蘇格蘭兒童福利政策的背景、內(nèi)容框架與實踐模式
——以《對每個孩子都正確》為例*

田波瓊申仁洪

(1重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，重慶，401331)（2重慶市課程與教學(xué)研究基地,重慶，401331）

《對每個孩子都正確》（Getting It Right for Every Child）是蘇格蘭政府促進兒童健康成長的具有里程碑意義的福利政策，〔1〕讓兒童和青少年能夠及時、按需地從正確的人那里得到正確的幫助，以保障每個孩子的基本權(quán)益和幸福體驗。該政策的實施框架覆蓋范圍廣，貫穿于所有影響兒童、青少年及其家庭的現(xiàn)行政策、立法和具體措施中。2013年出臺的《兒童與青少年（蘇格蘭）法案：政策備忘錄》〔Children and Young People（Scotland）Bill:Policy Memorandum〕將《對每個孩子都正確》聯(lián)合多個部門兒童提供服務(wù)的方法嵌入了蘇格蘭全國兒童服務(wù)綜合系統(tǒng)。隨后，兒童福祉指標(biāo)等內(nèi)容被納入《蘇格蘭兒童及青少年法（2014）》〔Children and Young People（Scotland）Act 2014〕。《對每個孩子都正確》通過預(yù)防和早期干預(yù)、必要時跨組織的多機構(gòu)協(xié)作，在教育、健康和社會工作領(lǐng)域為兒童及其家庭提供普惠性公共服務(wù)?！?〕本文通過分析《對每個孩子都正確》出臺的背景，剖析其內(nèi)容框架和實踐模式，以期為我國兒童福利政策的制定和實施提供參考。

一、《對每個孩子都正確》出臺的背景

（一）為蘇格蘭兒童提供最佳的成長環(huán)境

蘇格蘭政府希望蘇格蘭成為兒童成長的最佳場所，然而暴力行為、經(jīng)濟困難和忽視、虐待等問題使兒童教養(yǎng)面臨挑戰(zhàn)。因此，《對每個孩子都正確》成為蘇格蘭政府改善兒童成長環(huán)境，促進兒童發(fā)展的政策工具之一。

（二）蘇格蘭提倡普惠性的兒童福利政策

2001年，蘇格蘭政府出臺了《為蘇格蘭兒童提供更加完善的綜合服務(wù)》（For Scotland’s Children:Better Integrated Children’s Services），〔3〕建立了基于信息共享，以普惠性的公共服務(wù)理念為基礎(chǔ)的兒童綜合服務(wù)體系。其中提出的為每個兒童提供一個記名人的措施，標(biāo)志著兒童服務(wù)范式從被動轉(zhuǎn)向主動。此外，它的推行促進了蘇格蘭一系列政策的出臺。這些政策和倡議被整合后納入了《對每個孩子都正確》中，促成了《蘇格蘭兒童及青少年法（2014）》的頒布?！秾γ總€孩子都正確》的核心內(nèi)容也正式成為該法規(guī)的重要組成部分并被遵照執(zhí)行。

二、《對每個孩子都正確》的內(nèi)容框架

（一）貫穿《對每個孩子都正確》的價值訴求和實施準(zhǔn)則

《對每個孩子都正確》以促進兒童福祉為政策價值取向，確立了以下實施準(zhǔn)則：了解兒童在家庭和社區(qū)環(huán)境下的發(fā)展?fàn)顩r，并及時滿足其發(fā)展需要；以情感需求和人身安全為根本的、廣泛的兒童保護；聽取兒童意見，讓兒童參與影響自身發(fā)展的決定；將兒童的發(fā)展視為一個整體、系統(tǒng)的過程；盡可能利用兒童現(xiàn)有的社會支持增強其抗逆力；促進機會均等，重視兒童多元性；考慮兒童短期和長期的發(fā)展需求，提供適當(dāng)、相稱和及時的額外幫助；與家庭合作并提供支持；幫助兒童和家庭了解會有哪些可能的幫助，可以如何選擇；在保障兒童保密權(quán)的同時，在協(xié)商后分享與其相關(guān)的信息；堅持尊重、耐心、誠實、可靠、堅韌、正直是應(yīng)該得到重視的品質(zhì)；建設(shè)一支稱職、團結(jié)協(xié)作的服務(wù)人員隊伍，改善兒童的福祉?！?〕這些實施準(zhǔn)則為兒童服務(wù)工作指明了方向，增強了服務(wù)效能。

