益規(guī)模和時間分布。從橫向來看，X省煤炭資源收益構(gòu)成特征如下：收益主要來源于資源稅、增值稅、企業(yè)所得稅、礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費等，其中由于增值稅具有課征普遍、稅源充足的特點，是政府資源收益的重要組成部分；資源稅在整個生命周期為政府提供了一個相對適中和穩(wěn)定的收入來源；企業(yè)所得稅的彈性較大，隨著資源項目的不斷盈利，企業(yè)所得稅的收益也逐漸提高；礦業(yè)權(quán)出讓收益保證了政府盡早獲得收入；礦業(yè)權(quán)占用費可以持續(xù)產(chǎn)生收入，但其所占比例極低。從縱向來看，X省資源收益在生命周期不同階段特征如下：在勘探階段，政府收益主要來源于礦業(yè)權(quán)出讓收益；在開發(fā)和運營階段，礦產(chǎn)資源的相關(guān)活動為開采地政府帶來了持續(xù)且大規(guī)模的收益；在關(guān)閉階段，政府收益相對較少。

圖2 X省煤炭資源收益規(guī)模及時間分布

四、X省煤炭資源收益的政府間分享

政府間財政收入的分享機制是我國財政體制的重要內(nèi)容。1994年分稅制改革劃分了中央與地方的事權(quán)和支出責任，也進一步劃分了中央與地方的收入。從礦產(chǎn)資源項目中獲得的收益同樣需要按照一定的比例在中央政府與地方政府之間分享，主要采取“自下而上”的方式進行。國務(wù)院《關(guān)于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》（國發(fā)〔2003〕26號）規(guī)定，中央與地方所得稅收入分享比例按中央分享60%，地方分享40%執(zhí)行，資源項目獲得的企業(yè)所得稅收入按照6 4的比例進行分成。增值稅在中央和地方政府之間平均分配。《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（國發(fā)〔2016〕26號）將所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。《關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》（國發(fā)〔2016〕53號）中規(guī)定按照現(xiàn)行財政管理體制，納入改革的礦產(chǎn)資源稅收入全部為地方財政收入，資源稅收入歸屬于地方政府可以發(fā)揮調(diào)節(jié)級差收入作用，促進資源行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》把礦業(yè)權(quán)出讓收益中央與地方分享比例確定為4 6，礦業(yè)權(quán)占用費中央與地方分享比例確定為2 8，兼顧礦產(chǎn)資源國家所有與礦產(chǎn)地利益，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定；礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費用于地質(zhì)調(diào)節(jié)和礦山生態(tài)保護修復(fù)等支出，維護國家所有者權(quán)益的同時也提高礦產(chǎn)資源利用效率。表4基于X省煤炭資源收益規(guī)模的測算結(jié)果，根據(jù)不同收益項目下中央與地方政府間收益分享比例，得出了X省煤炭資源收入在政府間的劃分結(jié)果。

從表4的資源收益分享比例來看，對礦產(chǎn)資源專門課征的資源稅、礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費的分享比例主要傾向于地方政府，增值稅和企業(yè)所得稅等主體稅種在中央政府和地方政府間分享相對比較平均。在我國現(xiàn)有的收入分享機制下，X省煤炭資源收益更多流入了地方政府，擴大地方自主財力，滿足了政府財政支出的需要。由于事權(quán)與支出責任的對稱是政府間收益分享機制核心，對資源收益劃分比例側(cè)重于地方政府也就意味著X省相應(yīng)承擔更多礦產(chǎn)資源事權(quán)和其他支出責任。中央政府擁有對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，但是并不能直接對礦產(chǎn)資源的開發(fā)進行管理，資源開采地政府依法負責礦產(chǎn)資源的管理和監(jiān)督。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)自然資源領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2020〕19號）中明確了中央政府與地方政府在自然資源調(diào)查監(jiān)測、產(chǎn)權(quán)管理、生態(tài)保護修復(fù)等方面的財政事權(quán)和支出責任劃分，從而提高自然資源領(lǐng)域財政資源配置效率和使用效益，促進自然資源的保護和合理利用。因此，地方政府在獲得礦產(chǎn)資源收益的同時，不僅要提高資源收益的使用效率，還要合理利用和保護礦產(chǎn)資源以實現(xiàn)收益的可持續(xù)性。

表4 中央和地方政府收益劃分

五、結(jié)論與展望

礦產(chǎn)資源為開采地政府提供了重要的財政收入來源，有效預(yù)測資源收益也成為開采地政府管理資源收益的重要基礎(chǔ)。本文主要運用修訂后的FARI模板測算出X省煤炭資源收益的規(guī)模，并將資源收益在中央和省級政府間進行分享，最終預(yù)測出X省煤炭資源收益，并得出以下結(jié)論。一是開采地政府礦產(chǎn)資源收益主要由增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費等構(gòu)成，其中增值稅所占資源收益份額最大，約為50%，資源稅和企業(yè)所得稅在長期產(chǎn)生的收入流均較為穩(wěn)定，礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費占政府資源收益的比重較小。二是在礦產(chǎn)資源整個生產(chǎn)周期內(nèi)，各個階段政府收益規(guī)模有所不同，開采地政府能夠持續(xù)且大規(guī)模獲得收益的階段集中于礦產(chǎn)資源開發(fā)和運營時期。三是從政府間收益分享來看，增值稅和企業(yè)所得稅等主體稅種在央地間分享比例比較平均，礦產(chǎn)資源專項收益的分享比例則更加側(cè)重于地方政府，從而大部分礦產(chǎn)資源收益歸屬于地方政府。

總之，預(yù)測資源收益有利于開采地政府明確未來礦產(chǎn)資源收益的構(gòu)成和時間分布，從而為開采地編制預(yù)算收入、防范收益波動風險、進行敏感性分析等提供決策依據(jù)。但我國對資源收益的預(yù)測仍然處于起步階段，對于未來的研究可以從以下三個方面推進。首先，開采地政府資源收益的長期流入狀況得到估算，為開采地政府對資源收益的優(yōu)化配置提供了規(guī)劃前提，由此未來可對長期資源收益優(yōu)化配置的具體方案以及實施層面進行研究與拓展。其次，資源收益預(yù)測可以作為測算地方財權(quán)的工具與確定各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)，按照政府間財政事權(quán)劃分，合理確定各級財政承擔的支出責任并理順省以下政府間收入關(guān)系。最后，資源收益預(yù)測結(jié)果是政府收集資源收益的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為進一步完善我國礦產(chǎn)資源收益統(tǒng)計制度提供改革建議和政策思路。