以高?？冃Ч芾硗七M(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化策略探究

任小琴

（四川工業(yè)科技學(xué)院 人事處，四川 德陽 618500）

一、以高?？冃Ч芾硗七M(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的積極意義

（一）提升高等教育的治理能力

高等教育的治理能力由治理主體能力與制度能力兩部分組成。前者主要指利益相關(guān)者以一定法規(guī)制度為依據(jù)，參與管理與規(guī)范高等教育發(fā)展事務(wù)的能力；后者主要指以促進(jìn)高等教育事業(yè)良性發(fā)展為目的的制度運(yùn)行能力。此外，高等教育治理能力還可分為外部治理能力與內(nèi)部治理能力兩部分。前者屬于宏觀治理能力，具體是指各方面利益主體共同管理高校運(yùn)行事務(wù)的能力或者促進(jìn)國家高等教育事業(yè)發(fā)展的能力。后者屬于微觀治理能力，具體是指高校內(nèi)部人員以相關(guān)法律規(guī)定為依據(jù)共同處理高校發(fā)展事務(wù)的能力。

高等教育深受民眾關(guān)注。面對高校巨大的消耗，社會成員立足于自身利益，自會問責(zé)高校，因此高校需要確保經(jīng)費(fèi)支出合理以令公眾滿意。具體可以借鑒私營部門績效管理的思路，尊重利益相關(guān)者的利益訴求，力求提高績效管理水平，而績效管理水平的提高代表了制度能力與治理主體能力的提高。

（二）完善高等教育治理體系

高等教育治理體系是生產(chǎn)關(guān)系的體現(xiàn)，其中存在兩個重要問題：高等教育治理主體是誰？高等教育治理主體之間是何關(guān)系？高等教育倍受各界關(guān)注，其中政府、用人單位，以及高校的行政領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生與家長都是核心利益主體，各主體間的關(guān)系則是權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力責(zé)任的關(guān)系。高校有責(zé)任回應(yīng)眾多利益主體的問責(zé)，“問責(zé)—績效回應(yīng)—反饋問責(zé)—方案調(diào)整—提升績效回應(yīng)”這一績效管理循環(huán)過程由此形成。順利實(shí)現(xiàn)高?？冃Ч芾?，還需政府下放管理權(quán)限給高校，同時高校需賦予用人單位、學(xué)生及家長一定的問責(zé)權(quán)力。如此一來，高等教育治理的管理體系便得以形成。

（三）優(yōu)化高等教育資源配置

高等教育資源具備稀缺性的特點(diǎn)，更加注重效率。從一定程度上來講，高等教育稀缺資源配置的合理性與有效性反映了高等教育的治理水平。高等教育稀缺資源配置模式主要包括行政性配置與競爭性配置兩種。政府參照國家發(fā)展現(xiàn)狀并結(jié)合國家發(fā)展需求，行使行政權(quán)力并下達(dá)行政指令，剛性分配高等教育稀缺資源即為行政性配置；發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，通過市場自由競爭獲得高等教育稀缺資源并實(shí)現(xiàn)高等教育稀缺資源配置即為競爭性配置。競爭性稀缺資源配置以高?？冃綖橐罁?jù)，稀缺資源的配置取向與額度皆由高校的績效表現(xiàn)決定，有利于提高資源使用效益與利用率，進(jìn)而提升高校的績效水平。近年來，國家教育行政部門強(qiáng)調(diào)引入競爭機(jī)制進(jìn)行績效評估，以此提升高等教育的動態(tài)管理水平，還需要將高?？冃гu估結(jié)果作為高校預(yù)算的依據(jù)。

（四）實(shí)現(xiàn)高等教育的“陽光建設(shè)”

高等教育領(lǐng)域內(nèi)部事務(wù)的運(yùn)行欠缺透明度，治理主體之間存在信息不對稱的問題。究其原因，一方面在于高等教育外部治理主體知識能力欠缺，難以掌握相關(guān)的治理信息；另一方面在于高等教育行政部門有意隱藏相關(guān)信息，致使其他治理主體身處劣勢。治理主體之間由于存在信息不對稱的問題，導(dǎo)致難以共享信息并進(jìn)行有效溝通，最終影響其建立合理且有效的治理方案，阻礙了高等教育治理水平的提升。此外，信息不對稱侵犯了治理主體的知情權(quán)，進(jìn)而影響了其正常發(fā)揮自身監(jiān)督與問責(zé)的功能，因此還應(yīng)進(jìn)一步完善高校的信息公開制度，實(shí)現(xiàn)高等教育的“陽光建設(shè)”。

