二輪延包中的公平與效率問題研究

劉靈輝，張迎新

二輪延包中的公平與效率問題研究

劉靈輝，張迎新

（電子科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 611731）

綜合運(yùn)用文獻(xiàn)資料法和理論分析法，探討二輪延包中所面臨的公平問題與效率問題的具體表現(xiàn)，公平問題主要表現(xiàn)在：已死亡的農(nóng)民有地可耕，新出生的農(nóng)民無地可種；嫁出的閨女有地可望，娶入的媳婦無地可盼；進(jìn)入體制內(nèi)工作的農(nóng)村精英有地可租，留守鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)的普通農(nóng)民無地可耕；效率問題主要表現(xiàn)在：傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營占主導(dǎo)的土地分散零碎化局面猶在；進(jìn)城農(nóng)民“人地分離”且土地依賴程度低導(dǎo)致土地撂荒現(xiàn)象普遍。深入剖析了二輪延包所面臨的公平問題與效率問題的深層原因：第一，地權(quán)固化的趨勢使得農(nóng)村土地集體所有制“人人有份”的要義難以得到兌現(xiàn)；第二，人多地少的國情及農(nóng)地社會(huì)保障兜底功能使得小農(nóng)經(jīng)營格局得以延續(xù)；第三，進(jìn)城農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)渠道不暢與土地退出機(jī)制不健全。最后，提出了三個(gè)方面的政策建議：第一，構(gòu)建無地農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制，依法落實(shí)無地農(nóng)民的承包地；第二，基于市場機(jī)制構(gòu)建起進(jìn)城農(nóng)民土地退出與無地農(nóng)民土地承接的新機(jī)制；第三，完善土地流轉(zhuǎn)市場，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，探索集體經(jīng)濟(jì)組織土地集中經(jīng)營的新模式。

二輪延包；公平；效率；土地流轉(zhuǎn)；土地退出；無地農(nóng)民

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一大特征便是“按戶發(fā)包、人人有份”，這種平均主義大鍋飯式的分地模式基本做到了起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平，保障了土地在集體成員間分配的公平性。然而，在漫長的第二輪土地承包期內(nèi)，不同農(nóng)戶人口增減變化所誘發(fā)的土地—?jiǎng)趧?dòng)的不匹配問題嚴(yán)重威脅著農(nóng)村社會(huì)的公平正義。故而，通過土地調(diào)整這一以滿足農(nóng)戶地權(quán)平等為核心目標(biāo)的資源再分配機(jī)制就隨之產(chǎn)生[1]。然而，基于公平原則的土地頻繁調(diào)整會(huì)導(dǎo)致承包地進(jìn)一步細(xì)碎化、動(dòng)搖農(nóng)民對土地承包經(jīng)營制度的信心，進(jìn)而降低農(nóng)戶長期投資承包地的積極性，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。因此，在20世紀(jì)90年代，中央便確立了“增人不增地，減人不減地”“大穩(wěn)定，小調(diào)整”等以穩(wěn)定地權(quán)為目標(biāo)的農(nóng)村土地制度改革方向，隨后，承包期內(nèi)“禁止調(diào)地”、土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)地位確立、土地確權(quán)登記頒證等改革舉措進(jìn)一步穩(wěn)定了地權(quán)，改善了農(nóng)戶經(jīng)營的行為預(yù)期，從而增進(jìn)了制度安排的經(jīng)濟(jì)績效。然而，一方面，經(jīng)過多年的人口增減變化，以及土地綜合整治、土地征收、退耕還林還草、集體公益事業(yè)占用等行為帶來的農(nóng)戶間承包地差異化增減，農(nóng)村人地關(guān)系變得愈加錯(cuò)綜復(fù)雜，不同農(nóng)戶間人均承包地占有不均衡程度大幅攀升，公平問題凸顯。另一方面，土地是農(nóng)村賴以發(fā)展的一項(xiàng)重要生產(chǎn)資料，推動(dòng)對土地資源的高效開發(fā)與利用，挖掘土地的隱含價(jià)值，釋放土地的活力，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民增產(chǎn)創(chuàng)收的關(guān)鍵舉措。但是，在宏觀上，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中仍占主導(dǎo)地位，土地分散化、零碎化的經(jīng)營格局并沒有根本扭轉(zhuǎn)；在微觀上，伴隨著數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民涌入城市，“人地分離”現(xiàn)象的普遍存在使得土地被粗放利用以及拋荒撂荒的可能性大幅攀升。

從 20 世紀(jì) 70 年代末家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始實(shí)施至今，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)歷了兩輪土地發(fā)包工作，第一輪土地發(fā)包開始于1983年前后，土地承包期為15 年。第二輪土地發(fā)包從1993年左右開始，到1999年基本完成，土地承包期為30 年。由于各地開展第二輪土地發(fā)包工作的時(shí)間不一致，從2023年開始，大批農(nóng)戶的承包地面臨著第二輪承包到期，2026年到2028年是第二輪土地承包到期的高峰期。2017年，黨的十九大報(bào)告提出了“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，2019年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》提出“第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則”（簡稱“二輪延包”），嚴(yán)禁土地“大調(diào)整”，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，并對土地“小調(diào)整”設(shè)定了嚴(yán)格的程序和條件限制。雖然中央對于二輪延包的大方向已經(jīng)比較明確，但仍然面臨著如何設(shè)計(jì)二輪延包的具體實(shí)施舉措與執(zhí)行路徑的問題[2]，這事關(guān)二輪延包中公平與效率問題的有效協(xié)調(diào)。因此，在二輪延包中，如何保障第二輪土地發(fā)包時(shí)沒有分得承包地的無地農(nóng)民的權(quán)益，有效緩解不同農(nóng)戶間人均承包地面積差異懸殊的問題，同時(shí)破解與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相伴隨的土地分散零碎、大量農(nóng)民“離土離鄉(xiāng)”進(jìn)城謀生造成的農(nóng)地利用效率低下問題，是在設(shè)計(jì)二輪延包的實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)所必須著重考慮的重大現(xiàn)實(shí)問題。

