健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體運(yùn)行制度 確保宅基地“三權(quán)分置”改革落地

●肖萬春 李媛媛

當(dāng)前，我國正處于深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期。近年來，中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村宅基地改革作出了持續(xù)性全面部署，2021 年中央一號(hào)文件提出“加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式”，這為我國進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革指明了具體方向、提供了根本遵循。創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體運(yùn)行制度，是深化農(nóng)村宅基地制度改革、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、壯大集體經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和保障。隨著我國城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)民工市民化，我國農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中面臨宅基地所有權(quán)人即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體權(quán)利行使不充分、宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益體現(xiàn)不明顯，以及農(nóng)村集體組織成員的高度封閉性、資格條件不明晰不統(tǒng)一、資產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)難等問題。新時(shí)代新階段，我國農(nóng)村宅基地改革進(jìn)入啃“硬骨頭”關(guān)鍵時(shí)期，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，進(jìn)一步解放思想深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，以宅基地產(chǎn)權(quán)改革為基礎(chǔ)，以盤活利用閑置宅基地和閑置住宅為抓手，積極穩(wěn)步推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)，采取切實(shí)有效措施，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體運(yùn)行制度，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體運(yùn)行活力，著力提升農(nóng)村宅基地資本發(fā)展能力，全面助推鄉(xiāng)村振興。

一、建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是農(nóng)村宅基地資格權(quán)獲得的前提，當(dāng)前各地在宅基地資格權(quán)獲取標(biāo)準(zhǔn)和程序上差異很大，這既要求各地立足實(shí)際制定具體的資格權(quán)獲取的實(shí)施細(xì)則，更需要從國家層面出臺(tái)相關(guān)法規(guī)文件，明確農(nóng)戶宅基地資格權(quán)獲取的基本條件和原則要求。

一是建設(shè)完善全國統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格制度。當(dāng)前，我國各省（市區(qū)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員形成歷史復(fù)雜、差異性大，全國缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格條件標(biāo)準(zhǔn)，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員收益分配糾紛頻發(fā)。為此，必須盡快建立完善農(nóng)戶宅基地資格權(quán)認(rèn)定辦法，建議加快制定出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法》（簡稱《辦法》），堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得唯一性原則，以成員權(quán)理論為依據(jù)，以依法登記所在地常住戶口作為形式要件，以是否需要本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地作為基本生活保障為實(shí)質(zhì)要件，全國統(tǒng)一明確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基本標(biāo)準(zhǔn)和原則要求，為確保農(nóng)民分享集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益提供成員權(quán)法理基礎(chǔ)。

二是創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格取得、喪失形式。各?。ㄊ袇^(qū)）要按照國務(wù)院制定的《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法》，立足各?。ㄊ袇^(qū)）實(shí)際，加快制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定具體實(shí)施細(xì)則，順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求，遵循開放性原則，創(chuàng)新成員資格取得、喪失形式。在成員資格取得方面，遵循一般的初始取得、法定取得方式外，可以探索申請(qǐng)取得方式，即只要符合法律法規(guī)等規(guī)定，經(jīng)申請(qǐng)人自愿書面申請(qǐng)，按民主議事程序可以取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。在成員資格喪失方面，為鼓勵(lì)城鎮(zhèn)化中農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)，對(duì)于已經(jīng)落戶城鎮(zhèn)不具有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口但初始取得并第二輪仍保留農(nóng)地承包權(quán)的，應(yīng)保留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。對(duì)于回鄉(xiāng)退休養(yǎng)老人員，因享有退休人員的工資及各項(xiàng)福利待遇，即使戶口遷入回村并在村里生活，也不能認(rèn)定為具有完全的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

三是出臺(tái)分立戶主資格條件管理辦法。國家層面要盡快制定出臺(tái)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分立戶主資格條件的意見》（簡稱《意見》），各?。ㄊ袇^(qū)）要按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《意見》要求，制定出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則，各設(shè)區(qū)的市對(duì)接《意見》及本省（市區(qū)）的實(shí)施細(xì)則立足實(shí)際頒布出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)戶向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地的管理辦法》，適度放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制，提升農(nóng)村宅基地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本發(fā)展的能力。在確權(quán)合規(guī)自愿前提下，對(duì)于農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，應(yīng)在擴(kuò)大到縣（市區(qū)）域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放寬到返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、回鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢依法擁有宅基地一定的使用權(quán)，在落實(shí)現(xiàn)有可以租賃農(nóng)房、與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作建自住房政策的前提下，在不突破宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的條件下，創(chuàng)新“鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居”政策，探索繼承祖宅的鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)翻建新建房屋和在農(nóng)村無房的創(chuàng)業(yè)人員、鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)“積分建房”的試點(diǎn)，允許返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、回鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢依托自有閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，享受一定時(shí)期宅基地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，但不得用于開發(fā)商品房地產(chǎn)項(xiàng)目或建豪華別墅。

