近十年我國公共體育服務供給研究進展與反思

姜磊鑫

(南京體育學院研究生部 江蘇南京 210014)

近年來，隨著群眾對身心健康的逐漸重視，熱愛體育、積極健身已成為一種趨勢，群眾對公共體育服務的內容和質量要求也越來越高。然而，我國體育公共服務建設相較于社會主義市場經濟發(fā)展滯后，我國體育公共服務總量不足、質量低劣的問題十分突出。基于此，該文分析了我國體育公共服務政府責任現狀存在的問題和原因，明確政府責任的界限和內容，使政府更好地履行體育公共服務職能，規(guī)范體育公共服務，保障居民的體育權利，同時分析了我國體育公共服務的研究進展、供給現狀、困境及解決對策，了解我國體育公共服務研究的發(fā)展趨勢，揭示其特點和發(fā)展規(guī)律，為后續(xù)研究提供理論依據和參考。

1 公共體育服務概念及地位

公共體育服務一詞，最早于2002 年10 月被提出。公共體育服務是指以政府為核心，以法律責任為依據行使公共權力，實現和維護公共或社會共同體育利益的統(tǒng)稱。盡管，我國提出的“人民公仆”和“為人民服務”反映了新公共服務理論中的一些基本理念，但對公共體育服務未能進行系統(tǒng)化分析，為人民提供公共體育產品和服務，促進國民素質的提高。公共體育服務在公共服務中處于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。體育是人們日常身體活動的重要組成部分，隨著現代科技水平的提高和生活質量的改善，人們的身心健康水平卻有所下降，而公共體育服務就是要提高全民健康水平。

2 我國公共體育服務研究進展

2.1 公共體育服務供給機制變遷及特征

朱毅然根據政治體制、經濟體制以及體育管理體制改革的逐步發(fā)展變化，將公共體育服務發(fā)展劃分為：新中國成立初期特色計劃型體育發(fā)展模式，主要特點為我國體育發(fā)展逐漸形成了以舉國體制為主要特點的體制模式；改革開放初以效率優(yōu)先為特色的社會化發(fā)展模式，促進公共體育服務快速發(fā)展，主要特點為市場主體和社會主體參與公共體育服務供給之中；以多元競爭與合作為特色的復合型發(fā)展模式，為公共體育服務發(fā)展帶來契機，主要特點為多元競爭與合作的體制框架逐步形成。詹興永根據公共體育事業(yè)發(fā)展機制的改革，公共體育服務發(fā)展劃分為3個階段：新中國成立初期，以政府投入為基礎的一元供給階段，特點為政府單一化提供體育公共服務，公共體育服務的供給具有很強的政治內涵；改革開放初期，以社會化改革、市場化改革為基礎的多元供給階段，特點為社會化、市場化、二元化、地方化4個基本特點；現階段，以科學發(fā)展觀為基礎的復合供給階段，特點為不斷強化政策體系、制度體系建設，通過復合供給實現了體育公共服務的普惠性。張納新以社會經濟發(fā)展、政治決策轉型、體育政策與重大賽事相結合將公共體育服務劃分為：改革開放前，公共體育服務的供給主要由政府主導；改革開放后，供給模式呈現出政府與市場相結合的特點；新時期的特點是主體多元化，政府、市場、社會組織和個人參與公共體育服務的提供。

我國公共體育服務發(fā)展過程中，政府掌握了大部分的公共體育服務資源，處于主導地位，權力過于集中，人民缺乏自下而上的需求表達機制，導致政府部門耗時耗力、效率低下，資源配置相對較低，政府在公共體育服務過程中承擔全部責任。