（二）確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以滿足兒童需要

由于每個兒童及其家庭的需求和期望差異很大，因此，《對每個孩子都正確》鼓勵國家和地方層面將政策與實際相結(jié)合，讓機構(gòu)和服務(wù)人員圍繞兒童成長的需要改善服務(wù)，同時，服務(wù)人員的多元化服務(wù)和多部門的協(xié)作需要統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確定位每個服務(wù)人員的角色并落實其責(zé)任，才能保證服務(wù)的質(zhì)量和效率。因此，《對每個孩子都正確》制定兒童服務(wù)機構(gòu)的10個核心要素（見表1），規(guī)定其服務(wù)人員的角色和責(zé)任，為政策實施提供了高質(zhì)量的服務(wù)基準(zhǔn)。表1中，1—3條、4—7條、8—10條分別代表兒童服務(wù)在文化、實踐和制度層面的轉(zhuǎn)變。〔5〕

表1 核心要素〔6〕

（三）以記名人的方式使兒童獲得及時和恰當(dāng)?shù)膸椭?/h3>

記名人（Named Person）指兒童及其家庭的一對一實名服務(wù)聯(lián)絡(luò)人。記名人主要由衛(wèi)生和教育服務(wù)部門提供,其職責(zé)是向兒童及其家庭提供咨詢、告知相關(guān)福利政策和資助服務(wù)，同時與服務(wù)人員或相關(guān)兒童服務(wù)部門討論關(guān)于兒童的早期干預(yù)與成長發(fā)展等問題?！?〕兒童從出生到上學(xué)年齡的記名人由其家庭健康訪視員擔(dān)任。家庭可從其記名人那里得到直接資助，或通過記名人獲得國民保健系統(tǒng)、地方當(dāng)局、第三方部門或社區(qū)團體提供的相關(guān)服務(wù)。

記名人當(dāng)中的部分服務(wù)人員會作為首席專業(yè)人員（Lead Professional）為兒童服務(wù)，其職責(zé)是確保多機構(gòu)在為兒童及其家庭提供服務(wù)時能協(xié)同運作，提供及時和恰當(dāng)?shù)姆?wù)。

三、《對每個孩子都正確》的實踐模式

《對每個孩子都正確》的實踐模式是一種基于循證的實踐方法，用于記錄、評估、規(guī)劃和審查需要被服務(wù)的兒童和家庭。該實踐模式為服務(wù)人員和機構(gòu)提供了明確的評估、分析和行動指南，以及支持方案?！?〕

（一）評估工具

《對每個孩子都正確》實踐模式的評估工具包括八項福祉指標(biāo)、抗逆力矩陣和“我的世界三角”。這些工具幫助服務(wù)人員收集有關(guān)兒童福祉的信息，以確定服務(wù)兒童時所需關(guān)注的問題、可能需要的支持和行動。

1.八項福祉指標(biāo)

八項福祉指標(biāo)指安全（Safe）、健康（Healthy）、成就（Achieving）、被養(yǎng)育（Nurtured）、主動（Active）、受尊重（Respected）、負責(zé)任（Responsible）、被接納（Included）（見表2）。八個福祉指標(biāo)相互聯(lián)系，基于生態(tài)理論的整體性思維，考慮了家庭、社區(qū)、社會環(huán)境等的相互作用對兒童的影響?！?〕家庭和服務(wù)人員可使用八項福祉指標(biāo)了解兒童的需要。