學(xué)界對二輪延包中的公平與效率問題進(jìn)行了研究。在公平方面，劉靈輝、向雨瑄[3]指出，不同農(nóng)戶間人均承包地面積越來越不平衡，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的全體農(nóng)戶逐漸分化為無地農(nóng)戶、少地農(nóng)戶、人地均衡型農(nóng)戶、多地農(nóng)戶等情形；在效率方面，當(dāng)前農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象較為普遍，甚至有的小組幾乎全部拋荒[4]。為紓解二輪延包中的公平與效率問題，姚志[5]認(rèn)為，二輪延包時(shí)的一個(gè)關(guān)鍵問題是采取恰當(dāng)?shù)姆桨副Ｕ吓c兼顧第三輪承包期內(nèi)的“效率”與“公平”，是采取“不得調(diào)地直接順延”還是“大穩(wěn)定小調(diào)整延包”的方案？林煜[6]認(rèn)為，二輪延包時(shí)存在三種方案：順延、大調(diào)整、小調(diào)整；廖洪樂[7]提出，二輪延包時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取“以順延為主，小調(diào)整為輔”的方式；李玲玲、李長健[8]也認(rèn)為，在每輪土地承包到期時(shí)，應(yīng)使“大穩(wěn)定”成為周期性常態(tài)，但也應(yīng)當(dāng)對“適當(dāng)調(diào)整”留出一些空間，以應(yīng)對30年土地承包期內(nèi)出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)、矛盾糾紛；徐世江[9]認(rèn)為，在二輪延包中，鼓勵(lì)各地在堅(jiān)持以戶為單位開展延包和“增人不增地，減人不減地”的基礎(chǔ)上進(jìn)行廣泛的制度創(chuàng)新，切實(shí)提高集中連片農(nóng)地的有效供給水平。文獻(xiàn)梳理表明，針對二輪延包中的公平問題與效率問題，學(xué)界已形成基本一致的觀點(diǎn)取向，然而，二輪延包中的公平問題與效率問題的表現(xiàn)形式及其深層次原因缺乏系統(tǒng)分析，針對二輪延包中如何兼顧公平與效率的政策對策的研究亦較為薄弱。

一、二輪延包中的公平問題與效率問題的具體表現(xiàn)

（一）二輪延包中的公平原則與效率原則

公平和效率是矛盾的統(tǒng)一，二者既有相互排斥的一面，又有相互統(tǒng)一、相互依存的一面。

在二輪延包中，公平原則主要是指集體經(jīng)濟(jì)組織需要通過多措并舉，貫徹落實(shí)農(nóng)村土地集體所有制所蘊(yùn)含的“人人有份”的核心要義，兌現(xiàn)無地農(nóng)民的土地承包權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部不同農(nóng)戶間的人均承包地面積更加均勻。效率原則是指集體經(jīng)濟(jì)組織需妥善處理農(nóng)戶拋荒承包地、土地規(guī)模化經(jīng)營程度不高等問題，提高土地利用效率和集約化水平，釋放土地要素價(jià)值，從而激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力。然而，在二輪延包中，過于追求公平可能會(huì)影響土地利用效率，而過于追求效率可能會(huì)帶來承包地在戶與戶、人與人之間的配置不公，這決定了我國土地承包政策中存在較為明顯的效率與公平的張力[10]。故而，如何平衡與兼顧農(nóng)地“保障功能”所要求的分配公平和農(nóng)地“要素功能”所要求的利用效率，一直是我國農(nóng)地制度改革的關(guān)注點(diǎn)和著眼點(diǎn)。

首先，在公平方面，農(nóng)村土地集體所有制所蘊(yùn)含的“共有”思想使得普通農(nóng)戶認(rèn)為全體成員無差異地平等分享承包地就是最大的公平。由于《農(nóng)村土地承包法》基本上都是規(guī)定的“承包期內(nèi)”該如何管理農(nóng)村土地，而未對“承包期滿”與“再延長三十年”采取何種方式過渡銜接做出具體規(guī)定。因此，在第二輪土地承包期滿時(shí)，農(nóng)民可能提出“承包期內(nèi)”法律政策所禁止的“大調(diào)整”或者受到程序嚴(yán)格限制的“小調(diào)整”會(huì)不會(huì)有所松動(dòng)？集體經(jīng)濟(jì)組織是不是可以借此機(jī)遇再次實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶人口數(shù)量與承包地面積的高度匹配？這是政府部門亟需回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題。

其次，在效率方面，任何一項(xiàng)宏觀制度變遷無疑會(huì)對相應(yīng)領(lǐng)域甚至全局產(chǎn)生一定的影響或沖擊。然而，制度建設(shè)必須隨實(shí)踐發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)?，F(xiàn)今，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)軔時(shí)所面臨的貧窮落后的時(shí)代背景已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，我國實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，正在朝著建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)奮進(jìn)。與此同時(shí)，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的變遷體現(xiàn)出了從重視土地分配公平到注重土地利用效率的轉(zhuǎn)向[11]。那么，為助力我國由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變，該采取何種措施對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加以改造才能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要？這是二輪延包中應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)考慮的發(fā)展前景。

（二）二輪延包中的公平問題

自第二輪土地發(fā)包以來，土地分配不公問題日益凸顯并可能影響未來農(nóng)村穩(wěn)定[12]。據(jù)姚志[13]估計(jì)，1999—2019年，人地不匹配累計(jì)人數(shù)達(dá)到2.09億人，人地不匹配的面積達(dá)到6.3億畝，約占確權(quán)后20億畝耕地總面積的31.6%。張同龍、張林秀[14]研究發(fā)現(xiàn)，在1996—2013年以基尼系數(shù)衡量的土地分配不均衡程度始終大于0.5，并且在第二輪土地發(fā)包以后保持上升趨勢，到2013年時(shí)甚至已經(jīng)達(dá)到了0.58。鐘曉萍[15]最新的研究再次印證了這一點(diǎn)，無論調(diào)整計(jì)算公式與否，衡量土地分配不均衡程度的農(nóng)地不平等基尼系數(shù)①在全國層面均超過0.45，農(nóng)戶間人均承包地不平等問題較為嚴(yán)重，且呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢。具體而言，二輪延包中所面臨的公平問題主要體現(xiàn)在：

