2019-2021年G省海岸帶生態(tài)修復(fù)專項資金績效評價案例實證研究

中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司 張光興 湯廣忠 何欣怡 盧元偉

一、項目概況

（一）項目背景

近年來，我國海洋生態(tài)環(huán)境形勢變得愈發(fā)嚴(yán)峻，濱海濕地面積縮減、海水自然凈化及修復(fù)能力不斷下降、近海富營養(yǎng)化加劇、海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)、自然岸線退減等一系列生態(tài)環(huán)境問題，使海岸帶生態(tài)系統(tǒng)受到了嚴(yán)重威脅。

黨的十八大以來，黨中央統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，做出了建設(shè)海洋強國、拓展藍(lán)色經(jīng)濟空間、推進生態(tài)文明建設(shè)、“一帶一路”建設(shè)等重大戰(zhàn)略部署。

針對這些問題，各地也陸續(xù)開展了各項生態(tài)修復(fù)工作。自2010年開始，我國將中央海域使用金用于支持海域海岸帶整治修復(fù)項目，內(nèi)容涵蓋沙灘修復(fù)、退養(yǎng)還海、清淤疏浚、海堤修復(fù)、景觀美化、構(gòu)筑物拆除改造和生態(tài)修復(fù)七大類。

自然資源部在答復(fù)十三屆全國人大二次會議代表《關(guān)于加強海岸線生態(tài)修復(fù)的建議》中指出:2016年起，中央財政累計安排海島及海域保護資金68．9億元，先后支持28個沿海城市開展“藍(lán)色海灣”整治行動。

（二）研究背景

近年來，我國在生態(tài)環(huán)境保護和治理、海洋生態(tài)修復(fù)項目的績效評估、評價方面開展了較多研究，其中，包括程亮等（2010）提出了基于邏輯框架法分析中央環(huán)境保護專項資金項目實施的邏輯順序構(gòu)建績效評價模型，設(shè)立了“資金投入與保障”“項目實施與管理”“項目產(chǎn)出”和“項目效益與可持續(xù)影響”四個績效評價指數(shù)。符小明等（2017）基于對生態(tài)修復(fù)效果概念的理解，以資源-環(huán)境為框架，構(gòu)建了海洋生態(tài)修復(fù)效果評價指標(biāo)體系。吳威等（2020）基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)構(gòu)建了海岸帶生態(tài)修復(fù)效果評估指標(biāo)體系。

目前，我國海洋生態(tài)修復(fù)項目的績效評估工作仍處于探索階段，績效評價理論、技術(shù)方法、指標(biāo)設(shè)置以及制度建設(shè)等方面亟須更深入的研究和實踐。

（三）項目內(nèi)容

為貫徹黨的十九大精神和相關(guān)文件要求，G省財政持續(xù)安排相關(guān)財政資金用于海岸帶生態(tài)修復(fù)工作，包括海岸整治修復(fù)、沙灘整治修復(fù)、近岸構(gòu)筑物整治、海域和灘涂清淤、紅樹林種植、濱海濕地建設(shè)、海岸景觀美化修復(fù)以及海洋生態(tài)系統(tǒng)維護等。

本文基于對2019-2021年G省海岸帶生態(tài)修復(fù)專項資金績效評價的理解，旨在完善海岸帶生態(tài)修復(fù)專項資金項目績效評價工作，構(gòu)建海岸帶生態(tài)修復(fù)項目績效評估指標(biāo)體系，分析項目實施存在的問題，以期為其他海岸帶生態(tài)修復(fù)資金項目的科學(xué)、合理、有效使用提供借鑒和參考。

二、項目績效評價的組織與實施

2019-2021年海岸帶生態(tài)修復(fù)專項資金績效評價主要包括以下環(huán)節(jié)：（1）確定評價范圍和對象；（2）制定績效評價方案；（3）召開績效評價入場會；（4）資金使用單位按要求提供有關(guān)資料；（5）開展現(xiàn)場評價、核實項目相關(guān)數(shù)據(jù)；（6）進行項目績效分析，初步形成評價結(jié)論；（7）提交績效評價報告初稿，征求被評價部門意見；（8）提交績效評價報告終稿?？冃гu價全過程中，重點關(guān)注了以下幾個環(huán)節(jié)：

（一）評價方案制定及指標(biāo)選取

在制定績效評價工作方案時，需對項目政策制定的背景、被評價對象的關(guān)鍵信息、實施運轉(zhuǎn)情況、參考標(biāo)準(zhǔn)等進行了解，確定項目評價內(nèi)容、原則、方法、依據(jù)、程序、現(xiàn)場核查抽樣方案、專業(yè)評價小組組建方案、評價指標(biāo)體系及項目調(diào)查問卷。