表2 八項福祉指標(biāo)〔10〕

2.抗逆力矩陣

抗逆力矩陣支持專業(yè)人員通過平衡保護因子（優(yōu)勢）和危險因子（劣勢）來評估影響兒童生活的一系列因素，也可以用于判斷兒童哪些方面需要被優(yōu)先計劃與支持。抗逆力矩陣由逆境、保護性環(huán)境、脆弱性、抗逆力組成。逆境指對兒童健康發(fā)展構(gòu)成威脅的生活事件或環(huán)境。保護性環(huán)境指生活環(huán)境中，對兒童發(fā)展不利起緩沖作用的因素。脆弱性描述了對兒童、家庭和社區(qū)健康發(fā)展帶來威脅和挑戰(zhàn)的因素特征?？鼓媪γ枋隽死щy條件下能幫助兒童發(fā)展的因素特征?？鼓媪τ砂踩A(chǔ)〔我有（I have）〕、自尊〔我是（I am）〕、自我效能〔我能（I can）〕組成。安全基礎(chǔ)指在任何時候，兒童都能擁有關(guān)愛和幫助他們的人；自尊指兒童被別人和自己尊重；自我效能指兒童有一定的問題解決能力。抗逆力矩陣為進一步全面分析影響兒童發(fā)展的因素提供了分析框架。

3.“我的世界三角”

“我的世界三角”（My world triangle）作為一種評估工具，幫助服務(wù)人員以兒童為中心，從兒童視角審視影響其發(fā)展的三個方面，即兒童本人、兒童家庭和外部環(huán)境。這樣的評估方式使服務(wù)人員能夠系統(tǒng)地考慮影響兒童成長的因素?！拔业氖澜缛恰敝С职褍和l(fā)展的需要和風(fēng)險及其生活中的積極因素、優(yōu)勢和福祉給予同等考慮，并圍繞這三方面收集資料，幫助服務(wù)人員樹立生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展觀，并在必要時立即向兒童提供幫助。

（二）行動指南

1.觀測、記錄與評估

八項福祉指標(biāo)用于觀察、記錄兒童的福利需求，以及服務(wù)人員的服務(wù)情況，并判斷是否需要進一步評估或采取行動。而后，服務(wù)人員會利用抗逆力矩陣和“我的世界三角”進一步收集、構(gòu)建并分析信息。最后，通過深入分析、評估妨礙兒童健康發(fā)展的因素、獲得所需信息的情況、被服務(wù)的內(nèi)容、是否需要額外幫助等，為下一步服務(wù)行動奠定基礎(chǔ)。

2.計劃、行動與審查

八項福祉指標(biāo)還用于在制定或?qū)彶橛媱潟r評估兒童的需要，以及計劃實施效果。在《對每個孩子都正確》的實踐層面，地方當(dāng)局要為需要幫助的兒童制訂照料、保健或個性化教育計劃。每個計劃都包括以下內(nèi)容：實施計劃的理由、計劃的合作伙伴、兒童及其父母或監(jiān)護人的需要和意見、改善兒童現(xiàn)狀的具體措施和細節(jié)、需要提供的資源、行動時間表、應(yīng)急計劃、審查計劃的安排、首席專業(yè)人員的安排、必要時采用的強制性措施等。在審查結(jié)果時，需要關(guān)注采取行動的預(yù)期結(jié)果，以此判斷是否需要做出改變。