1．已死亡的農(nóng)民有地可耕，新出生的農(nóng)民無地可種

每個(gè)農(nóng)戶的家庭成員一旦出生，即基于其與生俱來的集體成員資格而理所應(yīng)當(dāng)?shù)叵碛邪恋爻邪?jīng)營權(quán)在內(nèi)的集體資產(chǎn)權(quán)益[16]，畢竟與嬰兒降臨伴隨而來的就是口糧問題、吃飯問題，而擁有一份承包地正是他們賴以生存的“命根子”。與之相對應(yīng)，農(nóng)民死亡就意味著集體成員資格的滅失，且不再依靠承包地維持生計(jì)，那么，死亡人口就不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)占有著此前分配的土地。

然而，在“增人不增地，減人不減地”的原則下，一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)新出生人口憑借成員資格所享有的土地承包權(quán)無法兌現(xiàn)，淪為了“生而無地”的無地農(nóng)民。根據(jù)歷年全國平均總?cè)丝凇艏擎?zhèn)化率和人口出生率進(jìn)行推算，2000—2020年全國農(nóng)村新出生人口約為2.26億，約占農(nóng)村人口的32.75%。另一方面，農(nóng)民個(gè)體生命的終止，并不意味著農(nóng)戶的消亡，只要作為承包主體的農(nóng)戶依然存在，集體經(jīng)濟(jì)組織就不能收回戶內(nèi)死亡人口的承包地[6]，“人死地不消”在農(nóng)村普遍存在，這導(dǎo)致了“死人地大于活人地”的現(xiàn)象[17]。根據(jù)歷年全國平均總?cè)丝?、戶籍城?zhèn)化率、人口死亡率可以測算出，2000—2020年全國農(nóng)村人口死亡的總量大約為1.25億。故而，妥善解決“死人有地而活人無地”現(xiàn)象是二輪延包中必須直面的重大社會(huì)問題，畢竟農(nóng)村里即使只有1/10的農(nóng)民淪為無地農(nóng)民，就有可能造成嚴(yán)重的社會(huì)問題[18]。

2．嫁出的閨女有地可望，娶入的媳婦無地可盼

《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2021年）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年全國農(nóng)村女性人口為2.45億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?8.10%，民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020年我國依法登記結(jié)婚的數(shù)量是813.1萬對。根據(jù)“從夫居”的傳統(tǒng)習(xí)俗，絕大部分農(nóng)村婦女會(huì)隨著婚姻關(guān)系的締結(jié)而產(chǎn)生戶籍關(guān)系的遷移和人口的農(nóng)戶間甚至區(qū)域間流動(dòng)。與城鎮(zhèn)婦女不同的是，農(nóng)村婦女在出嫁的同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份從娘家轉(zhuǎn)到婆家。按照現(xiàn)行法律政策，在婆家集體經(jīng)濟(jì)組織給外嫁女分配承包地之前，外嫁女在娘家分得的承包地應(yīng)予以保留，但是她們留在娘家的承包地處于“帶不走，不能用，可以望”的尷尬狀態(tài)，按照農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗，外嫁女的承包地一般由娘家其他家庭成員耕種經(jīng)營。與之同時(shí)，農(nóng)村婦女外嫁到其他集體經(jīng)濟(jì)組織，由于地權(quán)固化的緣故，作為婆家的嫁入媳，她們憑借婆家集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得承包地的期望亦成為一個(gè)遙不可及的夢想。若外嫁女向娘家主張自己的承包地權(quán)利，娘家人會(huì)以“嫁出去的閨女潑出去的水”等理由，回絕外嫁女的要地訴求，如若外嫁女過于積極主張自己在娘家分得承包地的權(quán)利，很可能會(huì)造成自己與娘家人關(guān)系緊張甚至完全破裂，致使外嫁女對自己在娘家的承包地處于“爭則傷感情，放則無地種”的尷尬境況。這就造成了一個(gè)令人費(fèi)解的現(xiàn)實(shí)情形，即不再具備娘家集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、不再屬于娘家家庭成員的外嫁女，仍然在娘家享有一份可看可望但實(shí)際上不能使用的承包地，而屬于婆家集體經(jīng)濟(jì)組織成員和婆家家庭成員的嫁入媳，其分得承包地的夢想成為一個(gè)不太現(xiàn)實(shí)的期盼。

3．進(jìn)入體制內(nèi)工作的農(nóng)村精英有地出租，留守鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)的普通農(nóng)民無地可耕

1999—2014年，農(nóng)村高中畢業(yè)生累計(jì)升學(xué)人數(shù)達(dá)4933.30萬人[19]。農(nóng)村大學(xué)生是農(nóng)村社會(huì)走出來的精英群體，一部分農(nóng)村大學(xué)生會(huì)通過招考進(jìn)入政府部門或國有企事業(yè)單位工作。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2021年）的數(shù)據(jù)顯示，2020年在國家機(jī)關(guān)和各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍內(nèi)的國有企業(yè)及國有控股企業(yè)、有關(guān)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等國有單位就業(yè)的人數(shù)為5563萬人。根據(jù)張旭路等[20]利用東中西部地區(qū)29所高校的15928份調(diào)查問卷分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村籍大學(xué)生進(jìn)入國家機(jī)關(guān)、黨群組織和事業(yè)單位管理人員工作的比例為10.13%。據(jù)此，可以推測出有五百萬左右的農(nóng)村籍大學(xué)生在政府部門、國有企事業(yè)單位等體制內(nèi)工作，他們有穩(wěn)定的工資收入，享有充分的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障。然而，由于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位確立、財(cái)產(chǎn)屬性增強(qiáng)，農(nóng)村籍大學(xué)生入學(xué)前已分得承包地并不因?qū)W歷提升、戶口轉(zhuǎn)移、體制內(nèi)就業(yè)、城鎮(zhèn)買房等原因就喪失，他們?nèi)哉紦?jù)著承包地，且可以流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)賺取收益，成為農(nóng)民眼中的“不在村地主”。與之同時(shí)，在廣大農(nóng)村地區(qū)還存在為數(shù)不少的收入微薄、社會(huì)保障不充分的無地農(nóng)民，這不僅會(huì)誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的不滿情緒，而且還會(huì)激化“窮者越窮，富者越富”的馬太效應(yīng)。