二、嚴(yán)格摸底立檔建庫，以確?！耙粦粢徽闭呗涞?/h2>

要確保農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革“一戶一宅”政策落地，必須在建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格摸底立檔建庫。

一是嚴(yán)格摸底立檔建庫。由國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，聯(lián)合國家科技部、國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)職能部門，按照《辦法》要求，組織全國性的農(nóng)村宅基地全面摸底，加強(qiáng)全國性農(nóng)村宅基地立檔建庫工作，推進(jìn)全國一體的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)據(jù)庫”建設(shè)，依托各級(jí)政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門，加快村鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果資料整理和數(shù)據(jù)入庫，建立國家、省、市、縣（市區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村六級(jí)信息共享管理的全國統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村宅基地地籍信息系統(tǒng)，給農(nóng)村宅基地管理插上“大數(shù)據(jù)翅膀”，從源頭杜絕審批過程中“一戶多宅”和無宅基地資格權(quán)人獲批農(nóng)村宅基地等現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)于入庫資格標(biāo)準(zhǔn)，必須以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格為基本前提條件，還要結(jié)合村莊倫理公平與對(duì)村莊的感情和付出，以及他們遷出戶口的動(dòng)機(jī)、再次遷回的可能性等各種因素綜合考慮。同時(shí)，“成員量化標(biāo)準(zhǔn)”和“成員收益”要相匹配，以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，確保農(nóng)民能夠公平地參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營和管理。

二是確?！耙粦粢徽闭呗涞?。為公平實(shí)化集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，各地要在嚴(yán)格摸底立檔建庫的基礎(chǔ)上，尊重歷史根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況分類處理農(nóng)村宅基地超面積及閑置問題。對(duì)一戶一宅超面積的本村農(nóng)戶，根據(jù)歷史現(xiàn)實(shí)情況對(duì)已頒證的超占面積宅基地有償購買；對(duì)一戶多宅的本村農(nóng)戶，在確保其一戶一宅的同時(shí)，對(duì)多占的宅基地根據(jù)歷史現(xiàn)實(shí)情況對(duì)已頒證的進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償退出收歸集體，對(duì)擅自建造房屋的必須依法無條件退出收歸集體統(tǒng)一調(diào)配；對(duì)于不符合政策法規(guī)要求的外村農(nóng)戶或城鎮(zhèn)居民非法占有的宅基地，必須嚴(yán)格依法無償收歸集體；對(duì)于閑置宅基地和閑置農(nóng)房，應(yīng)依法分類適度集中，統(tǒng)一規(guī)劃整理，或入股開發(fā)發(fā)展文旅創(chuàng)意業(yè)、農(nóng)家樂等產(chǎn)業(yè)，或參與“增減掛”項(xiàng)目復(fù)墾為耕地、林地等農(nóng)用地。

三、健全農(nóng)村集體成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益分配保護(hù)制度，確保宅基地權(quán)益“三權(quán)”共享

深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，就是要實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”利益共享。全面落實(shí)農(nóng)村宅基地所有權(quán)，就是要求各地在推進(jìn)宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式創(chuàng)新中，必須以創(chuàng)新宅基地所有權(quán)主體實(shí)現(xiàn)形式為抓手，突出強(qiáng)化規(guī)劃管理，探索宅基地由永久無償向分類有償轉(zhuǎn)變路徑，推進(jìn)宅基地所有權(quán)顯化；充分保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，就是要以農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定保護(hù)清晰化為抓手，突出公平正義，建立農(nóng)戶資格權(quán)保留、重獲制度；適度放活宅基地使用權(quán)，就是要以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)盤活規(guī)范化為抓手，突出效益提高，依法拓寬宅基地使用權(quán)交易范圍，鼓勵(lì)農(nóng)民利用入股、出租、抵押、合作、轉(zhuǎn)讓或變性后轉(zhuǎn)讓等方式盤活利用好閑置宅基地和閑置農(nóng)房。今后要重點(diǎn)做好以下三項(xiàng)工作。

一是以擴(kuò)充宅基地所有權(quán)人的處分權(quán)為著力點(diǎn)創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是具有獨(dú)立享有民事權(quán)利承擔(dān)民事義務(wù)的民事主體，在符合國家土地利用整體規(guī)劃和土地用途管制的條件下，應(yīng)依法保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主進(jìn)行宅基地分配管理，豐富擴(kuò)充農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的處分權(quán)，細(xì)化對(duì)多占宅基地收回權(quán)或有償使用權(quán)，從而增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主動(dòng)管理宅基地的積極性。同時(shí)，在遵循市場規(guī)律和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的相關(guān)法律法規(guī)的前提下，要支持鼓勵(lì)各地以村組為單位，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村集體組織形態(tài)，諸如創(chuàng)建土地股份合作社、勞務(wù)合作社、資本合作社等集體組織形式，通過股份界定、分紅保底，從而有效盤活利用好農(nóng)村沉睡的宅基地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶、村集體、社會(huì)資本互利共贏。