在制定現(xiàn)場核查抽樣方案時應(yīng)結(jié)合考慮項目空間分布（現(xiàn)場評價子項目充分覆蓋全省沿海地區(qū)）、涉及資金數(shù)額（現(xiàn)場評價子項目涉及資金數(shù)額不少于項目總資金金額的15%）等情況，選取最具有代表性的現(xiàn)場評價項目作為樣本。在制定績效評價個性化指標(biāo)時，優(yōu)先選取與評價項目密切相關(guān)、能全面反映項目主要情況、直接反映產(chǎn)出和效益的指標(biāo)，設(shè)定的指標(biāo)體系如表1所示。

表1 G省2019-2021年海岸帶生態(tài)修復(fù)專項資金項目績效指標(biāo)完成情況

（二）開展現(xiàn)場評價

本項目現(xiàn)場評價采取與項目實施部門座談與項目實施現(xiàn)場走訪相結(jié)合的形式進行，包括聽取資金使用單位關(guān)于項目開展情況的匯報、實地核驗、開展問卷調(diào)查、座談詢問等方式開展。

（三）進行項目績效分析

本項目績效分析采取普查自評材料和重點抽查現(xiàn)場評價項目相結(jié)合的方式，對提供的材料及自評報告，結(jié)合現(xiàn)場評價情況進行綜合分析、歸納匯總，經(jīng)反復(fù)分析、研究，按預(yù)先設(shè)計的評價指標(biāo)體系進行項目整體績效評價打分，發(fā)現(xiàn)問題并針對性提出建議。

三、項目績效情況

通過對項目資金績效完成情況的全面核實，2019-2021年G省海岸帶生態(tài)修復(fù)項目在深化生態(tài)修復(fù)整治、構(gòu)筑海洋生態(tài)安全屏、促進海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、拓展濱海親水空間和修復(fù)海堤、提升人民群眾幸福感和安全感、提升監(jiān)測預(yù)警能力、加強海洋生態(tài)文明建設(shè)等方面效果明顯。

總體上，項目在產(chǎn)出、效益方面表現(xiàn)相對較好、在決策上表現(xiàn)一般、在管理上稍有欠缺，存在項目實施規(guī)范性不足、監(jiān)管力度有待加強、部分資金支出率低和建設(shè)進度滯后、管護工作不到位等問題。項目具體評價指標(biāo)及完成情況如表1所示。

四、項目存在問題

（一）前期統(tǒng)籌工作準(zhǔn)備不充分，項目制度不夠完善

一是少數(shù)項目前期統(tǒng)籌工作準(zhǔn)備不充分。海岸帶生態(tài)修復(fù)和管理涉及諸多部門，不同部門和各級政府的發(fā)展規(guī)劃、功能區(qū)劃、空間規(guī)劃和海岸帶規(guī)劃等重疊有不同程度的交叉，若前期統(tǒng)籌準(zhǔn)備不充分，出現(xiàn)個別地方協(xié)調(diào)不足甚至沖突現(xiàn)象，遇到征地、拆遷補償、產(chǎn)權(quán)糾紛等矛盾時，對項目后續(xù)實施影響較大。

二是項目在績效目標(biāo)申報時使用的效益類指標(biāo)不夠詳細(xì)、未予量化。對于生態(tài)修復(fù)后的效果和效益沒有定量考核指標(biāo)，更多的是定性表述，如“是否保護沿海人民生命財產(chǎn)安全”等，不利于自我評價、主管部門對績效目標(biāo)完成情況的動態(tài)監(jiān)控，也使得工程效益、效果的信服力大大減弱。

三是管理制度不完善，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)欠缺。如海岸線生態(tài)修復(fù)和重點海灣整治項目缺少建設(shè)、驗收相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和辦法；又如部分資金使用單位制度不完善，缺乏項目管理的具體辦法。

（二）項目監(jiān)管實效有待提高，實施規(guī)范性有待加強

一是監(jiān)督管理實效欠佳。項目主管單位已要求地市按時匯報項目實施進度，但仍存在部分項目進度滯后較為嚴(yán)重的問題，監(jiān)管督促力度有待加強。主管單位在項目開展過程中“重產(chǎn)出，輕效益”，未對項目效益信息的上報和考核提出相關(guān)要求，不利于項目整體績效信息的整理分析和利用。

二是少部分項目實施過程中的程序規(guī)范性有待加強，存在項目實際開工時間早于獲得環(huán)評批復(fù)和施工許可證時間等，不符合相關(guān)規(guī)定的情況。