（三）二輪延包中的效率問題

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以來，我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量保持年均3.82%的增長率，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值保持年均4.19%的增長率②，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域取得了重大成就。然而，與之相伴隨的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的急劇上升?？v向而言，1990—2014年，我國三種主要糧食（稻谷、小麥、玉米）每畝土地的產(chǎn)值、成本、利潤的年均增長率分別13.6%、15.5%、5.9%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增速明顯高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，這使得農(nóng)業(yè)利潤空間日益減小。橫向而言，2014 年，我國稻谷、小麥、玉米、大豆、花生和棉花的每公頃成本比美國高出4.69%～216.29%[21]，2015 年，中國玉米、大豆、棉花、小麥平均出售價(jià)格分別比美國高出85. 4%、63. 4%、25. 5%以及72. 6%[22]。農(nóng)村社會(huì)的復(fù)雜性使得中央出臺(tái)的多項(xiàng)政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了效率與公平之間的張力，從而阻礙了提升土地利用效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[10]。具體而言，二輪延包中所面臨的效率問題主要體現(xiàn)在：

1．傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營占主導(dǎo)的土地分散零碎化局面猶在

在集體經(jīng)濟(jì)組織每輪土地發(fā)包時(shí)，為保障土地分配的絕對公平性，“遠(yuǎn)近搭配、好壞搭配”的原則在實(shí)踐中得到廣泛采納，但這也造成了土地破碎化、分散化極其嚴(yán)重的局面。根據(jù)2018年底基本完成的農(nóng)村承包地確權(quán)登記的數(shù)據(jù)，全國15億多畝承包地，竟有11億地塊。為了扭轉(zhuǎn)經(jīng)營規(guī)模狹小、地塊種植分散、技術(shù)采納滯后、交易成本高昂等固有缺陷[23]，在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法律政策框架下，各級(jí)政府大力推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，培育以家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以土地適度規(guī)模經(jīng)營助力傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。截至2018年，家庭農(nóng)場達(dá)到60萬家，其中，縣級(jí)以上示范家庭農(nóng)場達(dá)到8.3萬家，家庭農(nóng)場經(jīng)營的耕地達(dá)到1.62億畝。依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)到217.3萬家，其中，有18萬多家為縣級(jí)以上示范社[24]。然而，雖然土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在持續(xù)擴(kuò)大、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量在不斷增長，但是我國“大國小農(nóng)”的基本國情農(nóng)情并未改變。根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國小農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體98%以上，小農(nóng)戶從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員90%，小農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占總耕地面積的70%；全國有2.3億戶農(nóng)戶，戶均經(jīng)營規(guī)模7.8畝，經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶有2.1億戶。農(nóng)戶擁有的承包地規(guī)模“超小”且呈現(xiàn)多塊、零碎分散的狀態(tài)，不僅使現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)械、生產(chǎn)設(shè)備以及先進(jìn)的耕種技術(shù)無法充分引進(jìn)與應(yīng)用，制約著土地規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)[25]，而且致使單位農(nóng)產(chǎn)品的交易成本過高、市場信息獲取滯后，進(jìn)而導(dǎo)致市場競爭能力弱[23]。

2．進(jìn)城農(nóng)民“人地分離”且土地依賴程度低導(dǎo)致土地撂荒現(xiàn)象普遍

《2021年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2021年全國農(nóng)民工總量為2.93億，占農(nóng)村人口的比重達(dá)到57.44%。按照全國人均耕地面積1.36畝來推算，全國農(nóng)民工占有的耕地面積高達(dá)3.98億畝。根據(jù)推算，2027年中國城鎮(zhèn)化率水平將達(dá)到71.67%③，進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期階段，將再有1億左右農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，屆時(shí)城鎮(zhèn)人口總量將超過10億。然而，在房價(jià)門檻、戶籍壁壘和高昂生活成本等多重因素的擠壓下，大部分進(jìn)城農(nóng)民游離于市民化的邊緣，過著往返于城鄉(xiāng)之間的“候鳥式”生活，“離農(nóng)不離土”成為他們身上鮮明的標(biāo)簽。同時(shí)，“人地分離”的局面使得進(jìn)城農(nóng)民與土地的黏度減弱，土地往往只能由留守在農(nóng)村的老人婦女兒童耕種。一些經(jīng)濟(jì)條件較好的進(jìn)城農(nóng)民考慮到土地流轉(zhuǎn)可能誘發(fā)農(nóng)地權(quán)利糾紛沖突以及失地風(fēng)險(xiǎn)，在“惜地”“戀土”情結(jié)的作用下，他們不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，因?yàn)榧词雇恋貟伝幕蛘叽址爬?，不僅可以繼續(xù)領(lǐng)取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，而且還可以作為從城市“退休”后返回農(nóng)村的保障[26]。國家衛(wèi)計(jì)委于2017年在全國范圍抽樣調(diào)查獲取的“全國流動(dòng)人口衛(wèi)生計(jì)生動(dòng)態(tài)監(jiān)測調(diào)查”數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，全國農(nóng)村外出人員中，承包地顯性撂荒的有7%，隱性撂荒的有8%，總計(jì)撂荒比例高達(dá)15%[27]。一方面，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的承包地撂荒導(dǎo)致承包地的生產(chǎn)能力被浪費(fèi)，另一方面，對土地依賴程度較高的在村無地農(nóng)民卻深陷“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的尷尬局面[28]。

二、二輪延包中的公平問題與效率問題的成因

（一）地權(quán)固化的趨勢使得農(nóng)村土地集體所有制“人人有份”的要義難以得到兌現(xiàn)