高?？冃Ч芾硪钥冃П憩F(xiàn)與績效評價為基礎(chǔ)，為推動高校信息公開制度建設(shè)的完善，實(shí)現(xiàn)高等教育“陽光建設(shè)”，還需拓寬并提高信息的公開度，充分發(fā)揮高校的績效管理功能，盡可能地消除信息不對稱的現(xiàn)象，確保利益主體的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

二、以高校績效管理推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的可行性

（一）理論基礎(chǔ)相同

20世紀(jì)70年代，治理理論被應(yīng)用于包括高等教育管理領(lǐng)域在內(nèi)的多個領(lǐng)域，新公共管理理論成為高校績效管理與高等教育治理共有的理論基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)的公共管理理論指導(dǎo)下，科層制逐步僵化，進(jìn)而引發(fā)機(jī)構(gòu)膨脹、資源浪費(fèi)及效率低下等問題。對此，新公共管理理論提出公共部門與私營部門在管理方面并不存在本質(zhì)的差別，因而前者可以引入后者的績效管理哲學(xué)、技術(shù)及手段。高校是重要的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，長期存在責(zé)任不明、資源浪費(fèi)及效率低下等問題，因此教育行政部門有必要遵循新公共管理理論指導(dǎo)，將績效管理引入高等教育領(lǐng)域，在高校內(nèi)部實(shí)行績效管理。此外，傳統(tǒng)公共管理理論存在公共利益過分依賴政府官員的問題。對此，新公共管理理論提出適度削減官員權(quán)力并賦予民眾與社會組織一定的決策權(quán)，使政府得以在更大的治理系統(tǒng)中采用民主方式形成決策。在該治理系統(tǒng)中，政府化身為協(xié)商者與促進(jìn)者。高等教育亦得以在新公共管理理論指導(dǎo)下將各方利益主體納入管理過程，最終確立形成高等教育治理體系。

（二）價值引領(lǐng)相同

高?？冃Ч芾砼c高等教育治理具備相同的價值引領(lǐng)。首先，以推行令人民滿意的高等教育作為價值目標(biāo)。令人民滿意既是高等教育價值的評判標(biāo)準(zhǔn)，也是高等教育的終極追求。在高等教育由大眾化走向普及化的大形勢下，高等教育必須通過高?？冃Ч芾砼c高等教育治理實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。高?？冃Ч芾碇荚诮柚冃畔⒐芾砀咝＃瑥亩苿痈咝５目冃嵘?，更好地回應(yīng)社會問責(zé)；高等教育治理則旨在借助社會力量充分回應(yīng)各方利益主體的訴求，形成共治局面。其次，以公平、高質(zhì)作為價值取向。在新時代背景下，公平、高質(zhì)的高等教育已為剛性需求。為確保每一位受教育者都能享有平等的教育機(jī)會與均等的教育資源，還需在差異性公平原則的指導(dǎo)下，促使每一位受教育者都能接受與自身發(fā)展相適應(yīng)的教育，進(jìn)而推動教育質(zhì)量的提升。高?？冃Ч芾砼c高等教育治理都十分注重回應(yīng)人民這一利益主體的需求，力求使受教育者接受優(yōu)質(zhì)的個性化教育，因而還需以公平、高質(zhì)作為共同價值取向。最后，以高度民主化作為價值尺度。在新時代背景下，民主成為國家治理的主旋律，體現(xiàn)在高?？冃Ч芾砼c高等教育治理當(dāng)中。高?？冃Ч芾泶_保各方利益相關(guān)者的問責(zé)權(quán)力，即民主性的體現(xiàn)。而高等教育治理形成現(xiàn)代化治理體系，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，亦為民主性的體現(xiàn)。

（三）協(xié)商過程相同

高校績效管理與高等教育治理協(xié)商過程相同。前者的協(xié)商過程主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是高校作為涉及多方利益主體的社會機(jī)構(gòu)，面對眾多利益主體的需求，還需在協(xié)商的基礎(chǔ)上做出績效以此回應(yīng)。二是高?？冃гu價是高?？冃Ч芾淼暮诵沫h(huán)節(jié)，是一項(xiàng)價值判斷活動，具體包括評價主體、價值主體及評價客體三個部分，而價值主體可以為每一個利益相關(guān)者。因此，高校還需協(xié)商眾多價值主體的主張，建立評價準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)。