2.2 公共體育服務供給機制的演化

2.2.1 供給主體

公共體育服務基本上是福利型的一部分，由國家直接撥款。隨著廣大人民群眾對體育公共品需求的多樣化，我國政府職能正從管理型向服務型轉變，公共服務提供者主要為政府、市場和民間社會組織。新中國成立初期，為了適應國家高度集中的政治經濟體制，我國體育公共服務供給政策強調思想統(tǒng)一和中央權威，供給完全由政府提供，政府智能管理直接決定了公共體育服務供給的方式和成效。改革開放后，市場經濟復蘇，政府和社會組織合作中非營利組織介入傳統(tǒng)的公共服務供給，實行雙重管理與控制并行，提高供給質量。

2.2.2 供給方式

公共體育服務供給方式主要包括政府供給、市場供給、混合多元供給。新中國成立初期，我國公共體育服務主要依靠政府供給，供給方式單一，但隨著我國政治體制不斷改革，經濟快速的發(fā)展，政府購買公共體育服務方式受到地方政府的青睞。除此之外，社會組織、非營利組織、體育志愿服務等供給模式不斷涌現，混合多元化的供給模式已成為公共體育服務供給與發(fā)展的主要模式。

2.2.3 供給內容

我國體育公共服務內容的演變是由單一化向多元化發(fā)展的過程，體育公共服務內容豐富，體育公共服務主體多元化。起初，政府是公共體育服務的唯一提供者，主要提供健身活動和體育服務，強調公共體育服務的服從性和集體性，公共體育服務供給內容單一。改革開放后，隨著經濟發(fā)展和社會進步，人民群眾的體育生活日益豐富，主要包括體育設施、健身指導服務、體育活動服務、體能測試服務、體育組織建設、體育文化宣傳等。

3 我國公共體育服務供給現狀

3.1 公共體育服務相關法律法規(guī)

目前，現行政策法規(guī)偏重記錄而非管理，除紙質報告和年度例行檢查外，未對財務管理進行專項檢查。在政府采購、稅收優(yōu)惠、財務管理和員工福利等方面也沒有完善的法律法規(guī)。我國已經出臺了一系列有關社會組織的法規(guī)、措施和規(guī)章，但在社會體育組織方面存在著法律、法規(guī)、規(guī)章等制度性問題，阻礙了其發(fā)展。1978 年，在黨的十一屆三中全會提出的“解放思想、實事求是、團結一致向前看”方針的指導下，我國體育公共服務政策的供給進入了一個新的時期。特別是2014年以來，全民健身、健康中國成為前所未有的國家戰(zhàn)略?！扼w育發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《關于加快發(fā)展體育產業(yè)的指導意見》《關于印發(fā)體育強國建設綱要的通知》對我國體育事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。

3.2 體育場地供給情況

近年來，隨著全民健身運動的發(fā)展，我國各大城市開始加強健身中心或健身場所的建設，大大改善了城市公共體育場館和設施的條件。然而，由于種種原因，政府主要是在學校建設體育設施和體育管理體制，卻沒有深入群眾健身娛樂活動中。因此，各級政府和體育部門應堅持以人為本的理念，注重體育場館建設，進一步加強公共體育設施建設，同時積極回歸各地區(qū)公共體育設施的公益性，更好地服務于全民體育健身活動。根據《中國群眾體育發(fā)展報告（2018）》，從我國農村地區(qū)橫向對比來看，東部、中部、西部地區(qū)的總經濟增長率存在巨大差距，分別為17.73%、1.80%、0.90%；公共體育服務指數分別為1.65、1.22、0.97；體育健身工程覆蓋率分別為83.8%、63.5%、57.7%。其余體育場地數量、健身站點人員、綜合體質評價合格率等公共體育服務相關指標均呈現出東部地區(qū)＞中部地區(qū)＞西部地區(qū)的總體發(fā)展格局。