集體經(jīng)濟(jì)組織是指以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)而形成的社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織，是依托集體“三資”以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)并代表一定地域范圍內(nèi)相應(yīng)數(shù)量農(nóng)民利益的實(shí)體。在湖北、江蘇、廣東等地出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或集體資產(chǎn)的管理文件中，集體經(jīng)濟(jì)組織被定義為社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，包括經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)合作社、股份合作經(jīng)濟(jì)社等[29]。雖然在現(xiàn)階段大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處于虛位、缺位的狀態(tài)，但是集體經(jīng)濟(jì)組織是代表著一定社區(qū)范圍內(nèi)全體成員的集合體這一實(shí)質(zhì)是恒定不變的[30]。那么，集體經(jīng)濟(jì)組織是轄區(qū)范圍內(nèi)土地資源的唯一所有權(quán)主體，土地屬于全體成員共同享有的集體“三資”的一部分，不是任何農(nóng)戶或者農(nóng)民的私有資產(chǎn)。那么，在二輪延包中，由于災(zāi)毀、公益事業(yè)占用等原因，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人地矛盾較為突出、群眾意見較為強(qiáng)烈時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織憑借土地所有者身份，在獲得三分之二以上的村民或者村民代表一致認(rèn)可的前提下，就有權(quán)依據(jù)農(nóng)戶人口變化進(jìn)行土地“小調(diào)整”，從而合情合理地解決無地農(nóng)民的土地問題。然而，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)地位的確立，以及農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”、土地登記確權(quán)頒證等一系列以地權(quán)固化為特征的農(nóng)村土地制度改革舉措，使農(nóng)戶對土地產(chǎn)權(quán)的排他性支配控制能力進(jìn)一步增強(qiáng)。土地承包經(jīng)營權(quán)成為農(nóng)戶的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，“準(zhǔn)所有權(quán)”程度大幅提升，成了每個(gè)農(nóng)戶的“鍋里肉”，因此，在二輪延包中，根據(jù)“增人增地，減人減地”的原則，將死亡人口、外嫁女等群體的承包地調(diào)出，并分配給新出生人口、嫁入媳等群體，無疑會(huì)損及部分農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，違背中央保持土地承包關(guān)系“長久不變”的政策宗旨，這極大降低了土地調(diào)整的合法性依據(jù)[31]，使土地調(diào)整的空間不斷被壓縮[32]，致使集體經(jīng)濟(jì)組織在面對新增成員的要地訴求時(shí)卻難以有所行動(dòng)，于是“人地不匹配”的公平問題得以逐漸蔓延。

（二）人多地少的國情及農(nóng)地社會(huì)保障的兜底功能使得小農(nóng)經(jīng)營格局得以延續(xù)

全國第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積19.179億畝，世界排名第三。然而，由于我國總?cè)丝谝?guī)模大，人多地少的國情從根本上決定了我國每個(gè)農(nóng)戶只能分配到為數(shù)不多的耕地這一大格局不會(huì)發(fā)生扭轉(zhuǎn)，這就使得我國人均耕地面積在全世界排在126位以后。由于城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、農(nóng)村發(fā)展滯后，使得農(nóng)民普遍面臨著生活水平相對低下、社會(huì)保障不充分的困境，生活在類似斯科特所說的“前資本主義的農(nóng)業(yè)社會(huì)”[1]。在這種境況下，為滿足生存需求而產(chǎn)生的“生存?zhèn)惱怼焙汀鞍踩谝弧钡脑瓌t是主導(dǎo)農(nóng)民行為選擇的主要觀念[33]。農(nóng)戶分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，正是在土地保障功能之下我國歷史理性的選擇，因?yàn)橹挥羞@種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式才能實(shí)現(xiàn)數(shù)億農(nóng)戶“耕者有其田”，才能保障數(shù)億農(nóng)戶在農(nóng)村缺乏完善社會(huì)保障體系的條件下都可以享受到土地的替代性保障功能，尤其是當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)增速放緩、就業(yè)吸納能力下滑時(shí)，大量返鄉(xiāng)農(nóng)民還擁有可以賴以長期維持生計(jì)的承包地。從這一層面上來看，土地就是農(nóng)民的最后保障，農(nóng)村就是農(nóng)民的最后退路[34]。故而，雖然近年來以集約化、規(guī)?；?、機(jī)械化為特征的以家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為代表的土地適度規(guī)?；?jīng)營這一生產(chǎn)方式逐漸興起，但是在我國奮力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)提質(zhì)、農(nóng)村發(fā)展的階段內(nèi)，農(nóng)戶分散經(jīng)營仍將是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要組織形式，非但在短期內(nèi)難以改變，在長期內(nèi)也將持續(xù)發(fā)揮作用[11]?，F(xiàn)今，中央層面所提出的促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，正是在正視小農(nóng)戶存在的現(xiàn)實(shí)必要性的前提下而做出的科學(xué)抉擇。

（三）進(jìn)城農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)渠道不暢與土地退出機(jī)制不健全

首先，就土地流轉(zhuǎn)而言，土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)作為連接供求兩側(cè)、降低交易成本的市場化機(jī)構(gòu)，卻長期滯后于土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展進(jìn)程[35]，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般、土地流轉(zhuǎn)數(shù)量不高的地區(qū)，地方政府組建專門的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的積極性并不高。大量進(jìn)城農(nóng)民想要流轉(zhuǎn)土地但卻面臨著土地流轉(zhuǎn)信息無處發(fā)布、不能及時(shí)發(fā)布的窘境，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的信號(hào)，轉(zhuǎn)入土地仍需要依靠自己找地然后一戶戶協(xié)商的傳統(tǒng)方式。同時(shí)，現(xiàn)階段，影響土地流轉(zhuǎn)價(jià)格高低的因素不僅包括區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源稟賦、土地質(zhì)量等，而且在很大程度上受到土地轉(zhuǎn)入方對土地利用方式的影響。那些為追求超額利潤而違法違規(guī)將承包地非糧化、非農(nóng)化的土地轉(zhuǎn)入方，由于攫取了土地利用方式轉(zhuǎn)變帶來的超額利潤而賺得“盆滿缽滿”，還能夠承受超高的土地租金，與之相反，那些從事主要糧食作物種植的土地轉(zhuǎn)入方，盡管為國家糧食安全做出了巨大貢獻(xiàn)，但在糧價(jià)穩(wěn)定且低位運(yùn)行的市場行情下他們往往僅能承擔(dān)得起較低的租金。這使得土地流轉(zhuǎn)價(jià)格容易偏離正常市場價(jià)格水平，出現(xiàn)偏低或者偏高的可能性，致使難以真實(shí)反映土地資源的稀缺性[36]。