協(xié)商同為高等教育治理的重要運(yùn)行機(jī)制。在高等教育治理背景下，行政領(lǐng)導(dǎo)不再具備決策專權(quán)，轉(zhuǎn)而擔(dān)當(dāng)“元治理”的角色，而各方利益相關(guān)者則成為治理主體。不同治理主體遵循不同的價值取向，均享有利益訴求的表達(dá)權(quán)。由此看來，高等教育治理亦是通過協(xié)商各方治理主體的主張，落實(shí)各利益主體的治理理念，最終形成治理方案。

（四）目標(biāo)導(dǎo)向相同

高?？冃Ч芾砼c高等教育治理目標(biāo)的導(dǎo)向相同。前者作為一種管理工具，還需以績效為基礎(chǔ)，以提升高校績效為目標(biāo)，而“效”即有效率。由于高等教育不便檢測，且高校不便問責(zé)，因此高校長期存在效率偏低的問題。績效評價可以有效解決這一問題，借助投入產(chǎn)出比評定高校的運(yùn)行效率，進(jìn)而形成校際競爭機(jī)制，促使高校具備成本觀念與效率觀念，切實(shí)提高運(yùn)行效率。

高等教育治理以“善治”為目標(biāo)，而“善治”同樣具備高效的意味。一方面，多個治理主體均可直接參與治理并直接反映問題、提出建議，有效提高了問題發(fā)現(xiàn)與解決的效率；另一方面，雖然治理主體的多元化會導(dǎo)致決策時間延長，但這只是一時的低效，由于決策過程充分考慮了各方利益相關(guān)者的訴求，因而治理方案更為合理，有利于順利執(zhí)行政策，故而從長遠(yuǎn)來看，依然能夠有效提升高等教育的效率。

三、以高?？冃Ч芾硗七M(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的具體策略

（一）明晰高校的績效內(nèi)涵

要想合理評價高?？冃?，還需明確高校的績效內(nèi)涵。“績效”一詞由“績”與“效”共同組成，前者指成績、業(yè)績，具備表現(xiàn)性，且從一定程度上來講，與產(chǎn)出質(zhì)量重合。后者指效率、效益，生產(chǎn)投入產(chǎn)出比即為效率，而對產(chǎn)出與期望值進(jìn)行比較即為效益。由此來看，理解“績效”關(guān)鍵還需界定產(chǎn)出。高?？冃侵父咝．a(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、產(chǎn)出所用消耗，以及與利益相關(guān)者期望值之間的比較，因此研究高?？冃?，還需重點(diǎn)分析高校產(chǎn)出。

高校作為諸多社會利益關(guān)系的交匯點(diǎn)，已然成為消耗巨大的社會機(jī)構(gòu)，政府、家長及社會企事業(yè)單位均需為其提供大量資源。如此一來，各個利益主體自會懷抱訴求并對高校進(jìn)行問責(zé)，高校也有義務(wù)借助績效表現(xiàn)回應(yīng)外界訴求與問責(zé)。由此可見，回應(yīng)各方價值主體訴求才是高校這一價值客體績效內(nèi)涵的本質(zhì)。此外，作為獨(dú)立社會機(jī)構(gòu)的高校亦為價值主體，同樣具備價值訴求，即與社會保持距離，進(jìn)而獲得學(xué)術(shù)自治與學(xué)術(shù)自由空間，充分發(fā)揮自身批判社會與引領(lǐng)社會的功能。因此，高?？冃н€需以自身學(xué)術(shù)堅(jiān)守為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)自身價值、承擔(dān)社會使命及履行社會責(zé)任為目的。

（二）明確高校績效評價主體、評價客體及價值主體

評價主體在充分收集資料的前提下對客體滿足自身需要的程度做出判斷，即評價過程。由定義來看，評價由評價主體與評價客體兩部分組成。事實(shí)上，價值主體與價值客體也隱含其中。由于價值客體完全等同于評價客體，而價值主體則與評價主體不具統(tǒng)一性，因此評價總共包含三個要素，即評價主體、評價客體及價值主體。高校、政府及社會獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)共同組成評價主體，高校在一定時期內(nèi)的產(chǎn)出即為評價客體，學(xué)者、教師、學(xué)生、家長、校友、管理人員、政府及企事業(yè)單位等相關(guān)利益方均為價值主體。順利進(jìn)行評價的關(guān)鍵在于評價主體如何確立價值標(biāo)準(zhǔn)。評價主體可以委托者單方面的需要為依據(jù)，大多時候也需要對多元化價值主張進(jìn)行協(xié)商并確立相應(yīng)的價值標(biāo)準(zhǔn)與評價準(zhǔn)則。因此，科學(xué)評價高?？冃н€需以建立多元價值協(xié)商機(jī)制為前提。