3.3 人民滿意度

我國群體上的差異，主要體現在性別、年齡、婚姻、工作、健康、城鄉(xiāng)對體育公共服務滿意度有顯著影響。在性別方面，女性比男性更滿意；年齡越大，滿意度越高；在婚姻方面，已婚者的滿意度低于未婚者；在工作方面，白領比藍領更滿意；健康狀況越高，滿意度越高；在城市和農村地區(qū)，城市地區(qū)的滿意度低于農村地區(qū)。公共體育服務在人們生活中充當著重要的角色，對豐富人們的文化生活，提高國民體質有著重要的意義，必須針對不同地區(qū)、不同人群推進政策法規(guī)的完善，保障公共體育服務持續(xù)健康發(fā)展。

3.4 公共體育服務經費投入

近幾年，隨著經濟的飛速發(fā)展，我國不斷加大了公共體育服務經費的總量投入。我國是人口大國，東西部地區(qū)公共體育服務供給水平差異較大，城鄉(xiāng)發(fā)展基礎不平衡，南北自然資源、氣候環(huán)境和居民生活習慣不同，不同地區(qū)的公共體育服務供給條件和民眾體育服務需求存在著地域差異性。此外，老年人、幼兒、孕產婦、殘障人士等特殊群體的體育健身方式和體育服務需求有其群體差異性。總體來說，從東、中、西、東北4個區(qū)域來看，東部地區(qū)公共體育服務發(fā)展水平高于西部和東北部，主要表現在公共體育服務資源配置、人均支出等方面，由高到低依次為東部地區(qū)、中部地區(qū)、東北地區(qū)、西部地區(qū)。

4 我國公共體育服務供給面臨的困境和解決對策

4.1 我國公共體育服務供給面臨的困境

4.1.1 服務供需失衡，缺乏合理的表達機制

公共體育服務供給與治理的關系本質上是多元、復雜、相互依存的。我國公共體育服務的提供主要依靠政府體育行政部門的行政推動，市場、體育組織等社會力量在提供公共體育服務方面還沒有發(fā)揮足夠的作用。在這種政府主導的公共體育服務供給模式中，政府的偏好在很大程度上決定了公共體育服務的內容。目前，國家憲法監(jiān)督中心的體制屬性在準備和設備、辦公場所等方面沒有明確界定和保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道憲法監(jiān)督站尚未普及。這部分公共服務內容的缺失客觀上導致居民參與體育的動機下降，部分普通民眾的實際體育需求仍未得到滿足。

4.1.2 供給職責不清晰，定位不明確

雖然政府部門的職能已經發(fā)生了一定程度的變化，但由于受傳統(tǒng)公共體育服務供給機制的影響，一些地方政府部門提供公共體育服務的手段仍然滯后，市場保障體系的匱乏、體育社會組織的發(fā)展水平較低等現象，使得政府的主體地位更加凸顯。多元合作供給也容易對市場和社會組織進行過度的行政干預，垂直型治理結構中縱向政府間職責同構、權責邊界模糊問題凸顯，導致基層政府及體育組織承載了過多公共事務，難免會陷入責任缺失、市場監(jiān)管不足等困境。

4.1.3 監(jiān)督管理不完善，缺乏規(guī)范的評價體系

公共服務在中國呈現出“先提供服務，后研究監(jiān)督”或“重服務、輕監(jiān)督”的傾向，在體育領域內表現得尤為明顯。體育行政部門對體育設施、體育政策執(zhí)行、體育組織和體育經費使用等體育服務進行有效的監(jiān)督管理，對公共體育服務的提供者進行監(jiān)督，還應為居民建立監(jiān)測反饋和評估渠道，如電話、網絡、郵箱等，使居民能夠進行監(jiān)測。然而，在“強政府、弱社會”的模式下，大多數相關的監(jiān)管部門或機構都以利益相關者的身份與供應商打交道，由于缺乏獨立于利益相關者的監(jiān)管主體的法律地位、信息、渠道和方法，公共體育服務供給的監(jiān)督形式化較突出，嚴重損害了供給監(jiān)督的獨立性和透明度，體育公共服務監(jiān)督的質量受到制約。