其次，就土地退出機(jī)制而言，科學(xué)合理且充分的土地退出補(bǔ)償是激勵(lì)農(nóng)民退出土地的核心與關(guān)鍵，然而，現(xiàn)今土地退出存在著補(bǔ)償對象不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、補(bǔ)償資金不充分、補(bǔ)償方式不豐富等諸多問題。更為重要的是，土地退出補(bǔ)償成本到底該由誰來承擔(dān)這一問題尚未完全理順，如果由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，那么集體經(jīng)濟(jì)組織無償發(fā)包土地給農(nóng)戶，農(nóng)戶退回土地反而需要集體經(jīng)濟(jì)組織出錢“贖回”，這無疑使得集體經(jīng)濟(jì)組織成了“賠錢賺吆喝”的冤大頭，況且由集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地退出成本還面臨著“錢從哪里來”的問題。如果由農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間自由進(jìn)行土地退出交易，很容易被冠之變相“買賣”土地的帽子。更為重要的是，土地退出將使得農(nóng)民失去以土地為依托的社會(huì)保障以及家計(jì)模式的彈性調(diào)整空間，在經(jīng)濟(jì)下滑非農(nóng)就業(yè)困難情形下很容易誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[37]，故而，政府和農(nóng)民都對土地退出持謹(jǐn)慎態(tài)度。

三、政策建議

（一）構(gòu)建無地農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制，依法落實(shí)無地農(nóng)民的承包地

農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等享有承包土地的權(quán)利，二輪承包期內(nèi)沒有分得承包地而淪為無地農(nóng)民的群體在二輪延包中理應(yīng)予以重點(diǎn)考慮如何使其承包權(quán)兌現(xiàn)。本文認(rèn)為，保障無地農(nóng)民的土地權(quán)益可以通過“分地”機(jī)制來統(tǒng)籌解決，即集體經(jīng)濟(jì)組織將所掌握的依法可用于再分配的土地分配給無地農(nóng)民承包經(jīng)營[8]，以解決農(nóng)戶間人均承包地不公平問題。“分地”機(jī)制主要涉及分地主體、分地客體、分地?cái)?shù)量、分地順序四個(gè)方面的問題：

第一，分地的主體，即哪些無地農(nóng)民享有獲得土地權(quán)益保障的資格。無地農(nóng)民作為分地主體的前提條件應(yīng)當(dāng)是擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，如今，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定最常用的方式就是“戶籍標(biāo)準(zhǔn)”。筆者認(rèn)為，在取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略背景下，戶籍標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)成為唯一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮無地農(nóng)民是否被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系、職業(yè)類型等情況，因此，對于仍然屬于農(nóng)村戶口且依靠承包地為生的無地農(nóng)民，必然屬于分地主體。如果無地農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，但未進(jìn)入國家機(jī)關(guān)以及國有企事業(yè)單位等體制內(nèi)工作、未享受城鄉(xiāng)社會(huì)保障，那么，也應(yīng)當(dāng)屬于分地主體。

第二，分地的客體，即在我國現(xiàn)行法律與政策環(huán)境下哪些土地可以被集體經(jīng)濟(jì)組織所依法支配并發(fā)包給無地農(nóng)民？本文認(rèn)為，在二輪延包中，集體經(jīng)濟(jì)組織依法可用于再分配的土地主要包括：集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、農(nóng)戶自愿交回的承包地、依法收回的“消亡戶”的承包地、土地開墾等新增耕地、農(nóng)戶自愿有償退出的承包地、外嫁女或入贅婿“兩頭”占地中應(yīng)退回的一份承包地。將上述土地統(tǒng)籌分配給無地農(nóng)民具有法律支撐或合理依據(jù)。

第三，分地的數(shù)量，即無地農(nóng)民可以從集體經(jīng)濟(jì)組織分到多少承包地？有兩種方案可供選擇：方案一是歷史上的公平，即無地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)按照第二輪土地發(fā)包時(shí)的人均承包地面積分得承包地。該方案兼顧了有地農(nóng)民和無地農(nóng)民在承包地?cái)?shù)量上的絕對平等。方案二是現(xiàn)實(shí)上的公平，即無地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)按照集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有的人均承包地面積分得承包地，該方案考慮了集體經(jīng)濟(jì)組織的人口和耕地的實(shí)際狀況。兩套方案都各有合理之處，各地區(qū)宜因地制宜地選擇確定合適的方案。

第四，分地的次序，即當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的可調(diào)整再分配的土地資源供不應(yīng)求時(shí)應(yīng)遵循什么次序來給無地農(nóng)民分配土地？在解決無地農(nóng)民享受土地權(quán)益保障這一排序問題上，建議綜合考慮以下因素：農(nóng)戶的凈增人口數(shù)、農(nóng)戶人均承包地面積、農(nóng)戶的非農(nóng)人口數(shù)量、農(nóng)戶的務(wù)農(nóng)人口數(shù)量、農(nóng)戶承包地被公益事業(yè)占用面積、農(nóng)戶中患有重大疾病的人數(shù)、農(nóng)戶需要撫養(yǎng)的未成年子女?dāng)?shù)、無地農(nóng)民在當(dāng)?shù)嘏沙鏊蠎舻臅r(shí)間、農(nóng)戶的家庭人均收入水平、無地農(nóng)民的個(gè)人收入等。結(jié)合不同地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、分類施策，力爭實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民群眾異議最小”“可能誘發(fā)矛盾沖突最少”的目標(biāo)。例如，在四川成都、宜賓、眉山部分地區(qū)按照“誰先出生，誰先上戶口，誰排前面”的原則來解決輪候排地的問題（俗稱“排輪子”），就較好地解決無地農(nóng)民分得承包地的次序問題。本文認(rèn)為，在共同富裕的理念下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先將土地分配給低收入且務(wù)農(nóng)的無地農(nóng)民群體。