四、實施效果

為了檢驗《對每個孩子都正確》的實施效果，蘇格蘭政府于2006年6月發(fā)布了兩個名為探路者的早期干預(yù)項目。對探路者項目的評估結(jié)果表明，〔11〕《對每個孩子都正確》的實施使機構(gòu)的組織文化、工作人員的價值觀、跨機構(gòu)部門的合作方式都發(fā)生了積極變化，對兒童及其家庭產(chǎn)生了積極影響。第一，兒童保護初見成效，兒童保護轉(zhuǎn)介率穩(wěn)步下降。第二，兒童普遍得到了較好的照顧，在對處境不利兒童的資助、改善兒童的臨時護理、對青年監(jiān)護人的支持、對少數(shù)民族兒童的照顧等方面取得重大進展。第三，在兒童服務(wù)的專業(yè)做法、干預(yù)措施和資源提供等方面產(chǎn)生了累積影響，滿足了許多兒童的需求；記名人和兒童及其家庭建立了親密合作關(guān)系。數(shù)據(jù)顯示，《對每個孩子都正確》的實施使蘇格蘭三分之二的兒童福祉改善明顯。

此外，2012年，督導(dǎo)專員對《對每個孩子都正確》執(zhí)行情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：《對每個孩子都正確》讓兒童服務(wù)實現(xiàn)了文化、實踐和制度方面的積極轉(zhuǎn)變。〔12〕2013年，蘇格蘭政府對《對每個孩子都正確》在32個郡的執(zhí)行情況進行評估，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)都相應(yīng)取得了進展?！?3〕

五、對我國兒童福利政策的啟示

（一）以兒童需要為核心，建立政府主導(dǎo)的適度普惠型兒童福利政策體系

隨著我國社會的家庭結(jié)構(gòu)、功能和養(yǎng)育模式發(fā)生變化，兒童的生存與發(fā)展樣態(tài)趨于多元化。無論是困境兒童還是普通兒童，都迫切需要全面的福利制度滿足其多元化需求。傳統(tǒng)的補缺型福利制度以滿足特殊或困境兒童的需求為主，因此，構(gòu)建供給充足、多元主體參與的普惠型兒童福利制度是社會發(fā)展的必然選擇，也是踐行“兒童利益最大化”的社會理念的重要途徑?！?4〕首先，政府可以發(fā)揮在政策制定與資源分配中的主導(dǎo)作用，建立起國家主導(dǎo)、各部門配合、社會參與的普惠型兒童福利政策框架。從當(dāng)前兒童福利發(fā)展最為緊迫和重要的問題入手，逐步推動兒童福利從特殊兒童群體向普通兒童群體覆蓋。其次，福利對象需覆蓋城鄉(xiāng)、不同類別的所有兒童，在政策的制定與實施、財政供給標(biāo)準(zhǔn)等方面向弱勢兒童傾斜，實現(xiàn)兒童福利的普惠性和平等性。再次，福利政策需以兒童和家庭需要為中心，重視兒童生存和發(fā)展的本能需求、必需條件和權(quán)利，同時還需注重其內(nèi)心的幸福體驗。最后，普惠型兒童福利供給還應(yīng)具有全面性，應(yīng)涉及生活、教育、醫(yī)療、司法、住房、家庭服務(wù)、社區(qū)支持等方面，為兒童健康成長保駕護航。

（二）伙伴合作，賦能家庭，增強家庭福利供給

《對每個孩子都正確》的實踐結(jié)果表明：增強福利供給能提高家庭抗風(fēng)險能力，增進其正向功能，支持家庭的實質(zhì)就是促進兒童福祉。這為我國兒童家庭支持政策提供了以下思路。首先，可通過頂層設(shè)計，建立面向所有兒童的家庭支持政策。一方面，堅持補缺型和普惠型相結(jié)合的原則，建立分層分類的家庭津貼制度。結(jié)合實際，通過稅收和學(xué)費減免、發(fā)放津貼等方式，為所有兒童家庭提供不同程度的經(jīng)濟支持。另一方面，完善兒童照顧等親職福利政策，如通過頒布產(chǎn)期“雙親假”制度，支持父親參與家庭育兒，加強育齡和哺乳期婦女的職業(yè)保護。政府通過購買服務(wù)、教育券等方式完善我國托幼服務(wù)，緩解工作與家庭照顧的矛盾。其次，可加強社工隊伍建設(shè)，以社區(qū)為依托，需求為導(dǎo)向，將兒童家庭服務(wù)與提升家長教養(yǎng)能力視為兒童社會工作的一部分，為家庭提供就業(yè)指導(dǎo)、心理咨詢、社區(qū)照顧、健康服務(wù)、育兒指導(dǎo)等綜合性服務(wù)。再次，幼兒園和學(xué)?？膳c家庭建立伙伴合作關(guān)系，在教育和生活等方面為家庭提供支持。