4.2 我國公共體育服優(yōu)化建議

4.2.1 提升公共體育服務供給質量

黨的十九大報告明確指出，中國特色社會主義已進入新時期，已經朝著更高的物質文化生活水平，更民主的社會形態(tài)，更健康的體魄，更優(yōu)質的公共服務升級。貫徹以人為本的發(fā)展思想，隨著經濟和社會的不斷發(fā)展，公共服務的質量也在提高。這意味著公共服務供給將從完善基本公共服務體系轉向追求多樣化的高質量供給，從追求數量到追求質量。這不僅是發(fā)展公共服務供給的必由之路，還是不斷提高公共服務質量的內在要求。時代的飛速發(fā)展呼吁全社會共同建立公平、方便、快速、優(yōu)質的公共體育服務體系，滿足人們對公共體育服務的多樣化需求，在促進人的全面發(fā)展的同時，也推動了社會的進步。

4.2.2 完善公民的需求表達機制

公共體育規(guī)范化應充分體現目標群體的體育需求，實現體育公共服務中自上而下與自下而上決策的良性互動，避免供需錯位。完善公民需求表達機制，建立良好的信息傳播渠道，為實現特定目標群體的體育需求和優(yōu)化供給結構奠定了制度基礎。首先，人們自身要樹立主人翁意識和集體化意識，做出準確性的需求表達。其次，人們要有維護公共服務的權利意識，改變對公共體育服務需求漠不關心的態(tài)度，提高人們作為需求主體的積極性。最后，政府要構建與當地民眾相匹配的公共體育服務評價體系，提高公共體育服務的提供效率，為公共體育提供優(yōu)質服務，及時滿足人們的服務需求。

4.2.3 加大政府對體育公共服務的財政支出力度

我國體育財政投入受我國經濟發(fā)展水平、政府財政政策選擇和人民消費水平等諸多因素的影響。因此，在擴大公共體育服務財政支出規(guī)模的同時，應通過財政補貼、利息補貼、無償補助、優(yōu)惠貸款和稅收減免等政策，發(fā)揮體育公共服務籌資的主導作用，拓寬體育公共服務籌資渠道，確保體育公共服務的持續(xù)財政供給。為滿足人們對優(yōu)質公共體育服務的需要，政府必須建立穩(wěn)定財政支出制度，減少行政開支，提高人民財政支出比重，并完善區(qū)域間財政轉移支付制度，促進公共體育服務協(xié)調發(fā)展。

4.2.4 完善配套制度

從現實情況來看《全民健身條例》的內容過于廣泛，缺乏相關性。因此，制度的實施必須有相應的支持系統(tǒng)支持，使制度的內容能夠通過支持系統(tǒng)體現在全民健身事業(yè)的具體工作中。我國公共體育服務發(fā)展實行的是內部監(jiān)督模式，幾乎造成監(jiān)督主體就是監(jiān)督客體的局面，十分不利于政府公共體育服務的良性發(fā)展。因此，公共體育服務問責制和公共體育服務信息公開制必須同時開展。各級政府和體育行政部門必須與問責主體充分交流溝通，調動全社會群體積極參與監(jiān)督問責，政府必須明確提出公共體育服務問題，由誰來做，怎么做，按照法定程序來組織調查、問責、復核等工作。

5 結語

體育公共服務是我國公共服務建設的核心領域。雖然公共服務問題已經引起了政府的重視，對于公共體育服務發(fā)展研究已經比較成熟，但在實踐層面的調查和供需均衡方面的研究還有待加強。我國體育公共服務的發(fā)展僅僅是地方政府的推動，缺乏有效的中央政策和財政支持，缺乏對我國體育公共服務發(fā)展的總體規(guī)劃和有效的措施來平衡區(qū)域間的經濟水平和社會需求的能力。針對以上問題，必須提高公共體育服務質量，完善公民需求表達機制，加大政府財政支出，完善配套制度。希望該文能為今后體育公共服務的研究提供理論上的幫助。