（二）基于市場機(jī)制構(gòu)建進(jìn)城農(nóng)民土地退出與無地農(nóng)民土地承接的新機(jī)制

面對著進(jìn)城農(nóng)民有地撂荒與在村無地農(nóng)民無地可種的資源配置失衡現(xiàn)象，構(gòu)建進(jìn)城農(nóng)民土地自愿有償退出與無地農(nóng)民土地有序承接的機(jī)制就顯得尤為重要。完善土地退出機(jī)制，不僅要考慮土地退出的程序優(yōu)化設(shè)計(jì)、進(jìn)城農(nóng)民退地資格的前置條件設(shè)定等問題，而且還要重點(diǎn)考慮科學(xué)合理地確定土地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為，土地退出補(bǔ)償價(jià)格的確定應(yīng)該由市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用。由于土地退出的補(bǔ)償對象是退地農(nóng)民享有的物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，而非剩余承包年限范圍內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)，故而，土地退出補(bǔ)償價(jià)格可以參照土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、土地征收補(bǔ)償價(jià)格制定。

第一，參照同一市場供需圈、土地各方面條件比較類似的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，土地退出價(jià)格可以采取收益還原法測算。由于土地承包關(guān)系“長久不變”、第二輪土地承包到期后再延長30年已經(jīng)寫入法律，農(nóng)民對承包地享有的權(quán)利期限更加長久穩(wěn)定，可以在農(nóng)戶內(nèi)部世代傳承。故而，土地承包經(jīng)營年限已經(jīng)逼近無限長，還原利率則可以選用一年定期存款利息來確定。此時(shí)，土地退出補(bǔ)償價(jià)格就相當(dāng)于把農(nóng)民未來無限年的土地流轉(zhuǎn)收益全部折現(xiàn)到土地退出時(shí)點(diǎn)的貨幣數(shù)額。

第二，參照同一市場供需圈、土地各方面條件比較類似的土地征收補(bǔ)償價(jià)格，土地退出補(bǔ)償價(jià)格可以根據(jù)土地征收補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行交易的情況和交易日期修正后獲得。由于土地征收是一種以國家權(quán)力為后盾的強(qiáng)制性行為，在本質(zhì)上屬于雙方地位不平等且壟斷定價(jià)狀況下的“強(qiáng)買強(qiáng)賣”，難免造成征地補(bǔ)償價(jià)格偏低。雖然目前已經(jīng)采取征地區(qū)片綜合地價(jià)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的年產(chǎn)值倍數(shù)法測算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，考慮了區(qū)位、人均耕地面積、肥沃程度等因素，但是征地區(qū)片綜合地價(jià)屬于政府主導(dǎo)的壟斷定價(jià)模式這一本質(zhì)并未改變，并不能完全顯示出被征農(nóng)地的真正市場價(jià)值。故而，參照土地征收補(bǔ)償價(jià)格測算土地退出補(bǔ)償價(jià)格時(shí)，首先應(yīng)進(jìn)行交易情況修正，具體的交易情況修正系數(shù)可以采取問卷調(diào)查的方式獲得，即向被征地農(nóng)民咨詢“征地補(bǔ)償價(jià)格與期望的心理價(jià)格之間的差額”并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測算獲得，也可以委托給獨(dú)立的第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估獲得。然后，以農(nóng)民確認(rèn)簽訂土地退出合同為時(shí)點(diǎn)（由于土地征收已經(jīng)發(fā)生，而農(nóng)民土地退出尚未發(fā)生），衡量征地行為發(fā)生與土地退出合同簽訂時(shí)點(diǎn)的時(shí)間間隔（量化到月）并作為期數(shù)，以過去12個(gè)月的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的平均值作為價(jià)格變動(dòng)率，測算出土地退出補(bǔ)償價(jià)格。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)市場，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，探索集體經(jīng)濟(jì)組織土地集中經(jīng)營新模式

為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場整體的健康發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)在市場供給側(cè)和需求側(cè)的兩端同時(shí)發(fā)力。首先，應(yīng)當(dāng)依托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，科學(xué)測算區(qū)域土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的參考標(biāo)準(zhǔn)，為土地流轉(zhuǎn)市場提供明確的價(jià)格信號(hào)。其次，給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)貼或補(bǔ)助，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，給予種植糧食作物達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)戶規(guī)?；N植補(bǔ)貼。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照“誰種糧，補(bǔ)貼誰”的原則，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并輔以稅收優(yōu)惠、信貸支持等方面政策傾斜，提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擴(kuò)大規(guī)模的融資和抗風(fēng)險(xiǎn)能力[38]，確保新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧有動(dòng)力、有收益。最后，地方政府應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用新興技術(shù)，逐步建立土地流轉(zhuǎn)市場信息化平臺(tái)，為流轉(zhuǎn)雙方提供方便快捷的流轉(zhuǎn)渠道以及順暢及時(shí)的流轉(zhuǎn)信息，以有效解決流轉(zhuǎn)信息不對稱的問題，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)主體之間的互信，減少交易摩擦，降低交易成本，規(guī)避交易風(fēng)險(xiǎn)[39]。

我國的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是全球存在最長久和最大的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體，也是“內(nèi)卷化”程度最高的經(jīng)濟(jì)體[40]，我國農(nóng)業(yè)未來的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是由傳統(tǒng)落后的小農(nóng)經(jīng)營方式向適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。二輪延包恰好為解決農(nóng)村土地分散零碎所帶來的土地低效利用問題提供了契機(jī)。因此，在完善土地流轉(zhuǎn)市場的同時(shí)，各級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)以糧食安全為己任，密切關(guān)注土地撂荒的治理；集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在政府部門的指導(dǎo)下通過村民自治積極謀劃推動(dòng)土地集中經(jīng)營，以實(shí)現(xiàn)在保障公平的同時(shí)彰顯效率。具體而言，可以采取如下措施：