二是以確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益為前提規(guī)范股權(quán)設(shè)置。為確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，各地在推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中，要積極探索創(chuàng)建股份合作制。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)可以設(shè)置成員股，成員股的設(shè)置是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)為前提，主要體現(xiàn)集體所有制下成員權(quán)利平等，同時(shí)還要兼顧集體資產(chǎn)形成中個(gè)人勞動(dòng)貢獻(xiàn)等因素，可設(shè)置個(gè)人股、勞齡股、貢獻(xiàn)股、貧困優(yōu)先股等股權(quán)。特別要強(qiáng)調(diào)的是，在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中創(chuàng)設(shè)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制，應(yīng)具有以下特點(diǎn)：在決策機(jī)制上，實(shí)行一人一票，突出民主決策、民主管理的要求；在利益分配上，秉承共同富裕原則，突出社會(huì)主義公有制勞動(dòng)聯(lián)合的屬性；在經(jīng)營機(jī)制上，突出股份制經(jīng)營靈活的特點(diǎn)。同時(shí)，還要嚴(yán)格區(qū)分權(quán)益股和發(fā)展股。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的權(quán)益股和發(fā)展股混合設(shè)立的問題，必須嚴(yán)格區(qū)分、及時(shí)規(guī)范，明確規(guī)定參與集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展項(xiàng)目的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得非法侵吞控制集體資產(chǎn)，更不得依據(jù)其經(jīng)濟(jì)投資在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分享股份，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所獲分紅必須在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部按照集體收益分配辦法和成員持股進(jìn)行分配。

三是以賦予完整用益物權(quán)為保障，因地制宜探索閑置宅基地盤活利用方式。閑置宅基地盤活利用要統(tǒng)籌考慮區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和歷史文化傳承等因素，選擇適合本地實(shí)際的農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用模式。鼓勵(lì)各?。ㄊ袇^(qū)）選擇一些當(dāng)?shù)卣匾?、村?jí)組織健全、客觀條件優(yōu)勢明顯、宅基地管理規(guī)范、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好、群眾積極性高的村，有效開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用試點(diǎn)示范，以村為單位探索宅基地退出盤活機(jī)制，積極探索宅基地使用權(quán)有償退出激勵(lì)、宅基地集體所有權(quán)的有償使用、宅基地資格權(quán)在特定范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓等改革試點(diǎn)。要求各個(gè)試點(diǎn)示范村根據(jù)各自的區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和歷史文化等因素，因地制宜選擇適合本地實(shí)際的農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用模式。對(duì)空心房、閑置宅基地、“一戶多宅”數(shù)量較多的地區(qū)，支持結(jié)合土地全域綜合整治工作，盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房，統(tǒng)籌安排新增宅基地布局；對(duì)于區(qū)位條件好、人多地少的城郊地區(qū)，在試點(diǎn)和尊重村民意愿的前提下，參照現(xiàn)有的征收政策，采取貨幣化安置、集中安置等多種政策組合方式，保障村民居住條件改善；針對(duì)人多地少的山區(qū)城中村，各地要根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)文件精神出臺(tái)實(shí)施意見，分類適當(dāng)放寬農(nóng)村建房層數(shù)限制，也可以探索“一戶一居”，確保村民住有所居；支持有一定治理能力的鄉(xiāng)村，打破現(xiàn)有“組”的行政界限，基于自然村進(jìn)行“部分盤活”，建立與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、互促并進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)；對(duì)于具有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)或潛力的鄉(xiāng)村，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲(chǔ)等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目；對(duì)于帶有民族特色特點(diǎn)、具有文化傳承意義的閑置農(nóng)房和傳統(tǒng)古村落要進(jìn)行保護(hù)性盤活利用，探索完善村集體自主開發(fā)、農(nóng)戶自主開發(fā)、國有資本開發(fā)、社會(huì)資本參與開發(fā)等不同類型的盤活利用模式，創(chuàng)新宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住宅所有權(quán)抵押貸款方式，設(shè)立農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革專項(xiàng)債券。通過試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快把試點(diǎn)村域成熟政策上升為法律的步伐，賦予農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅完整的用益物權(quán)，依法提供實(shí)現(xiàn)形式創(chuàng)新的包容空間。