（三）資金支出率較低，部分項目進展較慢

項目整體支出進展情況不理想，支出率較低，主要原因包括：

一是部分項目預(yù)留的工程款（如因未完成項目驗收、預(yù)留后續(xù)養(yǎng)護費用）尚未支付，導(dǎo)致項目支出率較低。

二是部分項目專項資金分配撥付不及時，地方財政下達專項資金的時間均存在一定的滯后，影響了項目開展進度和資金支出。

三是部分項目進度滯后，資金支出率不高。因受機構(gòu)改革、新冠肺炎、施工期間難以預(yù)料的惡劣天氣環(huán)境（如干旱、漲潮）、砂石原料價格上漲等因素影響，部分項目進度滯后。

（四）長效機制尚未建立

海岸帶生態(tài)修復(fù)是一項長期、系統(tǒng)性的工程，圍海養(yǎng)殖拆除管理、沙灘垃圾清理、紅樹林管護等工作均需要人力、物力、財力的持續(xù)性投入。

從整體上看，項目未建立生態(tài)修復(fù)長效機制，項目管理往往隨著項目工期的結(jié)束而終止，缺乏項目建成后的管護制度及資金投入計劃，海岸帶生態(tài)修復(fù)項目中長期的管護工作難以得到支撐保障。

五、相關(guān)建議及啟示

（一）加強前期論證決策，完善績效目標(biāo)設(shè)置

一是做實項目前期籌備、儲備工作，對入庫項目必要性、科學(xué)性、合理性、可行性進行充分論證，嚴(yán)格按照資金項目庫相關(guān)管理辦法進行項目入庫、儲備、審批。

二是優(yōu)化項目績效目標(biāo)設(shè)置，績效指標(biāo)應(yīng)盡量量化、可測量，定性指標(biāo)需相應(yīng)有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u級和評判機制，便于績效評價和跟蹤考核。

（二）加強項目監(jiān)管和指導(dǎo)，推動部門協(xié)調(diào)聯(lián)動

一是加強項目管理和資金管理。資金使用單位和項目主管單位要嚴(yán)格按照專項資金實施細(xì)則等相關(guān)規(guī)定，確保項目及專項資金及時、有效、安全、合規(guī)地進行。

二是海岸帶生態(tài)修復(fù)項目的實施涉及自然資源、發(fā)改、環(huán)保、水利、旅游等多個部門，建議相關(guān)部門加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，研究項目“綠色審批”通道，確保項目按期按質(zhì)完成建設(shè)，及時發(fā)揮資金效益。

（三）進一步細(xì)化項目預(yù)算，加快項目建設(shè)，提高專項資金使用效益

一是對于跨年度實施項目，應(yīng)進一步細(xì)化項目預(yù)算，按實施年度完成計劃申請和落實資金，確保財政資金及時發(fā)揮效益。

二是加快完成項目驗收工作，及時組織完工驗收和結(jié)算工作，及時移交并投入使用，以便盡早發(fā)揮投資效益。

三是運用倒逼機制，倒排工期，加強監(jiān)管力度，必要時開展督辦約談。針對進度滯后項目面臨的難點和問題，做好項目指導(dǎo)工作。

（四）探索多元化的資金支持方式，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用

海岸帶生態(tài)修復(fù)是一項復(fù)雜、長期的工作，需要較大規(guī)模的資金長時期的投入。

項目主管部門應(yīng)牽頭探索多渠道、多元化的資金投入方式，改變絕大部分項目資金使用財政專項資金的現(xiàn)狀，將專項資金的使用作為撬動資金，充分調(diào)動社會各方面資金的積極性。

（五）建立系統(tǒng)科學(xué)的海岸帶生態(tài)修復(fù)管理體系、健全生態(tài)修復(fù)長效機制

一方面，當(dāng)前海岸帶生態(tài)修復(fù)項目的實施仍缺乏整體性、綜合性、系統(tǒng)性的標(biāo)準(zhǔn)體系作為支撐。應(yīng)基于我省海洋生態(tài)環(huán)境實際，編制相關(guān)指導(dǎo)性文件，加快建立源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的配套制度，研究并編制具有普適性的海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建綜合、完整的海洋生態(tài)修復(fù)管理體系，更好地指導(dǎo)我國海洋生態(tài)修復(fù)項目，使其走向良性的體系化軌道。

另一方面，海岸帶生態(tài)修復(fù)是一個長期的系統(tǒng)性工程，項目主管部門和資金使用單位應(yīng)“建管并重”，落實好管理維護單位、經(jīng)費來源、相關(guān)制度和責(zé)任人，建立健全長效管護制度，確保生態(tài)修復(fù)效果能長期發(fā)揮。