第一，“按戶連片耕種”的湖北沙洋模式?！鞍磻暨B片耕種“模式”是指在不改變現(xiàn)有土地承包關(guān)系和農(nóng)民家庭經(jīng)營的前提下，以灌溉水源為基本參考依據(jù)，由村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，通過村民小組內(nèi)部的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)互換和土地“小調(diào)整”三種方式，將農(nóng)民分散的地塊整合為一片，在耕種面積基本不變的情況下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對土地最大規(guī)模的經(jīng)營[41]?！鞍磻暨B片耕種”這種“不動(dòng)面積、調(diào)整地塊”的新型土地調(diào)整方式，促進(jìn)了田成片、渠相連、路相通的現(xiàn)代農(nóng)田格局的形成，使得農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提升了３～４倍[42]。故而，在第二輪土地承包到期時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者的代表，可以積極引導(dǎo)村民小組內(nèi)不同農(nóng)戶學(xué)習(xí)借鑒“按戶連片耕種”模式，力爭使村民小組內(nèi)絕大多數(shù)農(nóng)戶的分散零碎地塊統(tǒng)一歸并到1～2處，這樣不僅方便了農(nóng)戶對承包地的耕種經(jīng)營，而且能夠大幅降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高土地產(chǎn)出效益。

第二，“集體土地折成股份”的廣東南海模式?！凹w土地折成股份”模式，是將集體財(cái)產(chǎn)及集體土地折成股份組建股份合作社，根據(jù)每個(gè)農(nóng)戶享有成員資格的人數(shù)以及現(xiàn)有承包地?cái)?shù)量等因素，確定每個(gè)農(nóng)戶享有的股份份額。然后，將通過土地入股集中起來的承包地進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)整理，打包流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場主或者專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，或者集體經(jīng)濟(jì)組織將成片土地劃分成一定規(guī)模的若干地塊，聘請農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營管理。最后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益按照約定比例在集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)戶等主體之間進(jìn)行合理分配。土地股份合作是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下土地使用制度的一種創(chuàng)新安排，它不僅能夠?qū)θ牍傻耐恋剡M(jìn)行集中規(guī)劃和統(tǒng)一經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營[43]，而且還可以根據(jù)持股比例將農(nóng)業(yè)收益合理再分配，調(diào)動(dòng)各方主體的積極性，使得農(nóng)民的土地權(quán)利得以彰顯、經(jīng)濟(jì)利益得以體現(xiàn)。故而，在第二輪土地承包到期時(shí)，可以學(xué)習(xí)借鑒“集體土地折成股份”模式，這樣既保障了無地農(nóng)民的土地權(quán)益，做到了公平，同時(shí)，也使集體內(nèi)部的土地集中起來，提高了土地生產(chǎn)率。

第三，土地信托、統(tǒng)一經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)信托是將眾多農(nóng)戶零碎分散的土地經(jīng)營權(quán)委托給專業(yè)信托機(jī)構(gòu)，由其長期流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營管理和規(guī)?；?jīng)營[44]。引入土地信托制度，可以有效化解農(nóng)村土地分散經(jīng)營模式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求之間的矛盾，不僅有助于破解土地細(xì)碎化問題，增加農(nóng)業(yè)資金投入，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營與土地集中利用，還有助于農(nóng)民收入的提高，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益[45]。故而，在第二輪土地承包到期時(shí)，在選擇好土地信托模式以及確定信托機(jī)構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民等主體的利益分成比例之后，農(nóng)戶可以自愿將土地經(jīng)營權(quán)作為信托資產(chǎn)與受托人建立信托關(guān)系，集體經(jīng)濟(jì)組織亦可以動(dòng)員“離鄉(xiāng)不離土”的進(jìn)城農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)委托給市場上專業(yè)的信托機(jī)構(gòu)，信托機(jī)構(gòu)將來之于不同委托人的分散土地統(tǒng)一規(guī)劃、集中經(jīng)營，不僅解決了土地規(guī)模經(jīng)營問題[46]，而且信托機(jī)構(gòu)對規(guī)?；恋剡M(jìn)行專業(yè)化的經(jīng)營管理，也有利于實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)效益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

② 筆者依據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中1978—2020年的糧食總產(chǎn)量與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的數(shù)據(jù)測算得出，其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的價(jià)格以1978年為基期測算，消除了通貨膨脹的影響。

③ 筆者根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》和摩根士丹利發(fā)布藍(lán)皮書報(bào)告《中國城市化2.0：超級(jí)都市圈》中提供的中國城鎮(zhèn)化率預(yù)測數(shù)據(jù)進(jìn)行的推算。

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Research on fairness and efficiency in the second-round contract extension process

LIU Linghui, ZHANG Yingxin

(School of Public Affairs and Administration, University of Electronic Science and Technology of China, Chengdu 611731, China)

This paper comprehensively uses the method of literature materials and theoretical analysis to discuss the specific manifestations of the fairness and efficiency problems faced in the second-round extension. Fairness issues are mainly manifested in: dead peasants have land to farm, but new born peasants have no land to farm; the daughter-in-law who is married has land to look forward to, but the daughter-in-law who married has no land to look forward to; the rural elites who enter the system to work have land to rent, and the ordinary farmers who stay in the countryside to farm have no land to cultivate; the efficiency problem is mainly manifested in : The situation of scattered and fragmented land dominated by traditional small-scale farmers still exists; the “separation of man and land” and the low degree of land dependence of urban farmers lead to widespread land abandonment. Then, it deeply analyzes the underlying reasons for the fairness and efficiency problems faced by the second-round contract extension: first, it is difficult to realize the characteristic of "everyone has a share" of rural collective ownership of land in the trend of land rights solidification; second, the national conditions of more people and less land and the basic function of agricultural land social security have enabled the continuation of the small-scale peasant management pattern; third, the land circulation channels for urban farmers are not smooth and the land withdrawal mechanism is not perfect. Finally, three policy suggestions are put forward in a targeted manner: first, to build a mechanism for the protection of land rights and interests of landless farmers, second, implement the contracted land of landless farmers according to law; Third, improve the land transfer market, innovate the way of land transfer, and explore a new mode of centralized land management by collective economic organizations.

the second-round Contract Extension; fairness; efficiency; land transfer; land withdrawal; landless farmers

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.05.010

F321.1

A

1009–2013(2022)05–0084–10

2022－08－05

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（20BGL228）

劉靈輝（1982—），男，河南伊川人，教授，主要研究方向?yàn)橥恋刂贫扰c政策。

責(zé)任編輯：黃燕妮