（三）尊重高校績效的獨(dú)特性

1.難以清晰劃定影響。高等教育與中等教育、小學(xué)教育前后銜接并連貫統(tǒng)一，共同組成教育體系，因而難以確定個人發(fā)展的影響因素究竟源于哪一個教育階段。此外，處于高等教育階段的學(xué)習(xí)者不僅需要接受家庭教育，還可以接觸社會并接受社會教育。因此，高等教育的影響難以與家庭教育和社會教育相區(qū)分。

2.價值性高。高?？冃Ь邆涓叨葍r值屬性，各種活動都以一定的價值選擇為基礎(chǔ)。高校績效評價既要充分考慮不同利益主體的價值訴求，也要尊重高校自身的價值主張。

3.隱性投入多。高校教職員工需要投入更多的隱性勞動，且勞動投入難以體現(xiàn)在量化結(jié)果中。此外，高?？冃гu價若只對成果進(jìn)行簡單量化，會導(dǎo)致教師重視顯性投入而忽視隱性投入，進(jìn)而導(dǎo)致高校趨于功利化。因此，評價過程還需兼顧顯性勞動產(chǎn)生的任務(wù)績效與隱性勞動產(chǎn)生的關(guān)系績效。

4.表象復(fù)雜。學(xué)生的考試成績不一定能真實(shí)反映學(xué)生的能力、教師教學(xué)水平及高校績效；畢業(yè)生工資或由就業(yè)地緣因素所致，也不一定真實(shí)反映高校的教育質(zhì)量。凡此種種，均說明高等教育表象與本質(zhì)之間的關(guān)系極為復(fù)雜，確定高?？冃гu價指標(biāo)還需透過復(fù)雜表象觀察本質(zhì)。

（四）充分考慮高?？冃У念愋?/h3>

1.以績效生成為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，高?？冃е饕ㄍ度肟冃?、過程績效及產(chǎn)出績效。投入績效側(cè)重于比較實(shí)際的資源輸入與目標(biāo)規(guī)定的資源輸入，進(jìn)而顯示資源節(jié)約的情況。過程績效側(cè)重于考查資源的使用效率，通過比較實(shí)際輸入與產(chǎn)出提升高校的運(yùn)行績效。產(chǎn)出績效側(cè)重于衡量高校產(chǎn)出是否達(dá)到利益相關(guān)方的預(yù)期效果。

2.以績效表現(xiàn)形式為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，高?？冃е饕ǔ晒冃?、聲望績效及不確定性績效。成果績效側(cè)重于借助成果表現(xiàn)高校產(chǎn)出。聲望績效是指高校所獲成果帶來的聲望，屬于附帶性產(chǎn)出。不確定性績效是指高校教育活動所產(chǎn)生的超出預(yù)期的結(jié)果。

3.以績效表現(xiàn)形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，高校績效主要包括顯性績效與隱性績效。顯露于外且可以觀測的績效為顯性績效；不能外顯且難于觀測的績效為隱性績效。

4.以績效表現(xiàn)時間為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，高?？冃е饕ǘ唐诳冃А⒅衅诳冃Ъ伴L期績效。于資源投入當(dāng)時或短時間內(nèi)表現(xiàn)出來的績效為短期績效；資源投入一段時間后才表現(xiàn)出來的績效為中期績效；過了很長時間后，高校某一產(chǎn)出才對個人乃至社會產(chǎn)生影響，此為長期績效。高等教育成效滯后性明顯，因此高校績效評價還需注重考量中長期績效。

結(jié)語

作為一種有效的管理工具，績效管理越發(fā)受到公共部門的青睞。在現(xiàn)代化強(qiáng)國治理背景下，要想推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化并實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，必須逐步完善高?？冃гu價機(jī)制，注重提升高校的績效管理水平，具體還需明晰高校的績效內(nèi)涵，明確高校的績效評價主體、評價客體及價值主體，尊重高?？冃У莫?dú)特性，以及充分考慮高校績效的類型。