（三）多部門聯(lián)動，落實主體責(zé)任，為兒童和家庭提供精準(zhǔn)服務(wù)

為兒童和家庭提供精準(zhǔn)的服務(wù)，其內(nèi)容主要包含準(zhǔn)確性和及時性兩層含義。一方面，國家應(yīng)發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)職能，建立多部門聯(lián)動的普惠性兒童服務(wù)機構(gòu)。我國幅員遼闊，各地區(qū)的兒童及其家庭的發(fā)展需求和期望差異大，沒有單一的服務(wù)或機構(gòu)能夠滿足其所有要求。因此，在改善和發(fā)展兒童和家庭服務(wù)時應(yīng)注重多機構(gòu)和多部門合作，為兒童和家庭提供精準(zhǔn)化服務(wù)。兒童福利涉及兒童生存與發(fā)展問題，不僅與民政部門有關(guān)，還涉及人社、教育、財政、衛(wèi)健委、司法等諸多職能部門。政府應(yīng)加強對各部門工作的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，明晰其主體職責(zé)，避免政策和責(zé)任的交叉重復(fù)以及相互推諉，以保證為兒童和家庭獲得及時、恰當(dāng)?shù)姆?wù)。另一方面，可以借鑒《對每個孩子都正確》的記名人制度，將責(zé)任落實到相關(guān)服務(wù)部門個人。在現(xiàn)實境遇中，很多地處偏遠的農(nóng)村家庭和處境不利的兒童及其家庭遇到困難時，無法及時準(zhǔn)確地向地方求助，得到支持。因此，我們可以充分發(fā)揮各級婦女兒童工作委員會、社區(qū)、幼兒園、學(xué)校等的作用，讓婦聯(lián)、村委會或居委會的工作人員、社工、幼兒園教師等作為兒童及其家庭一對一的服務(wù)聯(lián)絡(luò)人，讓兒童及其家庭獲得及時和恰當(dāng)?shù)膸椭?，一定程度上預(yù)防困境兒童的產(chǎn)生。

（四）建立完善的數(shù)據(jù)庫,基于評估與分析，為兒童和家庭提供合理的支持與干預(yù)

首先，我國可以面向所有兒童和家庭，分層分類，建立完整詳細的信息數(shù)據(jù)庫，及時維護和更新信息，為相關(guān)部門開展工作提供依據(jù)。其次，可組建專家團隊，編制專業(yè)的評估工具，了解兒童的發(fā)展和需要，對其家庭、社區(qū)等成長環(huán)境的優(yōu)勢和風(fēng)險進行專業(yè)評估和分析，并識別具有發(fā)展風(fēng)險的兒童和家庭，及時制定合理的早期干預(yù)方案。再次，加強對相關(guān)部門工作的督導(dǎo)，以保證兒童和家庭福利政策落到實處。同時，對已開展的支持與干預(yù)方案的實施效果進行評估和反饋，對好的經(jīng)驗進行推廣，對其不足之處促其改進。最后，打造“兒童友好、家庭友好”型社區(qū)，加強社區(qū)資源的建設(shè)，定期舉辦有利于兒童成長和家庭建設(shè)的講座并提供咨詢服務(wù)。同時，社區(qū)可定期走訪有特殊需要的兒童家庭，對其加大支持力度，并協(xié)助其獲得社會資源，提升家庭生活質(zhì)量。